本文以國家財政資金資助形成的科技成果產權制度改革為研究重點，通過分析美國、日本、英國、德國等國家科技成果權屬問題的制度設計，歸納提煉出各國制度設計考察的重點與核心，以期為我國科技成果權屬制度改革提供借鑑。
科技成果產權劃分，是對科技成果的所有權、處置權和收益權等權利歸屬的確定。只有產權明晰的科技成果才有交易價值，才能從資源轉變為資產。因此，科技成果產權劃分是成果轉化為資產的前提，是科技創新制度設計的核心內容。
由於非職務發明形成的科技成果與私有資產形成的科技成果具有明確的產權歸屬，因此，本文討論的重點是對國有資產形成的職務科技成果的權屬分配問題的探討。現階段，我國存在兩種認識：一種是以《中華人民共和國促進科技成果轉化法》為代表的法律體系，指出政府財政資金支持科技創新屬於公共事業，將科技成果的所有權賦予承擔單位，國家保留「介入權」;一種是以國有資產管理、事業單位管理條例為代表的政策體系，認為由國家財政性資金支持形成的科技成果屬於國家財產，國家擁有成果的所有權，應當按照國家資產進行管理規範。因此，在實際操作中存在制度障礙。當前科技體制改革的核心是理順各主體間的產權關係，探討未來改革方向。
一、國際實踐
在國有資產形成的科技成果的智慧財產權制度設計中，各國都充分考慮了國家、研究者和社會之間的利益平衡。分析這些國家政策設計的特點，可為我國完善相關政策提供借鑑。
(一)美國
對政府資助產生的智慧財產權，美國圍繞《拜杜法》和《史蒂文森懷德勒技術創新法》建立了較為完善的法律體系。其中，《拜杜法》主要規範非營利機構(大學等高等教育機構)和企業受政府資助產生的智慧財產權的權利歸屬。《史蒂文森懷德勒技術創新法》等則規範政府所有與政府運營、政府所有與私人運營的實驗室受政府資助產生的智慧財產權的權利歸屬。
《拜杜法》於1981年7月1日生效，允許政府資助產生的智慧財產權的所有權歸屬項目承擔單位，並可獲得專利許可和轉讓的收益。《拜杜法》開始實施時，僅針對小企業和非營利組織獲得政府資助研究的專利權;1984年修訂的《拜杜法》賦予了大企業，以及政府擁有合同運營的機構如聯邦實驗室同等地位。
《拜杜法》中規定，權利接受的主體必須屬於美國境內組織，且在美國境內有營業場所，不受外國政府控制。項目承擔單位如果選擇保留髮明的權利，必須向美國或其他國家提交專利申請，否則聯邦政府可以收回發明的所有權。同時，聯邦機構擁有實施或者代表美國在世界範圍內實施該發明的無償使用權。政府有權在資助協議中另行約定額外的權利。在特定情況下，政府可按照程序在合理的條件下，要求項目承擔者、受讓人將許可證頒發給其他申請人。項目承擔者放棄發明專利權，或者無法保留時，政府擁有所有權。
近年來，美國政府為進一步促進經濟發展，在保障發明人利益的同時，試圖通過開放信息數據政策，推動眾多新產業領域的飛速進展。2012年2月22日，美國白宮科技政策辦公室要求對於年度研發支出超過1億美元的聯邦機構要制定計劃，推動政府資助的研究成果更多地實現開放獲取。5月9日，美國發布總統令，加大力度推動政府信息開放，強調將信息作為資產來管理。
(二)英國
1984年以前，英國按照《發明開發法》，將所有由政府資助的大學和公立研究機構研究成果劃歸國家所有，並由國家研究開發公司負責管理。
1984年11月，英國政府宣布廢除法案這一規定，新規指出，如果研究項目是由高等教育撥款委員會(HEFC)或研究理事會(Research Councils)資助的，除在資助前事先有約定的外(如軍事項目研究)，產生的智慧財產權屬於大學。對於其他政府資助的項目的智慧財產權問題，根據2001年12月英國專利局制定的政策，智慧財產權一般應屬於研究機構和大學。智慧財產權許可和轉讓收入在扣除相關費用(專利費、智慧財產權管理費等)後分成三部分，包括相關教師、大學和下屬學院，以獎勵對智慧財產權的產生做出貢獻的人。
(三)日本
對於政府資助研究產生的智慧財產權歸屬問題，日本傳統的指導原則是政府保留其資助研發項目成果的專利權。20世紀90年代，為發展本國經濟，日本政府開始推行體制改革。
1996年4月，日本科學技術協會制定了《科學技術基本計劃》，將以前的「收權政策」調整為「國立科研機構的發明人與國家共享研究成果的專利權、實用新型權，並允許發明人用自己研究開發的成果創辦企業」。但對於非國立研究機構利用國家財政資助完成的發明創造的專利權歸屬問題沒有做出明確規定。1998年8月13日，日本頒布了《產業活力再生特別措施法》，規定大學等研究機構對其利用政府財政資助完成的發明創造擁有所有權，但政府擁有「介入權」，並可收回所有權。此外，為了配合該法的規定，2003年7月，日本制定《國立大學法人法》，將原有的國立研究機構院所改革為獨立事業法人，理清了大學研究成果的歸屬關係。
(四)德國
