（原標題：讓人人都有體面的養老金 需要做什麼）
實現養老保險全國統籌已迫在眉睫，但要先克服現行養老保險制度的缺陷。
楊燕綏 妥宏武/文
十九大報告指出：「我國社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活和不平衡不充分的發展之間的矛盾」，同時強調「儘快實現養老保險全國統籌」，意在強化國家的基礎養老金責任，積極應對人口老齡化。積極老齡化的國際共識由健康、參與和保障三個維度構成，建立在代際和諧與個人財務生命周期合理的基礎上。
人生要創造兩個紅利,一個是在勞動人口階段，改善人力資本，以科技推動經濟；另一個是在老年人口階段，擁有良好的資產結構，以消費拉動經濟。而養老金,在橫向上體現社會團結與代際贍養，在縱向上體現個人資產和生命周期，正是一件貫穿幾代人和個人終生的大事。
養老金的發展戰略，與積極人口老齡化息息相關，正如德魯克在《養老金革命》一書中提到的，一場靜悄悄的養老金革命將美國帶進社會主義。
在銀色經濟時代，需要通過打造金融新秩序和管理養老資產的良好金融生態。老齡人口擁有合理的資產結構，主要包括健康財富、養老基金和養老房產，解決中國未富先老的危機，轉變未備而老的被動，促使個人財富保值增值向老年階段轉移，實現個人終生平滑消費並為年輕人的人力資本買單。其中，全國統一的基礎養老金是養命錢，具有協調地區發展、促進社會團結和適應人口流動的重大意義。
中國現行養老保險是一個「中央定目標和兜底、地方調劑和補差、基層統籌和擔責」的，責任下行的層級運行機制。在中國成為經濟大國且向強國發展之時，這種機制缺陷導致的社會矛盾日益凸顯。
首先，不利於地區均衡發展。中國基層政府之間已形成進行經濟競爭錦標賽的府際關係，養老保險地方統籌進一步加劇了這種關係。在經濟發達地區養老保險費率低且結餘多，在欠發達地區費率高且有當期資金缺口。
其次，不適應人口流動。基於地方保護主義，地方政府熱衷於動員流動人口參保以擴面徵繳。為流動人口攜帶養老保險關係是件很困難的事情，這導致退保斷保現象頻出，後期擴面困難、非正規就業佔比較高。
第三，不利於實現社會團結。東北部認為沿海地區是領別人孩子富自己家，沿海地區認為是東北部的家長不作為導致孩子離家出走，青年人孔雀東南飛的現象越來越普遍，人口結構和資源配置愈加不均衡。
中國現行的府際關係，缺乏國家整體網格式公共服務體系和各級政府問責制。建立中央調劑金制度可能遇到地方利益驅動和國家行政權威的博弈，以及地方不合作的對策，最終導致全國養老保險整體缺口期提前出現和加速發展。美國聯邦老遺殘社會保障和德國推翻柏林圍牆統一東西德養老保險的經驗證明，一個統一的基礎養老金是大國走向強國的社會基石。
綜上所述，在中國經濟社會進入新的發展階段之際，實現養老保險全國統籌迫在眉睫，但要克服現行養老保險制度的缺陷。
第一，籌資制度至關重要，現行養老保險政策的繳費主體和繳費基數存在缺陷。
因此，一方面要依法明確國家、用人單位和個人的繳費責任。中國政府要為1997年養老保險制度改革之前的「中人」的視同繳費工齡買單，並將這個補償責任依法確定下來，減少不確定性；中國用人單位的養老保險費率過高，是計劃經濟和國企責任的殘餘，2002年德國立法規定僱主繳費封頂線為工資總額10%的做法值得借鑑；中國職工的繳費責任是混沌的，職工個人養老保險帳戶在稅（公共品）、費（準公共品）和儲蓄（個人品）之間搖擺；綜上所述，我們不可能帶著這些缺陷實現養老保險全國統籌且持續發展。
另一方面要夯實繳費基數。由於繳費基數流失，現行養老保險費率為28%，而實際徵繳率僅為16%左右。中國亟待依法建立工資報告制度。
