「國土為基築牢保護底線，空間統籌引領流域發展」。由河南省自然資源廳主辦，北京清華同衡規劃設計研究院、河南省國土資源調查規劃院、河南省城鄉規劃設計研究總院聯合承辦的河南省黃河流域國土空間規劃與生態廊道建設規劃編制座談會在鄭州隆重召開。自然資源部空間規劃局，陝西、山西、山東等沿黃省份自然資源廳，以及河南省內14地市自然資源部門相關領導同志出席了會議。中國工程院尹偉倫院士、清華大學尹稚教授做了精彩的主旨報告。本文為尹稚教授主旨報告全文。
01、黃河流域國家戰略具有高度複雜性國土空間規劃目前還處在探索時期，這是一個邊幹邊立規矩的過程，建國以來還沒有一個規劃體系是在還沒有制定規則、標準、程序的情況下在全國鋪開的，在編制的過程中不斷建立規程、規制和標準，這是規劃學科和規划行業一個比較特殊的發展時期。
黃河流域是一個非常複雜的巨系統，既要保護好生態，同時又要實現高質量發展，既有新時代的生態文明要求，又有地區發展當中現實存在的大量國計民生的問題，同時又是一個跨越行政區劃的規劃，所以在這樣一個背景下，如何走出一個多學科協同跨界跨領域的協同的路子，是擺在規劃編制面前的一個非常嚴峻的挑戰。
首先，黃河流域國家戰略本身就具有高度的複雜性。黃河流域生態保護與高質量發展其實是一個全域統籌的概念，是國土空間綜合利用的概念，具體到流域性的國土空間規劃，需要兼顧大量的學科領域。從目前總書記指示要求的五大板塊來講，第一個是生態環境的保護問題，新時代、新時期高質量城鎮化進程背景下生態約束前提條件變了，為發展提出了更高的要求。同時黃河河南段是黃河災害性最為頻發的地段，而這個地區的災害頻發對中國的經濟中心、經濟重心衝擊力最大。第三是水資源的節約集約利用問題，水的問題與社會經濟發展的方方面面都是密切相關的，黃河流域既有資源型缺水的問題，也有水質性缺水的問題。同時這個地域仍然是充滿發展潛力的地域，也是中國人口密度相對比較高的地域，兩個偉大的百年目標、中國現代化強國的夢想要實現，綜合到底還是人的全面現代化的問題、人的綜合素質提升問題、人的生活質量標準全面提高的問題，所以擺在我們面前是未來高質量發展的道路怎麼走。
中原地區是中華文化的搖籃，黃河之所以被稱為母親河，與人種跟物種成長歷史是非常密切相關的，在這樣一個背景下，做好一個流域規劃就要求有多學科的協同，有聯合論證提供支撐。空間規劃既不是傳統的土地利用規劃，也不是傳統的城鄉規劃，如果把這樣新的規劃類型變成兩個傳統規劃的簡單疊加，依然不能打破決策前提的綜合性問題，所以在這樣一種流域國土空間規劃當中既要有國家、省、市層面多部門的協同推進，也需要多學科的協同論證。
02、多專業協作的工作組織模式圍繞著這樣一種背景，國土空間規劃需要大力倡導的是多單位、多部門的合作，形成一個多專業協作的工作組織模式。能夠在不到5個月的時間內完成這樣一個複雜的規劃項目，其實不僅僅是對清華同衡規劃設計研究院的作戰能力的考驗，同時我在這要表示感謝。第一是在省自然資源廳的統籌下，政府部門跨部門的協同，這種協同無論是對背景研究、決策支撐以及開放性的決策知識討論，都提供了非常良好的協商空間和決策協同流程空間。此外，大量的跨專業的規劃機構、研究機構形成的多學科的聯合工作組，都為這個項目的順利開展和順利推進做了大量的工作，並且實實在在的通過這樣的一個項目結成日益緊密的戰略合作夥伴關係。目前在全國正在迅速鋪開的國土空間規劃當中，由單一工種的規劃院所去做一個不那麼全面的、更容易流於傳統模板的國土空間規劃其實是一個普遍現象，正是由於這樣一種普遍現象的存在，這一輪的黃河流域國土空間規劃還具有他的樣本價值和樣本意義。從規劃成果的構成來看，包含13個專題研究及5個大專項研究，涉及30餘個專業領域，既有清華同衡的平臺組織，也有河南省國土調查研究院、省國土科學研究院、省地理調查院、省地質環境監測院、以及省城鄉規劃院的通力合作，涉及到50多個學科，50多個跨專業領域的不同的專業人員的共同努力，最後才能夠形成一個高度融合，多目標協同的綜合國土空間規劃。