德國智慧財產權歸屬以保護智力成果完成者的個人利益為總原則。按照《僱員發明法》規定，德國適用「發明人原則」，由發明人申請並獲得專利權。從2002年2月7日起，修訂後的《僱員發明法》取消了這項特權，其42條規定，高等學校的職務發明成果歸屬於高等學校，對於職務發明成果，高等學校享有申請專利和使用的權利，發明人對於研發成果使用收益有分享的請求權。為激勵發明人，加速高等學校研發商業化目標，發明人有權請求獲得發明收入的30%，其餘大部分收入仍歸高等學校所有，主要是希望高等學校將收入繼續投資於研究創新。
對於政府資助科研項目產生的發明創造也遵循《僱員發明法》，但是政府享有非獨佔的無償使用權。如果屬於聯邦教育研究部資助，則大學出讓合同的內容須上報聯邦教育研究部。聯邦教育研究部規定受資助方的義務包括：成果轉化、專利申報、成果轉讓的報批等。
二、啟示與建議
總體來看，各國都通過「放權分利」的方式將財政資金形成的科技成果權屬下放到承擔單位或個人。這些制度改革，促進了政府資助研發成果向市場轉移和運用，釋放了承擔單位從事技術轉移的活力，對我國具有一定的啟示作用。
(一)由財政資金形成的科技成果管理與一般性公共財產管理制度應有所區別
《拜杜法》在實施以前也存在極大的爭議，儘管美國不存在國有資產的問題，但仍然存在理論上的困境：公共財政資助的研發變成私人部門獲利的渠道，並且納稅人實際相當於繳納了雙層稅負。但《拜杜法》依然在美國以壓倒性優勢獲得通過，其原因在於：相對而言，讓科技成果更大程度地進入商業化應用，創造就業和稅收，對經濟發展更為重要。
在我國，則存在國有資產管理的困惑，但如果為了國有資產的保值增值而造成科技成果轉化的效率低下，無異於「捨本逐末」。雖然根據「誰投資、誰受益」的原則，公共財政資助形成的科技成果，收益應屬國有資產，但這類國有資產與一般經營性固定資產不同，它們在沒有實現商業化應用以前，並不具備價值。因此，建議在國有資產管理中，將科技成果等無形資產區別對待，統籌設計考慮，按照其屬性與規律制定相應的管理制度。
(二)政府應以追求社會效用最大化為總體目標，強調項目承擔主體的權利與義務相匹配原則
對於由國家財政資助形成的科技成果的所有權，大多數國家將其賦予了項目承擔單位，並且均賦予了與之相匹配的義務關係，即項目承擔單位有義務進行科技成果的商業化應用，並進行定期匯報;如果項目承擔方不努力將科技成果付諸應用，政府可以收回所有權，並進行二次分配。這種權屬設置的初衷均是以實現社會效益最大化為總體目標，即如何能使科技成果產生最大的經濟效益。
相比而言，我國目前的政策規定注重過程大於注重結果。財政投入形成的科技成果，如果不轉化，不應用，各方都沒有責任，而一旦付諸應用，就出現國有資產流失問題，財政部門就有了監管責任。這事實上造成了科技成果轉化的負激勵。因此，建議借鑑國外通行做法，將過程留給項目承擔方去管理、約束，從「重過程」轉向「重結果」，並制定與之相匹配的規章管理制度。
(三)政府宏觀監管的重心應落在公平、公正以及維護國家經濟和安全利益之上
以上實踐中，各國政府均保留了一定的「介入權」，這一點非常值得借鑑。如美國政府要求保留項目發明權利的一方，必須努力付諸應用，定期匯報專利許可情況;應遵循本國工業優先的原則，獨佔許可必須在本國製造，優先許可小企業等。同時，聯邦機構擁有實施或者代表美國在世界範圍內實施該發明的無償使用權，政府有權在資助協議中另行約定額外的權利等。
我國政府儘管在《中華人民共和國促進科技成果轉化法》中提及國家擁有科技成果的「介入權」，但並未對其作出具體解釋，即實際可能發生的情況，也沒有把「介入權」納入預定事項中，這在實際操作中等同於形同虛設。建議借鑑國外做法，對國家行使「介入權」的條件進行進一步細化，以保障政府公信力與公平。
(四)政府應要求項目承擔單位建立明晰的科技成果轉化收益內部分配與使用制度
各國在「放權讓利」的同時，均要求項目承擔單位制定與之相匹配的內部收益分配製度。通常考慮項目承擔單位、所在院系，以及項目發明人之間的責權利對等，同時，將一部分資金預留用於項目的長期開發或技術轉讓等項目上，強調對經濟的長期效應。而我國政府制定的相關政策大多採取了「一刀切」的方式，單純地保障發明人利益，而非建立健全內部利益分配機制。建議借鑑國際經驗，建立內部利益分配機制，鼓勵長期可持續發展。
本文為中宣部委託智庫課題「科技成果產權制度和收益分配製度改革問題研究」階段性研究成果。
張俊芳(中國科學技術發展戰略研究院)
歷史文章：
2020研究前沿報告（原文下載）
世界五大知識產權局發布統計報告！全文！
2020中國製造強國發展指數報告（原文下載）
國家基金委公布一批科研不端行為案件處理決定！
新聞出版署頒布：期刊學術不端行為界定標準！
《2020年全球創新指數報告》（下載）
2020國際大都市科技創新能力評價報告（原文下載）