作者：北京大學政府管理學院、北京大學國家治理研究院、北京大學公共治理研究所 燕繼榮
內容提要：中共十九屆四中全會《決定》為中國政治學提出了新議題：如何理解制度優勢、制度供給與治理效能的關係、如何把制度優勢轉化為治理效能。討論上述議題，需要探究國家治理效能的來源。在當今國際體系中，國家作為一個共同體，其運行狀況和競爭實力取決於兩方面的表現：一是發展水平，二是治理能力。這也就是說，發展和治理是國家的雙重任務和追求。無論謀發展，還是求治理，國家運轉需要有制度支撐，也需要有政策支持，因此，制度供給和政策供給二者互動狀況決定著國家治理的績效。良好的制度要配套良好的政策才能產生良好的效能，中國發展績效實則就是制度效應與政策效應相結合的結果。中國在實現發展中國家所追求的主要目標方面，尤其是在40多年改革開放政策推動下，顯示了良好的績效。主要資源國家所有和多種所有制下不同經濟主體市場化競爭的經濟制度、中國共產黨全面領導的制度體系、單一制中央集權的行政體制，這三項制度的綜合效應支持了中國高效快速的發展，也為中國治理優勢的展現提供了保障。今後，中國共產黨應繼續憑藉集中性、協調性、持續性、高效性的制度優勢，通過改革創新，集中力量解決人民關切的問題，並通過對現實問題的逐一解決最終實現制度的成熟固化。
中共十九屆四中全會對中國70年來所形成和運行的國家制度和國家治理體系做出全面總結，系統闡述了中國國家制度和國家治理體系具有13個方面的顯著優勢。另外，全會還強調，要著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，要求中國共產黨人在對中國的國家制度和治理體系保持足夠自信的同時，要本著解放思想、實事求是的原則，堅持改革創新，努力把國家制度和國家治理體系的優勢全面轉化為現實的治理效能①。
中共十九屆四中全會「點擊」了政治學的核心議題——國家治理與制度建設，並為中國政治學提出了問題：如何理解制度優勢、制度供給與治理效能的關係、如何把制度優勢全面轉化為國家治理的效能。要回答這些問題，需要從政治學最基本的問題——國家及其治理的視角出發，明晰制度、政策與國家治理效能的關係。制度主義學者已經為我們提供了制度重要性的相關論證，他們的研究告訴我們：制度是一系列規則，包括正式的和非正式的規則；制度作為規範人們行為的規則，提供激勵和懲罰機制；制度決定人們的交易費用，因此可以看作是決定經濟績效的根本因素；產權制度、規範市場行為的契約制度以及限制政府權力的制度等是一國經濟發展的重要保障；制度一經形成並運行一段時間，便具有一定的「慣性」，成為制度變遷的「路徑依賴」(path-dependence)。制度主義者的這些論證在西方社會毋庸置疑，不過，他們的研究也需要再作推進。基於中國的問題意識，不僅需要說明制度與發展的關係，還需要在「國家治理」的語境中，說明制度與治理的關係。本文正是基於上述考慮來討論國家運行的一般邏輯，進而說明制度供給和政策供給對國家治理效能的影響，並試圖結合中國現實，分析中國的制度優勢，探討把制度優勢進一步轉化為現實治理效能的必要性和可行性。
一、國家運行的邏輯
國家興衰問題是一個被反覆探討的重大議題。中國話語中關於「王朝更替周期律」的表述，西方學術話語中類似「國家興衰探源」的思考，都反映了一個基本事實：人類發展潮起潮落此起彼伏，不同時期總有國家因為發展與眾不同而成為人們的關注焦點和研究對象，進而引發關於國家發展的因果性探討。在這些探討中，我們可以看到諸如地理環境論、軍事戰爭論、技術變革論、教育興國論、制度決定論等不同層級、不同背景、不同語境下所形成的各種論辯。
國家是人類歷史發展過程中依據地域、人口、語言、文化而形成並被世所公認的享有主權和治權的社會政治單位。不管是基於單一人種形成的「民族國家」，還是基於不同人種聯合而形成的「民族複合國家」，或者是基於移民人口而形成的「民族融合國家」，對於國家共同體的認同都是國家存在的前提條件。今天，地球被190多個國家分而治之，而這190多個國家大體可以區分為政黨主政的世俗國家、王室主政的王權國家、軍人當政的軍事國家、宗教主導的神權國家，等等。每一種國家類型內部的統治方式又會呈現差異，而且許多國家兼具不同類型國家的性質和特色，這就使得世界各國治理制度形形色色、千差萬別。從治理績效來看，在這190多個國家中，有的國家治理得好，被譽為「成功國家」；有的國家治理得一般，但不失為「常態國家」，還有的國家治理得不好甚至很差，被一些研究機構列為「失敗國家」(failed state)。
每個國家，都會在世界綜合實力排名中力爭上遊，期待有良善治理的綜合績效。中國人常用「守土有責，治理有方」來表達對國家治理的理想訴求。政治學一個持久不衰的話題就是關於「國家之善」的討論。今天看來，統一而無分裂之虞，強大而無人冒犯，發展均衡而非差距懸殊，和諧而不內訌外鬥，環境友好，舒適宜居，國民安居樂業而不背井離鄉，這些應該都是「國家之善」，也都是「國家至善」。這種治理狀況符合國家「全面協調，均衡發展」的目標，也可以說是實現人民幸福、社會和諧、國家富強的目的。換而言之，一個良善治理的國家，應該是能夠較好地履行和實現其職責功能的國家。按照政治學常識，國家要承擔基本職責，必須實現如下功能：首先，對外要維護國民安全，有效防範外敵攻擊和侵害；其次，對內要維持公平正義，推進社會福利，保障社會安寧，保護公民權益，提供未來願景；再次，還要能夠應對危機事變，具備適時糾偏功能。所以，國家之間的競爭，無論採用比快模式(綜合發展能力)、比穩模式(有序管理能力)、比慢模式(危機管控能力)，還是比校正模式(決策糾錯能力)，其實質都是治理能力的比拼。
