西北地區正面臨經濟轉型的陣痛期，原先被高速增長掩蓋著的結構性矛盾，也在宏觀經濟增速放緩的背景下，逐步暴露。
同時，作為經濟增長重要動力之一的城鎮化，也在西北地區面臨許多制約與挑戰。2019年我國常住人口城鎮化率首次突破60%，但西北地區城鎮化率卻長期低於全國平均水平。
本期「城市觀察家」，深度對話中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所城鎮室主任、研究員歐陽慧，共同探討西北地區經濟轉型、城鎮化發展的出路在哪裡？
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西北經濟需要「三箭齊發」
搜狐城市：面臨南快北慢和東西部差距擴大的雙重壓力，自2015年來，西北5省區佔全國經濟總量的比重逐漸下滑，您認為限制西北地區發展的主要矛盾是什麼？
陝西、甘肅、寧夏、青海、新疆五省區佔全國經濟總量的比重/搜狐城市製圖
歐陽慧：2013年，中國經濟進入新常態後，國內對資源性產品的需求逐步下降，導致資源型地區經濟發展承壓，這在東北和西北地區表現得尤為突出。
全國經濟總量的分布中，西北地區佔比下降，首先是由地理條件決定的。西北處於相對邊緣的地帶，距離中國經濟核心區（珠三角、長三角、京津冀）較遠；嚴寒的氣候，也限制了當地的產業發展。其次，西北人口密度低，當內需成為拉動中國經濟增長的重要動力時，西北各地有限的人口規模導致當地市場需求規模相對不大。
除了這些客觀因素外，我們調研發現，西北地區思想觀念相對封閉，滿足於憑經驗辦事，不善於利用改革的方式和市場的手段抓經濟；官本位思想較重，重商意識、改革創新意識不濃。許多改革措施已在沿海地區先行先試了，西北還在爭論能不能幹，害怕承擔責任。
受制於思想解放力度不足，在這一輪全國各地經濟轉型浪潮中，西北地區新技術、新產業、新業態、新模式等「四新經濟」的培育非常滯後，當地產業結構仍以傳統產業為主，新一代信息技術、新材料、生物醫藥、智能製造、高端裝備等戰略性新興產業布局稀少，傳統產業的智能化改造欠缺。
改革創新力度不足，導致西北地區沒能在這輪對外開放中抓住機遇。西北許多城市雖是「一帶一路」節點城市，但貿易量不高。當前歐洲、東亞的主要需求是輕工業產品，但西北地區輕工業基礎薄弱；同時，西北城市還處於農產品等特色產業不夠強、傳統動能又難以走出去的尷尬境地。
最後，西北地區的扶貧任務、生態建設任務較重，政府的大量精力用於脫貧攻堅和生態環境保護方面，這一定程度上也影響了當地的經濟發展。
搜狐城市：考慮到省際發展差異，當前西北地區是否有必要同沿海地區競爭新興產業，如網際網路產業等，還是優先側重承接東部地區的產業轉移，藉此打造新一輪經濟增長？
歐陽慧：比起其他地區，西北地區發展經濟難度更大。比如東部地區，可能主要著力點聚焦發展戰略性新興產業，適度引導傳統動能轉移至中西部去，而西北地區受制於地理區位、當地市場規模條件的影響，需要「三箭齊發」。
首先，西北地區的城市需要夯實傳統產業基礎，加強傳統產業智能化改造，但因受當地市場容量有限的影響，傳統產業規模難以支撐當地經濟社會發展。
其次，西北地區的城市還需在本輪經濟轉型浪潮中，放大自身優勢，找到突破點，聚焦力量，加快培育有自身優勢的幾個戰略性新興產業。例如，蘭州可以發揮石油化工、生物醫藥、核物理等方面的科研優勢，引進戰略投資者，加快科研成果轉化，大力培育發展高端裝備、新材料、生物醫藥等戰略性新興產業。