清華大學課題組的測算結果顯示，在夯實繳費基數（以目前各地在崗職工平均工資為基數）和規範調待機制（對接物價增長率)的條件下，18%費率即可保證基本養老金支付水平不下降。單位費率可降為10%，支持企業發展；職工費率為4%，剩餘4%進入職業企業年金個人帳戶，可投資、可繼承，讓參保職工見到當期收益；國家費率4%（2018年1%=2178.86億元，4%=8715.42億元），財政責任由事後補缺改為事前預算，且可以有多種籌資渠道。
該擬行方案可以確保養老保險基金持續收支平衡至2033年，屆時的二胎孩子們已年滿16歲，他們中的部分人將進入勞動力市場。
第二，創新支付制度，建立個人權益精算平衡機制。借鑑歐美經驗，建立早減晚增和多交多得的支付制度（參見表1）。
比如，對於提前領取的扣除一定比例的養老金，達到法定年齡的領取全額養老金，延遲領取的可提高一定的養老金計發額，鼓勵職工個人在限定時期內選擇領取養老金的時點；將政府決定變為個人選擇，化解延遲退休的政治風險。
第三，統一服務平臺，抓住社會保障號碼的牛鼻子，完善一站式公共服務體系。
服務型政府是信息經濟時代的國家行政形態，與官僚政府的主要區別在於其強調績效管理，要按照整體化、網格式和無縫隙的原則進行再造。為此，英國政府在《績效財政管理倡議書》中提出三條：明確目標，為最大限度使用資源而明確職責，有效的信息交流、培訓和專家建議。
中國《社會保障「十二五」規劃》提出基礎養老金全國統籌，2012年十八大、2013年十八屆三中全會、2015年十八屆五中全會均提出基礎養老金全國統籌，為什麼實現這個目標如此艱難？原因在於只有目標，尚未建立生產養老金公共產品的機制。
十九大報告提出，「建立全國統一的社會保險公共服務平臺」和「儘快實現基本養老保險全國統籌」的任務目標，進一步強化基礎養老金中央統籌目標，並指出了實施路徑。
在網際網路時代，服務型政府的主要職責之一即管理居民信息，建立和完善網格式公共服務平臺。沒有一個網格式和無縫隙的社會保險公共服務平臺，居民信息管理處於多龍治水和信息孤島狀態，養老保險資金流和信息流則無法暢通無阻的運行，懶收和濫發的道德風險漏洞處處可見。
全國統籌需要一個信息向上集中、服務向下派送的網格式服務平臺，並需要依法規範基層政府、地方政府和中央政府的責任與分工。
首先，基層政府管理國民信息帳戶。基層政府即指直接管理居民信息窗口的市縣社會保險經辦機構。
以東莞市為例，在2012年-2014年間，將市級社會保險經辦機構視為國家社會保險事業的「手」，用於抓取和管理參保人權益記錄的信息，為國家社會保險頂層設計的「腦」服務，完善信息系統和強化市級社會保險經辦機構的能力，在社會保險一體化發展方面走在全國的前沿。主要職責如下：建立個人權益信息採集的初審、審核、覆核、審批制度，明確崗位職責，並在社會保險信息系統中進行崗位權限設置；定期報告參保人生存、死亡、退休、遷出、遷入五組數據，做到一個不錯、一個不少，為國家進行基礎養老金測算-預算-決算，以及費基-費率-替代率奠定基礎。
為此，需要以國民社會保障號為基礎，建立民政、房產、工商、公安、人口、銀行相關部門的信息共享平臺，改變「多龍治水」和信息孤島的局面。
其次，地方政府支持公共服務網格體系。地方政府即指省級含副省級地區。
全國統籌的養老保險待遇對各地的支付金額是不同的，但購買是一致的。地方政府履行「上通下達、左右暢通」的信息管理職責，為國家養老金預算、費稅徵收和養老金支付做好「二傳手」的工作。
同時，養老金也是地方經濟社會建設的重要信息庫之一，包括職工基本養老保險、居民養老保險、機關事業單位職業年金、計劃生育家庭養老補貼等，即使實現全國統籌，地方政府也具有統計、核對、分析和監督地方居民養老金信息、處理老人老制度和管理各類地方養老金補貼事宜的職責。
最後，中央政府打造基本養老金公共品的生產線。