一個國家需要具備多種能力，這些能力可以從國家與社會兩個維度得到理解和說明。通常說，發展是硬道理，治理是軟實力。這樣的表述在一定意義上說明了國家運行的邏輯，也顯示了國家所應具備的能力可以歸納為兩種：首先，一個國家必須具備發展能力，體現為經濟發展、科技發展、社會發展、教育發展等方面的能力。國家的發展主要由社會各種主體和力量來推動，諸如黨派、企事業單位、社會組織等類型的政治團體、經濟組織、教育機構以及構成社會的個人，其追求自身利益的行為和活動，推動國家整體的發展變化，而政府的職責在於提升發展水平，協調均衡發展。其次，一個國家必須具備治理能力，表現為制度化、法治化、協調性、可持續等方面的能力和水平。國家治理能力主要體現為政府和公共權力機構以及其他組織對一切相對行為予以規制和管控的能力。從根本上說，治理就是對行為者的行為(包括管理行為、企業行為、社會行為、個人行為)的約束和限制。
從理論上看，國家發展與國家治理存在多種關係，表1顯示二者不同關係模式。
表1 發展/治理關係模式
發展 治理
Ⅰ × √
Ⅱ √ ×
Ⅲ × ×
Ⅳ √ √
第Ⅰ種模式可以稱為「無發展的治理」，表現為管束嚴苛，治理過度，社會自由被高度限制，以至於少有發展生機；第Ⅱ種模式可以稱為「無治理的發展」，表現為事物自然生長甚至「野蠻生長」，社會自由發展，人們的行為不受管束，尤其是一些有悖於公共利益和公共秩序的行為沒有或較少受到限制，其結果一般與個人、團體或企業最大程度地謀利而較少承擔社會責任相聯繫；第Ⅲ種模式為「無發展無治理」，現實中那些被認定為「治理失敗」的國家，或者長期陷入戰亂狀態的國家，或許接近於這種模型；第Ⅳ種模式為「有發展有治理」，這是理論上人們最想要的關係模式，表現為可治理的發展或有序發展，社會呈現發展活力，有悖於公共秩序和公共利益的行為也能得到有效限制。
如果我們把一個國家比喻為一列行駛的機車，那麼，它要在動力系統和制動系統兩個系統的支配下運行。國家既要發展，又要治理：發展是自然、自發的過程，主要體現為社會和民間力量的推動；治理是人為的、設定的結果，主要屬於政府和國家的職責和行為。一個治理良好的國家，應該追求動力和制動系統相互協調的狀態，能夠在法治的框架下合理地約束各種行為，實現有序發展。然而，現實中常見的情況是，要麼管制過度，限制了發展；要麼治理滯後，甚至治理「疲軟」(無效)，不良行為得不到有效制止(類似官員違紀違法、經濟組織制假售假、企業排汙排毒、商販佔道擺攤、黑幫欺行霸市、居民私搭亂建、行人插隊搶行、垃圾隨處堆放、公共設施遭到破壞等行為和現象頻繁發生)，使發展難以保持協調和可持續。
二、發展績效的多邊效應
一個國家一定時期的發展，尤其是經濟發展會受到哪些要素的影響？最新的思考把能力(capacity)、制度(institution)和政策(policy)三個要素區分開來，並放在同一個層面來考察。這種思考基於這樣的假設：一個國家的經濟發展狀況和水平，取決於該國所具有的國家能力、制度保障、政策供給三個要素，它們共同組合構成該國經濟發展的人為條件。
「國家能力」是一個意涵豐富的概念，泛指國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力②。在新近的研究中，它大體上被應用在兩個方面：一是指一國總體上(中央政府和地方政府)所具有的支撐經濟發展的公共設施(如交通、機場、水利、基礎網絡、公共醫療衛生、公共環境等基礎設施)的建設能力，表現為可用於基礎建設的財力、物力、人力等資源的使用能力；二是指「官僚機構獨立自主地制定政策」以及「官僚體系的內部凝聚與外部聯結能力」③，表現為政府的自主性和組織能力。「制度保障」通常指支持經濟發展的社會公平和契約保障的法治體系以及保障企業運營的產權制度。「政策供給」一般指政府刺激和促進經濟發展的一系列政策，包括財稅政策、貨幣金融及信貸政策，特別是產業政策。對於發展型國家而言，如果把經濟發展過程分解為起飛、模仿、創新三個階段，那麼，不同階段的經濟發展對於能力、制度和政策的需求可能會有所不同，比如，在起飛階段，政府投資基礎設施能力以及對秩序與穩定的制度保障非常必要；在模仿階段，政府招商引資、引進先進生產設備和管理技術的政策比較關鍵；在創新階段，鼓勵和培育創新能力至關重要，因此，提供相應的制度保障和政策導引，形成大眾創新環境，就變得更加迫切。
假如跨國比較還不太容易說明上述原理，那麼，對一國經濟發展狀況進行長時段的歷史比較，或許更能支持上述判斷。中國這樣的發展型國家的發展經驗，可以提供進一步簡化的說明。如果我們把「國家能力」視為制度和政策交互作用而產出的結果，那我們就可以進一步考察制度和政策的關係，並對二者關係的效應做出解釋。在其他條件不變的情況下，一個國家的發展績效可能取決於制度保障和政策供給兩個要素的關係。沒有制度保障，一個好的政策不具有穩定性和可持續性；沒有好的政策，再好的制度，要麼被虛置，要麼被濫用。假如把政策理解為實現某種動機和目的的集體行動方案，而把制度理解為達成集體行動意志和實現這種意志的程序和手段，那麼，如果遭遇錯誤的政策動議，制度作為一種工具(手段與方式)，它的運行和運用如果不是用於決策前的有效防範而是作為決策後的執行手段，那就會帶來「制度資源」浪費，正所謂「好鋼沒有用在刀刃上」。