此外，西部地區的城市還需要準確研判自己的地域優勢，統籌打好扶貧牌、生態牌、資源牌、特色牌、開放牌，堅持在「特」字上下工夫，培育特色品牌，做強特色產業。
當然，這需要西部地區加強戰略謀劃，科學研判面臨的機遇與挑戰，找準自身特色與優勢，利用好西部大開發的政策優勢，對標東部地區，創新新舉措，聚集新要素，激發新動力，打造國內一流的營商環境，提升基礎配套水平，積極承接國內外產業轉移，大力發展民營經濟、歸雁經濟，促進產業聚集，提升經濟總量。
西安城樓/站酷攝影
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西安與蘭州的破局升級
搜狐城市：各省當前普遍採取強省會戰略，突出中心城市的帶動作用。西安作為陝西省會，卻是唯一一個經濟總量沒過萬億的國家中心城市，實力與戰略地位不匹配。您覺得在強省會競爭中，西安該如何破局升級？
歐陽慧：省會城市的輻射、影響能力不僅取決於其腹地是否廣闊，在很大程度上也取決於其與腹地之間和其它地區聯繫的高效性，以及能否有效將樞紐優勢轉換為樞紐經濟。成都、重慶、鄭州的發展表明，「中心城市+交通陸空雙樞紐+加工貿易」是一座城市跨域發展的重要條件。
這幾年，西安交通條件大幅度改善，相繼建成並投入運營了鄭西、西寶、大西、西成等高速鐵路，實現了西安與北京、太原、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都等全國大多數中心城市的快速直達，基本形成了以西安為中心輻射周邊省市的「米」字型鐵路骨架格局。同時，至「十二五」末，西安鹹陽國際機場已成為西北地區最大的空中綜合交通樞紐，2017年，西安鹹陽國際機場年吞吐量突破4000萬人次，位居全國第八。
但僅僅改善交通條件，還不足以支撐經濟的跨越式發展。例如高鐵的開通，會加快資源要素向優勢地區的流動，導致沿線部分城市人口外流，僅有少數功能性較強的城市人口規模擴張。因此，西安的破局升級，在不斷夯實交通樞紐地位的基礎上，還需要以強化城市功能為重要方向，創新舉措，不斷增強城市的經濟實力、核心競爭力和輻射帶動能力。
首先，要大力發展樞紐經濟。一是圍繞大型鐵路樞紐，密植跨境通道網絡，延伸陸上國際國內聯繫觸角，推進跨境、跨區域、城市間等不同空間尺度上的多式聯運服務發展，構建供應鏈主導能力強、延伸服務價值增值能力強、產業培育與布局支撐力強的陸上物流網，促進各類經濟流要素聚集，全面提升樞紐的國際國內經濟資源與產業要素配置能力，推進國際陸港經濟發展。二是圍繞航空樞紐，打造航空物流中心，推進適空特色產業集聚發展。三是大力發展加工貿易產業，強化交通樞紐和加工貿易產業的良性互動。
其次，西安需要進一步夯實製造業基礎，大力謀劃戰略性新興產業，打造西北地區的先進位造業中心和產業創新中心。
此外，西安還必須強化中心城市功能，例如金融服務、科技創新、信息服務、文化創意、現代旅遊等，只有強化這些高端服務功能，西安才能成為全省乃至西北地區要素集聚、資源配置和經濟組織管理的中心，打造成為西北地區聯繫我國華北地區、中部地區、西南地區的「經濟樞紐」。
最後，西安還需對標國際，打造國內一流的營商環境；善用城市營銷手段，塑造城市品牌；推進西鹹新區的二次開發開放，目前西鹹新區的產業基礎太弱、植入的功能太少，管理體制頻繁變動，如何理順管理體制，集中力量，將西鹹新區打造成西北最重要的經濟功能區這是一個核心問題。
