建立國家公園體制
——中國自然保護領域的新裡程碑
英文文章連結
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2577444120300472
參考引用
GB/T 7714-2015
Tang Xiaoping. The establishment of national park system: A new milestone for the field of nature conservation in China. International Journal of Geoheritage and Parks. 2020, Vol.8, Iss.4,195-202.
APA
Tang, X. (2020). The establishment of national park system: A new milestone for the field of nature conservation in China. nternational Journal of Geoheritage and Parks.8, 4, 195-202.
作者簡介:唐小平
註冊諮詢工程師,現任國家林業和草原局調查規劃設計院副院長、國家公園管理辦公室副主任、國家林業和草原局國家公園國家創新聯盟理事長。長期從事林業調查規劃和保護生物學研究工作。主持了全國野生動植物調查、溼地調查、自然保護區調查評估等技術支撐工作,主持編制了全國生態保護與建設規劃、全國林地保護利用規劃綱要、全國溼地保護工程規劃等國家重大規劃,主持起草了造林技術規程、森林撫育規程、溼地分類等國家標準。2016年以來,全程參與了國家公園體制改革,參與了國家公園體制總體方案、建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見等重大文件的起草,牽頭編制了國家公園設立標準、國家公園空間布局方案等,主持編制了東北虎豹、大熊貓、祁連山等國家公園總體規劃,指導全國國家公園體制試點工作。
摘要
國家公園是最重要的自然保護地之一。國家公園以生態環境、自然資源保護和旅遊適度發展為基本戰略,以小範圍適度開發實現大範圍有效保護。它不僅消除了與保護目標相牴觸的開發利用方式,而且為公眾提供了旅遊、科研、教育、娛樂的機會和場所。國家公園體制是一種有效的保護與管理模式,能夠處理好生態環境保護與資源開發利用的關係。中國國家公園體制是中國自然保護領域的裡程碑。因此,有必要對我國國家公園體制的構建路徑進行研究。本文探討了中國國家公園的內涵,概述了中國國家公園體制試點情況,分析了我國國家公園體制建設的進展。研究結果表明,十個國家公園體制試點地區在管理體制、運行機制、自然生態系統保護與恢復、自然資源資產產權、社區參與等方面取得了較大進展。
關鍵字
中國國家公園體制 自然保護地 管理 保護
01
引言
2013年,我國首次提出了「建立國家公園體制」,這是我國生態文明制度建設的重要組成部分。2019年,我國基本完成了構建以國家公園為主體的自然保護地體系、健全國家公園保護制度的頂層設計,這是中國推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。
2017年頒發的《建立國家公園體制總體方案》(中共中央辦公廳,國務院辦公廳,2017),系統闡明了我國國家公園體制的目標、定位與內涵,明確了推動體制機制變革的路徑。中國的國家公園「是指由國家批准設立並主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域」。可以說,中國的國家公園將是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分,保護範圍大,生態過程完整,具有全球價值、國家象徵,國民認同度高。
中國建立國家公園體制的實質就是要建成統一、規範、高效的中國特色自然保護管理體制,使得自然保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決,國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護,形成自然生態系統保護的新體制新模式,促進生態環境治理體系和治理能力現代化,保障國家生態安全,實現人與自然和諧共生。其根本目的正如習近平總書記致第一屆國家公園國際論壇的賀信中提出的:「建立國家公園體制,其目的是保持自然生態系統的原真性和完整性,保護生物多樣性,保護生態安全屏障,給子孫後代留下珍貴的自然資產」(習近平,2019)。
我國國家公園建設理念首先是要堅持生態保護第一。國家公園是自然保護地體系中最重要類型之一,屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域,應始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護,把最應該保護的地方保護起來。二是要堅持國家代表性。國家公園具有極其重要的自然生態系統,擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵,國民認同度高;同時以國家利益為主導,堅持國家所有,具有國家象徵,代表國家形象,彰顯中華文明。三是堅持全民公益性。國家公園堅持全民共享,著眼於提升生態系統服務功能,開展自然環境教育,為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的遊憩機會。鼓勵公眾參與,調動全民積極性,激發自然保護意識,增強民族自豪感。
02
中國國家公園體制試點概況
2.1試點區選擇