為了便於說明問題，我們可以區分制度和政策的正負效應，由此可觀察制度和政策之間四種不同組合的效應(如圖1所示)。
把制度與政策放在二維空間來考察，由於制度本身具有多面性，因此，制度與政策可能具有不同的關係模式：(1)如果把制度視為政策形成的程序和機制，那麼，政策就是制度運行的結果；(2)如果把制度視為政策執行的規則，那麼，制度就是政策實施的工具和手段。圖1呈現的ABCD四種組合狀態，其中B狀態說明，在國家治理中，良好的制度與良好的政策相匹配，才能產出最好的治理效能。這裡所謂的良好制度，就是在公認的基本價值取向之下，對構成國家共同體的各種團體和個人、組織和機構的權力與權利關係做出明確規定，對不同主體的行為給予合理限制，對國家不同體系的功能和職責進行明確劃分並在保證其各司其職的同時能夠支持協同治理。這些規定和限制不僅通過憲法和法律的方式固定下來，而且能夠通過現實的機構和機製得到有效實施並予以有效監督。所謂良好政策，就是推進合理地處理國際環境與國家戰略、國家整體利益與地方局部利益、國家目標與社會訴求和個人追求的關係，實現產業合理布局，促進地區發展均衡和公共服務均等化，推動可持續發展，及時應對社會變化的政策動議與決定。
制度主義學者認為：「制度在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素。」④我們在肯定製度主義理論與方法貢獻的同時，也需要明確，一方面，制度需要人來執行；另一方面，制度也需要政策賦予它靈魂，賦予它運行的方向和實質內容。中國的發展經驗顯示，具有優勢的制度也需要配合好的政策，「集中力量辦大事」的制度安排與「改革開放」融入國際體系的政策二者互相配合、共同發揮效應，才是促進發展的最好狀態。
圖1 制度與政策不同組合的效應
三、國家治理的制度支撐
筆者曾經撰文，分析社會科學具有兩大功能：一是描述和說明社會的變化；二是探求社會變化的應對方案。世界萬物總是處於變化之中，這是社會科學的基本假定和基本原理。社會轉型、政治變遷、經濟發展可以看作是這一假定和原理在不同學科領域的具體體現。社會科學研究認為，如果把以國家為單位的社會共同體看作是一個相對穩定的系統，那麼，其中政治、經濟、文化等要素的變化和社會的制度化就成為決定社會秩序走向的兩種相互博弈的力量：一方面，經濟、社會、文化等要素的變化引發既有秩序的變動；另一方面，社會制度化的力量又會將這些變化「規制」在一個可接受、可容納的範圍和程序之中，從而保持社會變化的連續性和穩定性⑤。
基於上述認識，我們可以對國家生活形成雙向互動解釋模型，即把國家系統看作是由「動力系統」和「制動系統」兩大系統構成的體系。一方面，技術變革、經濟發展(諸如生產力、生產方式、分配方式的變革)、社會變遷(包括人口結構、流動性、城市化、社會組織方式等變化)、教育水平的提高以及其他外部因素的刺激，好比一種「推力」，構成國家發展變化的動力系統。這些被視為「推力」的因素經常通過市場化、世俗化、社會化等名義來發揮作用。另一方面，面對這些變化，國家還要提供制動系統以便維持秩序穩定。其中，文化聯繫、血緣關係、宗教教化、意識形態、經濟及信息和交通網絡聯繫、統一的法律規則、以及執行國家意志的「國家機器」等，好比一種「拉力」，提供國家整合的功能。這些被視為「拉力」的因素通常被冠以理性化、法治化、制度化的名義，成為國家與政府規制社會變化要素的理由和手段。
論及制度的重要性，經濟學家道格拉斯·C.諾思(Douglass C.North)曾經有很好的解釋。他在《制度、制度變遷與經濟績效》中曾經指出，「制度是一個社會的博弈規則，或者更規範地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關係的約束」，「制度構造了人們在政治、社會或經濟領域裡交換的激勵，制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關鍵」⑥。「制度提供基本的結構，在整個人類歷史上，人們通過這個基本結構來創造秩序並減少交換中的不確定性。它與所採用的技術一起，決定了交易費用和轉型成本，進而決定著從事經濟活動的獲利的可能性與可行性。制度將過去、現在與未來連接在一起，從而歷史在很大程度上就是一個漸進的制度演化過程，在這一過程中，歷史上經濟績效只能被理解為一個連續過程中的一個個片段。制度是理解政治與經濟之間的關係以及這種相互關係對經濟成長(或停滯、衰退)之影響的關鍵」⑦。事實上，制度作為一種規則，不僅是經濟發展的保障，也是國家治理的重要手段。
國家治理主要是對發生在國家共同體內部和外部事務(尤其是各種問題和麻煩)進行有效管控。對某種事務或某種行為進行有效管控的關鍵是「制度供給」。那麼，什麼是制度？從廣泛的意義上講，制度就是規則、規章、規矩。我們通常所說「家有家規，黨有黨紀，國有國法」，「無規矩不成方圓」，這裡的家規、黨紀、國法以及規矩和規則，就是制度。什麼是制度供給？簡單地說，就是定規則、定規章、定規矩，為行為提供自由的邊界，使任何個人、組織和團體的行動都受到必要的約束和限制。實際上，國家治理就是通過有效的制度供給，克服或避免國家生活出現混亂局面。