搜狐城市：關於如何做大西安，有一種主張是提議西安和鹹陽合併。這種外延式增長的做法在強省會戰略中屢試不爽，例如濟南與萊蕪合併，您認為通過撤縣設區、城市合併等行政辦法提升城市能級是個恰當的做法嗎？
歐陽慧：調整行政區域規劃，確實能增強中心城市的對區域資源要素的統籌能力，但這種做法不值得提倡。
城市以功能比強弱，如果中心城市能做強金融商務、信息服務、科技創新、文化創意等功能，中心城市的輻射帶動能力自然增強，輻射服務範圍自然能突破行政區劃不斷擴大腹地範圍。我國應該改變過去通過外延性擴張增強中心城市功能的做法，轉而強化城市的內涵性發展，增強中心城市功能，不斷強化中心城市的輻射力和影響力。
搜狐城市：現階段，自身實力還不足的西安能否發揮「溢出效應」促進西北地區協同增長，還是會通過「虹吸式發展」拉大區域差距？
歐陽慧：這幾年，西安通過放寬落戶政策，吸引了大量周邊城市的人口，目前來看，西安肯定是集聚大於擴散，但集聚效應到達一定程度後，輻射能力就會慢慢釋放出來，這是區域經濟發展的基本規律。
蘭州城區/站酷攝影
搜狐城市：國家建設初期，蘭州曾布局大量重工業項目，在中國經濟版圖中佔據舉足輕重的地位，一度是與西安齊名的西部中心城市。但在2019年上半年，蘭州市GDP不及西安的1/3，可以說，蘭州就是西北的東北，您認為現階段，蘭州的核心問題是什麼，如何才能重回當年的高光時刻？
歐陽慧：改革開放以來，蘭州的經濟地位在全國持續下降，GDP從改革開放初期的30餘位下降到當前100來位。1978年，蘭州的GDP超過鄭州，如今鄭州的經濟體量是蘭州的近4倍。
蘭州經濟地位下降，首先是因為蘭州在西北地區的相對區位交通地位在下降，蘭州曾經是西北地區重要的經濟中心、貨物集散地，商貿業發達。但隨著周邊省會城市交通條件的大幅改善，蘭州原先相對的區位交通位勢優勢不再，西北地區的要素集聚和經濟組織功能下降，商貿業也相應萎縮。
其次，蘭州的思想觀念相對封閉，產業結構優化、新動能培育裹足不前也是突出問題。目前蘭州的產業結構，仍以石油化工、冶煉、機械、菸草為主，新產業、新動能培育發展明顯滯後。其實，蘭州市科創資源豐富，在中西部地區優勢明顯，擁有985高校一所（蘭州大學）和其他普通高等學校23所；擁有中科院蘭州分院、蘭州近代物理研究所、蘭州化學物理研究所、蘭州寒區旱區環境與工程研究所為代表的各類科研機構；擁有國家實驗室1個、國家重點實驗室8個、國家級工程技術研究中心3個、國家級企業技術中心10個，但科創優勢遠遠沒有沒能充分轉化為經濟優勢，十分可惜。
此外，蘭州的軟環境、硬環境改善太慢，城市品牌塑造不足，人才流失太多。蘭州在重大城市發展戰略的研判上，可能存在一定的搖擺與不足。例如，蘭州新區的選擇問題，以及當前榆中副中心的規劃建設，蘭州戰略功能區的規劃建設在一定程度上導致資源分散，並造成蘭州城市格局東西拉扯，交通組織、城市運營效率較差。
搜狐城市：一個城市的新區規劃，需要注意哪些問題？
歐陽慧：其實，核心城市的溢出效應可以由周邊其他城市自然承接，但受行政區劃的影響，地方政府更樂意通過新區規劃，建設一個「攔水池」，確保溢出的產業都歸置在自己的行政區劃範圍內。
當前爭論較多的問題是新區與母城的距離。新區與母城的距離遠近，不能一概而論，要以母城的經濟體量為參照。如果母城規模不大，就應該採用構建衛星城的模式，而非獨立新城。因為距離太遠的獨立新城，一旦缺少了母城的依託，就很難成長起來。目前，以蘭州的經濟體量而言，蘭州新區距離主城區就過遠。如果母城規模足夠大，為了避免城市的連綿發展，就應規劃建設獨立新城。目前北京的清河、天通苑、通州就距離中心城區太近，給全市造成了巨大的「潮汐式」交通壓力。