2015年,國家發展改革委等13部委聯合印發了《建立國家公園體制試點方案》,正式啟動中國國家公園體制試點。在全國選擇三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢江源、南山10處開展國家公園體制試點(圖1),涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陝西、甘肅、湖北、福建、浙江、湖南、雲南、海南等12個省份,總面積約22萬平方公裡,約佔我國陸域國土面積的2.3%(表1)。
圖1 中國國家公園體制試點分布圖
表1 中國國家公園體制試點情況
2.2體制試點基本要求
2.2.1突出生態保護
各試點省和試點區要堅持生態保護第一原則,將自然生態系統和自然遺產保護放在第一位。認真落實生態保護紅線制度,嚴格執行自然生態空間的保護要求,對試點區內各類保護地的生態環境和資源狀況進行全面梳理,對保護利用情況開展認真評估,嚴格按照主體功能定位和保護目標,合理劃定功能區,強化規劃管控和監督執行,嚴格用途管制。將利用面積儘可能控制在最小範圍內,現有不符合保護要求的各類設施逐步搬離,新增項目由當地政府在保護地外統籌布局。
2.2.2統一規範管理
各試點省和試點區結合實際,對現有各類自然保護地的管理體制機制進行整合,明確管理機構,整合管理資源,實行統一有效的保護和管理。探索跨行政區管理的有效途徑。按照設立層級、保護目標等,對試點區內各類保護地的交叉重疊和碎片化區域進行清理規範和歸併整合。使每個保護地範圍適宜、邊界四至清晰,實現一個保護地一個牌子、一個管理機構。
2.2.3明晰資源權屬
結合全民所有自然資源資產管理體制改革,對試點區內的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記。探索將試點區內全民所有的自然資源資產委託由已經明確的管理機構負責保護和運營管理。對試點區內集體所有的土地及其附屬資源,可通過徵收、流轉、出租、協議等方式,調整土地權屬,明確土地用途。科學確定全民所有和集體所有各自的產權結構,合理分割並保護所有權、管理權、特許經營權等。
2.2.4創新經營管理
國家公園應在生態保護前提下,涵蓋遊憩、科學研究與環境教育,以可持續發展和公共服務為目的。根據環境容量等合理確定遊客承載數量,科學測算運營成本,體現公益屬性。積極探索管理權和經營權分立,經營項目要實施特許經營,進行公開招標競價,實行收支兩條線管理。建立多渠道、多形式的資金投入機制,吸引民間團體、企業、個人等社會資金支持試點。
2.2.5促進社區發展
試點區妥善處理試點區與當地居民生產生活的關係,經營性服務主要由周邊社區提供,聘用生態、環衛、安全等管護人員優先安排當地居民,特許經營項目在同等條件下優先考慮當地居民及其舉辦的企業。對試點區內因保護而使用受限的集體土地、林地、草地等探索建立合理的補償機制。試點區的規劃、保護、管理、運行等積極吸收周邊社區居民和社會公眾參與,接受社會監督。鼓勵社會組織和志願者等參與試點區保護和管理。
03
建立國家公園體制主要進展
3.1建立國家公園體制路徑
我國自2013年提出「建立國家公園體制」以來,大致可以分為兩個階段:2013~2017年,主要是推進國家公園體制試點,在管理體制機制、保護地整合、生態保護制度、資源監測評價等多方面進行了積極探索,結合重大問題研究和國際經驗借鑑,制定了建立中國特色國家公園體制的總體方案;2018年,國家新一輪機構改革將分散在其他部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合,設立國家公園管理局,統一管理國家公園等各類自然保護地,建立國家公園體制轉入新階段,在體制試點和頂層設計兩方面同步推進,2020年對國家公園體制試點開展評估驗收,全面總結體制試點工作完成情況及成果經驗,對達到標準和要求的試點區正式設立中國第一批國家公園。主要時間節點見表2。
表2 中國國家公園體制試點主要時間節點表
3.2建立國家公園體制階段性成果
經過各方面共同努力,我國建立國家公園體製取得了積極進展,探索積累了一批可複製、可推廣的經驗,體現在以下幾個方面:
3.2.1建立統一分級的管理體系
國家層面組建了國家林業和草原局,加掛國家公園管理局牌子,實現了國家公園與所有自然保護地全過程統一管理,從頂層設計解決了我國國家公園管理體制問題。各國家公園試點區以自然資源資產產權制度為基礎,組建統一的管理機構行使管理職責,推動解決部門割裂、多頭管理、交叉重疊、職責不清等問題。目前,形成了以東北虎豹國家公園為代表的中央直管模式,以大熊貓和祁連山國家公園為代表的中央和省級政府共同管理模式,以三江源和海南熱帶雨林國家公園為代表的中央委託省級政府管理模式。
3.2.2建立高效的運行機制
國家林草局(國家公園管理局)成立專門領導小組,統籌推進試點工作。同時,國家林草局與青海省開展了以國家公園為主體的自然保護地體系示範省建設,東北虎豹、祁連山、大熊貓試點區分別成立了由國家林草局和相關省政府組成的協調工作領導小組,海南省委省政府和國家林草局共同組成了國家公園建設工作推進領導小組。各試點省均成立了由省級領導牽頭的協調領導小組,持續推動試點任務的落實。
3.3.3明確國家公園設立要求
國家制定了統一的國家公園設立標準,初步明確了國家公園設立條件、認定指標、評估方法、設立程序和命名規則等要求。以生態系統保護理論為指導,根據自然生態系統代表性、生態重要性、管理可行性等因素,編制了全國國家公園空間布局方案,制定了國家公園總體發展規劃。構建從宏觀到微觀、從長遠到近期的國家公園分層規劃體系,對接國土空間規劃,將國家公園規劃納入國土空間規劃體系,科學落圖、落地、實施。
3.3.4明晰國家公園.