那麼，國家生活會出現怎樣的混亂局面？綜合考察國家發展歷史與現實，我們可以把國家共同體可能面臨的混亂狀況概括為如下四種：
第一種為公共選擇困境。制度是一套以某種方式構建社會互動的規則，制度化問題實則是「一個集體行動的問題」⑧。公共管理學基於理性選擇理論，形成了關於公共選擇困境多種形態的表述，如囚徒困境、公地悲劇、集體行動邏輯等說法，中國關於「和尚吃水」「九龍治水」等比喻，都說明了人類所組成的集體生活因為個體的理性選擇而陷入困局的狀態。克服公共選擇困境，避免公共危機，需要國家制度供給。這樣的制度供給要求對人們「所欲物」(wanted)的分配和「非欲物」(unwanted)的分擔做出明確合理的規定，否則，就會出現對「所欲物」(如物質財富、權力、榮譽、健康等價值和機會)的哄搶和對「非欲物」(如垃圾、病疫等公共危害物，以及責任等事項及機會)的逃避(無人擔責或鄰避效應)，而無論這兩種狀態中的哪一種狀態的出現都意味著社會陷入了公共危機局面。
第二種為群體關係危機。馬克思主義堅持認為，就其現實性而言，人的本質是社會關係之總和。人是社會的動物，「物以類聚人以群分」的說法表達了人類集體生活的客觀需求和自然狀態。人總是結成不同的群體而存在，這些群體包括基於血緣關係而形成的族群組織或家族、基於宗教而形成的教派組織、以及其他利益團體、興趣組織、政治組織(如政黨)等。各種社群和社會組織各有其組織目標、組織文化和利益訴求，而且經常因為組織目標、組織文化和利益訴求的不同而處於分化、分離、甚至對立狀態。如果沒有對於社群和社會組織行為的約束和限制，這種分化、分離、對立的狀態必然轉化為彼此的對抗和衝突，造成社會不穩定，甚至危及國家共同體的存在。避免族群、階層對抗需要合理的制度供給。現實世界中許多國家陷入內部紛爭、戰亂，族群、階層之間互相隔離、仇視、械鬥，甚至出現大規模的種族滅絕的悲劇，都是國家治理中存在問題的表現，完全可以從處理群體關係的制度供給方面探究發生此類悲劇的深層原因。
第三種為集團主宰危機。任何利益集團都希望國家的利益分配能夠有利於自己，因此，都會去盡力「俘獲國家」(capture state)、「綁架政府」。強勢集團通常的行為動機是保持其優勢地位直至形成壟斷，儘可能獨佔、獨霸、獨享國家利益。如果國家和政府遭到利益集團綁架而喪失了「自主性」或「中立性」，形成所謂「強社會弱國家」的狀態，那麼，常見的結果是，隨著集團之間或集團內部紛爭的加劇，國家也會陷入周期性的紛爭和內鬥之中。所以，國家治理尤其是現代國家治理的要求，必定是打破壟斷，保持國家利益的共有共享局面。抑制集團主宰，保證利益共享，需要國家制度供給，這樣的制度供給將堅持公平公正原則，打破任何個人、家族、組織和集團壟斷，提供和創造利益與機會的共享機制。
第四種為對外關係困局。國際政治的現實主義一般認為，國際社會原本處於無政府狀態，國家利益至高無上，一國強大就可能要威脅和欺負別國，一國弱小就可能會遭到別國威脅和欺負。國際關係中所謂「修昔底德陷阱」就是基於這樣的假設而產生的說法。但實際上，國際關係中從來就存在另一種理想主義的認識和希望建立世界和平、合作與共贏局面的努力。今天，一個現代國家要克服國家間關係陷入強-弱陷阱，也需要一種綜合的制度供給，這種制度供給除了國際體系的制約機制，以及保持國家體系與國際體系的相容性之外，還需要形成支持國際法基礎上的國際秩序的決策開放、信息公開、國際條約保障和相應的外交決策和執行體系。
國家治理的水平取決於制度供給的能力。制度供給無非是要為國家共同體內的每一種重要行為提供約束性規則。鑑於有權的人通常會濫權，有錢的人往往會任性，普通大眾也經常自圖便利漠視規則，所以，限制權力、節制資本、規制社會，往往被視為國家治理努力實現但永無盡頭的任務。
四、制度績效與治理效能
規範國家共同體內各種行為的制度是多種多樣的，這些制度綜合起來構成了該國的制度體系。通常按照行為所涉及的領域不同，我們把制度劃分為政治制度、經濟制度、社會制度、軍事制度、教育制度等，而每一類制度當中又可以進一步劃分更加中觀和微觀的制度。按照行為主體的不同，我們也可以把制度分解為針對國家機關及其行為的制度、針對政黨及其行為的制度、針對公共權力部門及其公務人員的制度、針對社團及其行為的制度、針對公民及其行為的制度等，每一種有針對性的制度又可以區分為不同的規則和規定。根據制度形成和存在的方式，我們還可以把制度區分為正式的制度和非正式的制度，正式的制度一般指通過國家或地方立法機關確立和公布的規則，表現為憲法、法律、規章、臨時規定或實施細則等；而非正式的制度包括日常生活中運用但未經國家或地方立法機關確定的規則，表現為傳統形成的鄉規民約、風俗、習慣。基於國家立法機關和權力部門所制定的正式制度，體現國家意志，代表了國家管控的意向；基於民間自發形成的非正式制度，實則是社會和民間的自我約定，反映著社會自治的意志和能力。