此外，新區必須是改革開放的引領區、創新的集聚區、生態秀美的最佳宜居地。沒有先行先試的政策、沒有科創資源的植入，沒有生態秀美的環境，新區很難發展起來。
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如何提升西北城鎮化水平
搜狐城市：城鎮化率的大幅提升，曾深刻改變了中國經濟社會的格局。2019年我國常住人口城鎮化率突破60%，但西北5省區卻長期低於全國平均水平。您認為困擾西北地區城鎮化發展的因素是什麼？西北地區又該如何通過路徑創新，提升城鎮化水平？
歐陽慧：西北地區地廣人稀，想要提高城鎮化水平，需要採用空間集聚的理念，點狀開發，使人口集聚到經濟效益比較好的大城市、特大城市等優勢地區，例如西安、蘭州、西寧。
但集聚人口的關鍵在於產業、就業要跟得上。西北這些省會城市，目前產業發展相對薄弱，使得城市集聚人口的能力相對不足，人口規模增長不強。目前，西北地區省會城市的首位度還在提升，但是如何進一步提升省會城市的產業實力和產業承載能力，這是關鍵問題。
此外，在現有制度設計下，農業轉移人口落戶意願相對較低，也是導致西北地區城鎮化率不高的重要原因。
我們曾對農業轉移人口的落戶意願做過調研，假如確實能夠保留農業轉移人口的三權（土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權），那麼農業轉移人口的落戶意願能從20%提高至70%，假如政府能把農業轉移人口像城市戶籍人口一樣，納入城市的住房保障，那麼落戶意願能突破80%。
目前，僅2.7%的農業轉移人口被納入城市的住房保障體系，但從「同城同權」的角度來看，戶籍不該成為城市住房保障體系的「門檻」，不管有無戶籍，都應該納入住房保障體系，實現「同城同權」。
搜狐城市：西安的「搶人大戰」，吸引了大量人口流入，但也隨之引發了西安房價過快上漲，連續6個月新房環比增幅全國第一，您認為應該如何保障農業轉移人口的「住房夢」？
歐陽慧：西安房價過快上漲的原因在於，大規模人口流入後，公共住房保障體系沒能跟上。地方政府不能把所有流入人口的住房問題，都推給市場解決，讓其購買商品房，這必然會導致房價過快上漲。
事實證明，只要政府肯讓利，就有能力改善公共住房保障體系。重慶就曾通過大規模的土地供應，提供了大量保障性住房，一年半之內，把在重慶50.6%的農業轉移人口（即328萬名），轉化為城市戶籍人口，讓他們得到了和城市居民一致的福利待遇。
但目前公共保障住房準入門檻較高，地方政府往往選擇性供給，優先為人才提供住房保障。地方政府應以解決城鎮新居民住房需求為重點，加快完善城鎮住房保障體系，推進集體經營性建設用地入市，增加土地供應。創新利用市場機制，例如建立可支付健康住房供給機制，降低農業轉移人口市民化的成本。
例如新加坡，60%-70%的人口都住在公租房，只有富裕階層才去購買商品房。例如西雅圖城市更新改造政策要求，隨著容積率增加，開發商需預留部分樓層作為公共保障房。
此外，落戶問題不僅涉及住房，還有教育、醫療等公共服務配套都得跟上，所以戶籍改革是個系統性工程，必須以戶籍為引領，推動公共服務的配套性改革，增加公共服務供給。
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