中央政府即指國務院。為實現基本養老保險全國統籌，在國務院組織架構中需要有一個基於社會保障號碼管理國民基本信息的權威機構，如美國社會保障總署（直接隸屬總統辦公室）、澳大利亞公共服務中聯機構（國家家庭服務聯席會的執行機構，Central-link）、歐盟社會保障銀行（各成員國之間信息共享平臺,Social security cross-road bank）。
為此，需要設立國家社會保障總局。按照一個號碼、一個權益記錄帳戶和一體化信息系統打造社會保險公共服務平臺，並基於這個平臺進行基礎養老金的頂層設計、以支定收的預算、建立待遇調整機制、完善養老保險收支系統、監督與風控系統、信息披露報告制度等。
綜上所述，實現全國統籌基本養老保險並非將責任推向國務院，解脫地方和基層政府的養老金責任，由此導致中央和地方之間發生欠徵和濫發的道德風險。
而是要在強化各級政府職責的基礎上建立國家養老金責任制。為此，一要制定《養老金條例》，依法促進國家養老金責任的社會共識和頂層設計；二要建立管理社會保障號和居民信息的權威機構，一手抓信息、一手搞民生，打造一張覆蓋全國的網格式公共服務體系。
伴隨人口老齡化，國家、單位和個人的養老三支柱制度得以發展，目的在於維護國民養老金的充足性和老齡人口的購買力。發達國家的經驗證明，在進入老齡社會初期（65歲以上人口佔總人口的7％），政府擔保的養老金第一支柱得到長足發展，其工資替代率在發達國家達到50%－70%，美國則率先規範了職業企業年金。
在深度老齡社會時期，法定養老金的替代率不再增長，發達國家開始大力發展職業企業年金，美國則開始整合碎片的個人養老金，英國建立了國家個人養老金登記局和運行機制；在超級老齡社會階段，大部分發達國家法定養老金的替代率降至工資的40%左右，由於企業壓縮成本，待遇確定（defined benefit，DB）計劃和年金理事會逐漸淡出，市場運行的繳費確定型（defined contribution，DC）計劃及其個人養老儲蓄強勢發展。
由此，形成「入口三支柱，出口兩帳戶」的運行機制（參見表2）。三支柱此消彼長，呈現出基本養老保險替代率逐漸下降、職業企業養老金和個人養老金佔比逐漸增加的發展趨勢，最終進入社會統籌帳戶和個人帳戶。
目前，國內有職工養老保險個人帳戶、城鄉居民養老保險個人帳戶，一個被做空、一個在貶值，退休人員還是剛性依賴政府支付的養老金。
一方面，養老金充足性在下降；另一方面，這種緊張的剛性關係也捆綁了政府推動改革的手腳。職業企業年金計劃下的個人帳戶被集體化，無法區分年輕人和老人。
綜上所述，中國亟待借鑑英國經驗，建立個人養老金登記局，完善個人養老金管理體制；借鑑美國經驗，完善個人養老金的稅式改革，激勵僱主僱員和居民進行養老儲蓄。
國家的養老金責任不僅在於完善基礎養老金全國統籌，還要支持發展國民個人養老金帳戶，有效管理職業企業養老金、個人養老金；進而開發國民個人養老資產帳戶，有效管理養老金、商業養老保險、養老房產等資產。
養老金受託人機構，伴隨中國企業年金計劃成長起來，包括職業企業年金的帳戶管理人、資產託管人以及投資管理人。
現在需要與時俱進，如果僅停留在企業年金計劃管理層面，忽略個人帳戶管理機制的成長，則可能陷入違背生命周期的困境，投資策略過于謹慎則綁架青年人，投資策略過於冒險則綁架了老年人。
應當關注個人帳戶管理、教育和信息披露，按照個人生命周期完善信息系統、制定投資策略，做好準備接受個人委託，以便幫助大部分國民實現養老金充足性的願望，由此提高老齡人口的消費能力和納稅能力，培育第二人口紅利，打造具有中國特色的「健康生活、社會參與和養老保障」的積極人口老齡化策略。
（楊燕綏為清華大學公共管理學院教授，妥宏武為新疆大學政治與公共管理學院講師、清華大學在讀博士，編輯：王小）