上述所有制度，依據其在國家治理中所提供規範的普遍適用性、對國家生活規範的重要性、以及規則適用的時效性，可以被劃分在不同的層級序列中，比方基礎性的制度、根本性的制度和具體性的制度⑨。基礎性的制度決定了國家生活的憲法基礎，明確國家的性質、權力歸屬和權力結構、治理方式等基本問題；根本性的制度規定了國家經濟政治文化以及社會生活的基本方式，明確行為主體的權力職責和行為規則，以及各行為主體之間的相互關係；具體性的制度在更加微觀的層面對相應制度的實施程序、時間、條件等問題做出規定。中共十九屆四中全會把中國的國家制度分為根本制度、基本制度和重要制度，試圖對中國的制度構成進行更好的劃分。應當承認，無論如何表述，三種制度形態的劃分有助於認識制度體系的構成。
國家的制度是在實踐中逐步形成的。最早的制度創設，尤其是政治制度，經過反覆調試和適應，逐漸成熟鞏固並穩定下來。一個國家的制度體系通常是在重大歷史變動中形成、又經過長期的「使用」(不斷的調試和改革)而逐漸穩定，並通過憲法、法律、規章和慣例等形式固定下來。作為一套穩定組合的規範和規則，它廣泛存在於社會生活的各個領域和各個方面，被人們冠以不同的名稱，如家庭制度，婚姻制度、教育制度，經濟制度，法律制度和政治制度，等等。一套較為完整的制度，應該包括明確的「準入規則」「遊戲規則」和「獎懲規則」。「準入規則」規定什麼人可以進入遊戲比賽過程；「遊戲規則」規定參與遊戲比賽的各行為主體應該承擔什麼責任以及如何行動；「獎懲規則」規定對於遵守或打破遊戲規則的行為者的獎勵和懲罰辦法。
在國家制度安排中，憲法制度和政治制度的安排是至關重要的。因為憲法制度規定國家構成以及國家治理不同主體的責權關係以及由此確定的政治、經濟、社會制度。由憲法確定的政治制度規定國家治理體系各個機構、各種角色的責任、權限和運行方式。所以，一國憲法制度以及基於憲法制度而形成的政治制度更是理解一國治理狀況、考察一國治理特點的重要方面。
如何評估制度績效？這是一個非常複雜的問題。由於一個國家的制度體系構成是多元而複雜的，因此，制度績效的評估標準和方法也必然是多樣的，很難憑藉一種統一的標準和方法做出客觀評估。不過，依據制度供給的目標和執行狀況可以形成制度評估的某些原則，比如，制度形成的合法性、制度規則和體系的完善性、制度執行的可操作性、制度實施的功效性(制度實施的有效性、制度實施的成本性)。
關於制度績效的評價問題，我們可以看到各種觀點：一種好的制度應該是有效促進經濟發展的制度；一種好的制度應該是有效促進技術創新的制度；一種好的制度應該是有效促進國家競爭力提升的制度；一種好的制度應該是有效保障人民權益的制度；一種好的制度應該是有效促進普遍社會福利的制度；一種好的制度應該是依法實施的制度；一種好的制度應該是有效促進信任合作的制度；一種好的制度應該是促進公民德性和社會自治發展的制度；一種好的制度應該是滿足適應性、複雜性、自主性和內聚力的制度⑩。所有這些觀點，都是從正面說明制度的績效。然而，我們也需要考慮從負面角度去評估制度的績效，比如，一種好的制度應該是有效制約公共權力的制度；一種好的制度也應該是有效應對危機(包括洪水、地震、海嘯、旱災、澇災等自然災害，以及傳染病疫情等其他社會危機)事件的制度；一種好的制度還應該是具有及時糾偏功能的制度，等等。
總的來說，好的制度應該有助於「興利避害」，而不是相反。因此，制度績效應該在兩個方面有所體現：一是促進公益事業，二是抑制公害事務。不過，還需要特別強調，第一，制度績效是一個相對概念，沒有超越時空的至善至美，只有與時俱進的不斷調適；第二，制度猶如「工具」，總有擅長和不擅長的事項和時候，在完成某些任務顯示「好使」的同時，在實現另外目標的時候可能顯示「笨拙」；第三，制度配合現實的政策才能顯示其真實的績效狀況，同樣的制度安排在不同的政策目標下所產生的社會效益會有所不同；第四，制度需要人來執行才能轉化為現實的績效，因此，人的執行能力也決定著制度的績效水平；第五，政治制度績效的評估經常與國家發展戰略和階段目標相聯繫，這也為制度適應性下的制度變革和制度創新提供了動力和機會。
什麼要素影響國家的治理效能？在前文的討論中，我們已經說明制度和政策二者共同決定國家的治理效能。我們把制度簡化為國家共同體中各種行為的規範和規則，把政策簡化為國家共同體中集體行動的目標和意向。現在，需要進一步說明的是，在政策不變的情況下，制度又是如何影響國家治理效能的？
考察制度績效可以從兩個方面入手：一是制度供給，二是制度執行。制度供給反映的是規則是否存在以及規則是否合理完善；制度執行反映的是規則實施的狀況。例如，要評估一個國家或一個地區的法治水平，首先要看其「法制度的供給」，其次要看其「法制度的執行」。「無法可依」指的是法制度供給不足，「有法不依」說的是法制度執行無效。從行人自由穿越馬路，到行人必須走斑馬線，這就是法制度供給；但如果這個規定不能很好地執行，人們依然自由穿行，那麼，這一制度就會形同虛設。現實的問題通常是，一方面，法制度規定存在問題：或者不完善，留有「空白」，或者不合理，存在「霸王條款」，或者停留在原則層面，不具有現實可操作性；另一方面，法制度執行存在問題：不能及時發現、及時懲治和及時校正第一個違規者，結果，第二個跟進，第三個隨從，第四個成為習慣。久而久之，規則被分為「顯規則」和「潛規則」；守規矩成為「傻子行為」，而不守規矩成為「理性行動」。這種狀況天長日久，漠視規則的機會主義行為模式最終變成較為普遍的「國民素質」。由此可見，制度供給和制度執行兩個要素決定著治理效能。