各試點區在創新自然資源資產管理制度方面開展了實踐和探索。三江源、武夷山等試點區以國家公園作為獨立自然資源登記單元,對區域內所有自然生態空間統一進行確權登記。東北虎豹試點區探索跨省級行政區域的重要自然資源資產由中央政府直接行使所有權的實現形式,梳理完成涉及林草、自然資源、水利、農業農村、生態環境等部門的自然資源資產權力清單。三江源、神農架試點區編制了自然資源資產管理權力清單、責任清單。
3.3.5強化自然生態系統保護修復
國家林草局(國家公園管理局)組織制定了國家公園監測指標與技術體系、生態保護和自然資源管理辦法等。各國家公園制定布了國家公園監測、管理規範,加強監測數據集成分析和綜合應用。編制國家公園總體規劃及專項規劃,合理確定國家公園空間布局,按照自然資源特徵和管理目標,合理劃定功能分區,,核心保護區原則上禁止人為活動,一般控制區限制人為活動,實行差別化保護管理。
3.3.6探索規範合理經營管理機制
錢江源制定了《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》,東北虎豹、三江源、武夷山、錢江源等試點區制定了特許經營管理制度或辦法,神農架規範園區經營活動,實行特許經營許可,優先許可原居民參與經營活動。建立自然資源資產核算體系,制定國有自然資源資產有償使用辦法,禁止無償或低價出讓。三江源、祁連山制定了自然資源資產負債表編制制度,並編制了自然資源資產負債表,探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制。
3.3.7建立社區共建共管機制
各試點區與園區所在地方政府及周邊社區探索形成協調聯動共建機制,大熊貓國家公園探索社區、社會組織、保護區、政府、高校、企業協作的可持續發展路徑。三江源、東北虎豹、祁連山、大熊貓、神農架等通過設置生態崗位等,探索建立社區共建共管保護模式,三江源按照「戶均一崗」設置公益崗位1.72萬個。祁連山將現有草原、溼地、林地管護崗位統一歸併為生態管護公益崗位,聘用生態護林員、村級草管員。神農架通過清潔農業、清潔生產補貼的方式,引導社區居民發展生態產業,推進農業產業轉型升級。
3.3.8推動實現國家公園全民共享
引導當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與國家公園建設、運行、管理、監督等各環節,依託高等學校和企事業單位等,建立一批國家公園人才教育培訓基地,為公眾提供公共服務制度。武夷山在保護的前提下,完善公共服務設施,提升自然教育、遊憩體驗等服務功能。東北虎豹、三江源等制定了志願者服務管理辦法,成立志願者服務隊。神農架試點啟動了資源保護與生態體驗、科研科普專項規劃編制,設立野外宣教基地,開展科普和環境教育。
3.3.9探索建立長效穩定的資金投入保障機制
中央政府設立中央預算內投資渠道和中央財政專項轉移支付制度,2018年印發《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》,對各國家公園試點的基礎設施建設、生態公益林補償、野生動植物保護等予以支持。2020年,國務院出臺《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》,將國家公園建設與管理的具體事務,分類確定為中央與地方財政事權,中央與地方分別承擔相應支出責任。鼓勵金融和社會資本出資設立國家公園基金,桃花源基金會、阿拉善SEE基金會積極參與國家公園生態保護和修復。
04
結語
目前,我國國家公園體制的基本框架初步搭建,自然保護地整合優化科學有序推進,但許多工作是挑戰性的、開創性的,還需要下大氣力解決建立國家公園體制面臨的困難和問題,改革生態保護領域不適應、不合理的部分,推動生態文明制度體系更加科學合理、成熟持久,為實現國家治理體系和治理能力現代化發揮更大作用。實現國家公園國家所有、全民共享、世代傳承的目標,需要進一步理順管理體制,創新運營機制,健全法治保障,強化監督管理,,建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。將建立國家公園體製作為中國自然保護的一張新名片展向世界。
參考文獻
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END
來源:國際地學遺產與公園
原標題:《唐小平:建立國家公園體制——中國自然保護領域的新裡程碑》
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