從另一個角度看，治理效能也是檢驗制度績效的標準。有人倡導「從管理到治理」(from government to governance)，似乎「治理」是可以取代「管理」的高級版本。確實，「治理」和「管理」只有一字之差，但語義大不相同。「管理」指的是對事務的常規處置，而「治理」強調的是針對麻煩和問題尋求解決方案。「管理」需要依規行事，「治理」需要多方協商和創新。因此，二者並不完全是對立關係，與其把「治理」視為「管理」的升級版和替代物，莫若把「治理」看作是「管理」的後續和補充。以問題為導向、以尋求解決問題為目標，這是「治理」概念的本來涵義，因此，能否有效解決現實社會問題，是檢驗國家制度和治理體系及其能力的根本標準。國家治理能力實則是一個國家的人們(尤其是執掌國家政權的政黨、權力機關)運用國家制度解決現實問題的能力。相對於常規時期而言，危難時刻更是對國家治理能力的最大考驗，也是對制度績效的最好檢測。正如習近平總書記在應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時所指出，「這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考」，「要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力」(11)。
五、中國治理優勢及制度根源
如上文所言，制度績效和制度優勢本身是一個相對概念。它的相對性可能表現在幾個方面：第一，相對於國家發展特定時期或特定階段而言；第二，相對於要實現的國家特定目標和特定戰略而言；第三，相對於其他名義上或實際上承擔相同功能的制度而言。對於發展中國家來說，發展的不同時期具有不同的發展任務，因此，對於制度供給的要求可能也是不同的。
國家的政治制度是在較為長期的實踐中形成、並在之後重大歷史變動中不斷調適而逐步穩定下來的。中共十九屆四中全會《決定》指出，中國特色社會主義制度是中國共產黨和中國人民在長期實踐探索中形成的制度體系，這個制度體系包括黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系(具體的制度安排包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、愛國統一戰線、民族區域自治制度，以及基層群眾自治制度)、法治體系、行政體制、基本經濟制度、文化制度、民生保障制度、社會治理制度、生態文明制度體系、黨對人民軍隊的絕對領導制度、「一國兩制」制度體系等。這一系列制度是在近百年中國革命和建設的長期過程中逐漸形成、是我們在深刻總結國內外正反兩面經驗的基礎上，經過不斷探索實踐、不斷改革創新而取得的歷史性成就。
從世界比較的角度看，各國實行的制度無論在名義還是在組織方式上，都會各有「特色」，這些「特色」都是制度形成和變革過程中由當時的「國情」所決定的。中國共產黨領導的共和國制度體系持續了70餘年，它具有創設時的現實基礎，又表現了較大的歷史延續性，而且也展示了諸多優勢，支撐了改革開放以來經濟的快速增長。中共十九屆四中全會《決定》概括了中國國家制度和國家治理體系13個方面的優勢，闡明了十八大以來中國制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供了有力保障(12)。
一系列的事實表明，中國共產黨治理下的中國，無論在土地改革、社會主義革命、建設時期，還是在改革開放歷史新時期，在實施全國性的戰略計劃(如西部開發、脫貧攻堅、鄉村振興、一帶一路等)，建設重大國家工程(如三峽工程)，舉辦重大的國際活動(如奧運會、世博會)，開展全國性的重大工作(如新農村建設、掃黑除惡)，實施全國性的組織機制(如脫貧攻堅或抗疫救災工作中的對口支援、全國幹部的統一調配、公務員下鄉駐村)等方面，都凸顯了治理優勢。歸納起來，這些優勢集中表現在如下幾個方面：(1)集中性：能夠集中力量辦大事；(2)協調性：中央和地方政權機關具有較大協調能力；(3)連續性：中國共產黨統一領導有利於保持政策一致和持續；(4)高效性：各級政府集中統一管理，無論是決策還是執行，都具有高效特點。
從制度分析的角度看，歸根到底，中國的治理優勢可主要歸功於三項制度的保障。首先是土地、海洋、森林、礦山、油田等主要資源國家所有以及多種所有制下不同經濟主體市場化競爭的經濟制度；其次是中國共產黨對國家事務實行全面領導的制度體系；再次是單一制為主的國家結構制度和中央集權的行政體制。第一項制度安排既能保證國家重大項目和基礎設施建設工程的開展較少遇到私有產權主體的阻力，又能發揮國有企業集中資源和私營企業發揮市場競爭活力的綜合優勢；第二項制度安排保障中國共產黨長期執政地位，並且賦予它在思想、組織、人事、財政、決策等方面的全面領導權力，而且保障了立法、司法、行政、軍事體系對這種領導權力的協同支持；第三項制度安排賦予中央決策體系以較大的權力，對重大事務相關的問題得以實現「下級服從上級，全國服從中央」的「全國一盤棋」式的治理。
六、中國制度的效能轉化
雖然，對於作為後發國家的中國而言，在世界競爭格局之下，無論是完成工業化，還是推進組織化、企業化生產，實現經濟起飛，抑或實行區域協調，推進國家均等化發展，相對於這些目標的實現而言，中國的制度安排具有諸多優勢。國內外許多人肯定中國擁有的制度優勢，包括中央政府的堅定決心、立足長遠的規劃設計和集中力量辦大事的體制性優勢等，這些制度優勢在經濟發展中已經顯示了明顯的效應。
國家治理需要揚長避短，也需要以長補短。無論如何，國家治理都需要長遠的制度建設規劃。中共十九屆四中全會制定了國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，這個總目標分為三個階段：(1)2021年，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；(2)到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；(3)2049年，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。會議還指出，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，把制度優勢更好地轉化為國家治理效能。中共十九屆四中全會《決定》重申了中國今後改革的方向：第一，堅持優勢，完善制度體系；第二，通過繼續全面深化改革，補短板、強弱項，努力把制度優勢全面轉化為治理效能。
如何把制度優勢轉化為現實的治理效能？不管是堅持優勢，完善體系，還是補短強弱，轉化效能，改革創新是唯一路徑。一個國家的改革可能有不同的驅動模式，大體來說，可以歸納為如下三種：一是觀念導向的理想設計模型；二是經驗導向的學習模仿模型；三是問題導向的解決方案模型。解讀十九屆四中全會釋放的信息，中國政府將「堅持以人民為中心」，以解決百姓關注的現實問題為目標，梳理中國治理的問題清單並使之轉化為治理改革的任務清單；中國共產黨將汲取正反兩方面經驗，繼續憑藉集中性、協調性、持續性、高效性的制度優勢，通過改革創新，在未來5年、10年、15年、20年，乃至更長時期，集中力量切實解決人民關切的問題，並通過對現實問題的逐一解決來進一步展現制度優勢，最終實現制度的成熟固化。
中國領導人強調國家決策要有「定力」，這種「定力」應該來自於，面對風雲變幻的國際局勢，中國推進國家治理體系和治理能力現代化，建設富強民主文明和諧美麗的社會主義國家的決心和毅力。今天，中國發展兩方面的需求在推動中國制度優勢的效能轉化：一方面，國家發展的「高線目標」——追求全面、協調、可持續發展的目標，推動國家制度和治理體系的完善和效能轉化；另一方面，國家發展的「底線要求」——避免和應對危機的要求，也推動國家制度和治理體系的完善和效能轉化。經濟發展的績效檢驗了中國制度的「長項」，社會矛盾和危機管控的狀況檢測出中國制度的「短板」。2019-2020年歲末年初發生的新型冠狀病毒(COVID-19)肺炎疫情與應對正好成為中國國家治理效能的「檢測劑」。正反兩方面的經驗說明，實現「強國夢」的目標需要推進國家治理改革，避免和管控危機的要求需要推進國家治理改革。
揚長避短，完善治理體系，提高制度執行力，強化制度體系解決現實問題的實際效能，將會成為中國政府未來制度建設的方向。按照現代國家治理的要求，結合中國現實國情，強固法治根基、弘揚協調優勢、激發創新活力、彌補社會治理弱項，應該是改革的努力方向。具體而言，在未來30年，中國還需要進一步擴大治理體系的包容性，增強治理體系的回應性，提高各個治理體系的協同性，增加治理過程的透明性，加強依法而治的有效性。
擴大治理體系的包容性，實則是最大限度地擴大統一戰線優勢，儘可能把不同階層、不同地域(包括海內外、境內外)、不同黨派、不同觀點的人納入到治理體系中來，讓他們廣泛參與到國家現代化建設當中，實現共建共享；增強治理體系的回應性，實則是落實「以人民為中心」，對百姓的合理訴求做出及時回應，真正解決人民群眾利益攸關或切實關心的問題；提高各個治理體系的協同性，實則是克服從中央到地方治理過程中條條塊塊的管理體系造成的各自為政的局面，增強中國各個治理體系整體協同合作能力；增加治理過程的透明性，實則是按照信息公開的原則，保持政策和治理過程的信息完整性，讓社會充分了解黨和政府的政策，特別是與人民群眾利益密切相關的政策信息，減少信息流失所造成的損失；加強依法而治的有效性，實則是樹立憲法、法律和制度的權威性，強化法律和制度的執行力，儘可能減少自由裁量權，杜絕「有法不依」和「依政施法」的現象。
在當今的國際體系中，國家作為一個共同體，它的現實狀況和競爭實力取決於兩個方面的表現：一是發展水平，二是治理能力。換句話說，發展和治理是國家的雙重任務，共同體現了國家的意志和追求。無論是發展，還是治理，國家的運轉都需要有制度的支撐，也要有政策的支持。國家治理績效取決於制度供給和政策供給兩方面的因素。制度可以理解為是實現共同體集體行動的手段和方式，而政策可以歸納為是共同體集體行動的目標和方案。好制度要配套好政策才能產生良好效能，中國發展績效實際就是制度效應與政策效應相結合的結果。
制度作為國家共同體內各種行為的規範體系，對於國家治理水平具有基礎性貢獻，以至於可以說：國家治理的狀況取決於制度化的水平，而制度績效又依賴於制度供給和制度執行兩個因素的作用。現代國家的制度體系構成十分複雜，可以區分為基礎性的制度、根本性的制度和具體性的制度。依據一定的分析視角，可以對國家的制度績效做出評估，由此形成關於「制度優勢」和「制度劣勢」的概念。客觀分析，任何制度都有其「長項」，也有其「短板」，猶如一個事物的一體兩面。正因如此，才有人們通常以「揚長避短」的說法來表達制度變革要求的考慮。
中國目前所實行的政治制度是在中國共產黨領導的中國革命和國家建設的實踐中形成的，在實現發展中國家所追求的主要目標方面，尤其是在40多年的改革開放政策推動下，表現出明顯的特色和良好的績效。主要資源國家所有和多種所有制下不同經濟主體市場化競爭的經濟制度、中國共產黨全面領導的制度體系、單一制的中央集權的行政體制，至少這三項制度的綜合效應，支持了中國高效快速的發展，也為中國治理優勢的展現提供了保障。
良好的制度不僅要經得起常態生活的挑戰，也要受得住危機事件的考驗。日常的治理效能是檢驗國家制度的標尺，非常的危難時刻更是檢測國家制度的「試劑」。根據中共十九屆四中全會《決定》的精神可以判斷，今後中國制度改革的任務就是，通過有效解決長期困擾國家發展並影響社會和諧的現實問題(如貧困治理、腐敗治理、環境治理、公共衛生、社會保障、危機管控)，提高制度的執行力，將制度優勢全面轉化為國家治理效能。中國的體制具有「集中力量辦大事」的優勢，那麼，能否把中國百姓關心的事情當作「大事」來辦，以此淬鍊和提升制度的實際效能，這對於無論是實踐中的「中國模式」還是升級版的「發展型國家」理論來說，都是至關重要的。
感謝匿名評審專家和責任編輯提出修改意見。
①參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。下文簡稱《決定》。
②國內外學者對「國家能力」有多種解釋，例如，有人把「國家能力」分解為強制、汲取、濡化、認證、規管、統領、再分配、吸納和整合8種能力，參閱王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報》(社會科學版)，2014年第3期；有人把「國家能力」解析為提取、滲透、規制和分配4種能力，參閱喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家》，第8～9頁，江蘇人民出版社，2009年版。凡此種種不一而足。「國家權力」和「國家能力」經常被混淆，借鑑英國學者麥可·曼(Machael Mann)的觀點，或許有助于澄清二者的區別。麥可·曼區分了兩個層面的國家權力：一是國家的專制權力或強制性權力(despotic power)，即國家精英可以在不必與社會各集團進行例行化、制度化討價還價而自主行動的範圍(range)；二是國家的基礎性權力(infrastructural power)，指的是國家事實上滲透社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力(capacity)，即國家能力。根據這兩種權力強弱的狀況，麥可·曼對歷史上以及現實中的國家作了分類，歸納出四種類型：(1)兩種權力均弱型，如西歐中世紀的封建國家；(2)強專制權力弱基礎性權力型，如中華帝國、羅馬帝國等傳統帝國；(3)弱專制權力強基礎性權力型，如西方近代以來的官僚制國家；(4)兩種權力均強型，如當代集權主義國家。根據他的理解，國家強制性權力強(power)，並不必然意味著國家能力強(capacity)；國家應該通過加強其基礎性權力來提升國家能力，因為國家基礎性權力主要體現為物質性基礎設施的供給能力和制度性基礎設施的供給能力。參閱麥可·曼：《社會權力的來源》(第一卷)，第68～70頁，上海人民出版社，2007年版。
③參閱耿曙、陳瑋：《「發展型國家」模式與中國發展經驗》，《華東師範大學學報》(哲學社會科學版)，2017年第1期。
④道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，第147頁，格致出版社，2008年版。
⑤參見燕繼榮：《社會變遷與社會治理》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)，2017年第5期。
⑥⑦道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，第3頁，第149頁。
⑧傑克·奈特：《制度與社會衝突》，第9頁，上海人民出版社，2017年版。
⑨⑩參閱燕繼榮：《現代國家治理與制度建設》，《中國行政管理》，2014年第5期。
(11)習近平：《在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，《求是》，2020年第4期。
(12)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。
（標題注釋：本文為北京大學國家治理研究院發布的教育部人文社會科學重點研究基地重大項目「國家治理經驗評估研究」(16JJD810001)的研究成果。）
[ 責編：劉夢甜 ]