這跟清華同衡的平臺建設有關，這個平臺是以學科群為支撐，以高端智庫聯動形成的為頂層決策提供服務的綜合平臺。首先這個平臺是開放的，其次可以實現跨法人單位的資源整合，能夠建立起一套真正專業的、非常專精的、同時能夠組織大規模集團作戰的能力。從清華同衡建立的那一天起，走的就是學科群支撐和高端智庫聯動的道路，組建了60多個高度專業化的業務部門，同時依託清華大學強大學科群的支撐，從傳統的理工類到人文類到藝術類，背後既有院系支撐，同時也有這些院系孵化出來的大量的應用技術的支撐，而這些視野和視角也賦予了清華同衡在全國實現跨領域協同的技術平臺。
03、多學科破解重難點問題黃河流域戰略要求要落實，就需要多學科聯動去破解一些難點、重點問題。
灘區綜合提升治理針對懸河問題，河南最綜合性的挑戰就是黃河灘區，灘區土地的功能是集約複合的，統籌推動多緯度、多領域的科學研究是非常重要的，包括洪水淹沒風險分區問題、懸河穩定性評價問題、灘區人地關係分析問題。灘區治理絕不是簡單的河道問題，這裡面還生活著兩百萬老百姓，灘區除了生態功能之外還承擔著大量的農業功能。灘區是候鳥遷徙重要的停留點和越冬點，從生物學家的判斷來看，其實相當一部分候鳥跟我們傳統農業耕種方式是有密切關係的，灘區農田的消失也會影響候鳥生存問題，灘區生態系統錯綜複雜，相互交織、相互關聯甚至有因果的關係，不是一個就工程論工程，就人類活動論人類活動，就自然活動論自然活動就可以單一解決的問題。
針對洪水的分級設防，泥沙的分區落淤，三灘分區治理，如何選擇差異化的治理政策，實現人與自然的進一步和諧，實現保護與發展更精準的平衡，實現人居環境和其他物種之間的進一步和諧，其實都是擺在灘區治理中的大量的超越單一學科領域、超越單一專業領域的問題。只有把所有系統打通，把各類難題的成因、進程、結構之間的相互關係都理順，所能形成的方案才能稱之為一攬子解決方案，或者叫綜合性解決方案。
生態保護與修復治理針對礦山問題、水土流失問題，河南西部面臨著比較嚴重的水土流失、遺留礦山、土壤沙化等問題。地下水的超採跟沙化之間究竟是什麼關係，水土流失跟遺留礦山之間是什麼樣的一種災害疊加效應，水生態的脆弱性又如何使得水土流失、遺留礦山、沙化和農田林網進一步加大了治理難度。
統籌統籌上下遊、幹支流、左右岸、山上山下、地表地下，構建循環有機健康的流域水生態系統，也是擺在規劃設計人員面前的重要挑戰。過去這些工作可能由單一的專業化機構來做，但是為什麼我們在綜合流域治理當中經常出現「按下葫蘆起了瓢」，一個很好的政策最後產生了一地雞毛的效果，其實跟長期以來的學科區隔、專業區隔、信息孤島等現象都是綁在一起的。只有打破壁壘，才有可能形成支撐決策的綜合化研究、實現信息數據的聯動、實現跨專業跨行業的聯動，去共同解決問題。
黃河流域汙染治理作為人口最為密集，經濟發展動力持續活躍的地區，不可避免會有高汙染的問題，工業汙染、面源汙染等各種汙染種類在這個地區是高度複合的，需要多樣的治理技術和手段。流域的汙染治理不僅僅需要建立防控標準，還需要精細化的運營管理。長江和黃河流域存在大量用水工業，這關係到我國工業體系的完整性，不能簡單關停，工藝標準的提升及相關費用分配問題才是核心。歐美的環保工藝標準甚至成為了設置中國工業產品出口門檻的武器，但這並不是單純靠市場競爭行為和企業自覺行為能完成的，除了標準提升，國家法規提升施加的壓力外，歐美國家普遍採取的是實行高額的政府補貼政策幫助企業邁過艱難過渡時期，新的產業標準一旦形成，就能形成另外一種綠色壁壘並重新掌控產品在全球的定價權和話語權，這背後除了工程技術的問題，還有經濟問題。建立負面清單很容易，但負面清單背後還有一系列的經濟產業政策的支撐保障，才能夠平衡保護與高質量發展之間關係。
促進流域社會經濟高質量發展作為一個經濟動力充沛、人口集聚密度非常高，流域環境承載力相對脆弱的地區，如果用一種匹配的概念去建構這個地區的發展目標，可以根據三個匹配的原則，即跟承載力匹配、發展動力匹配、人口聚集能力匹配，同時運用多元大數據模擬形成多情景的方案，引導地區走向城鄉建設進一步高度集約化發展。河南作為人口大省、農業大省、生態大省，平衡這些關係要統籌考慮生態約束、發展動能、人類生活質量提升，從而形成一個共同的決策。
現在對這個地區的空間辨識是從土地資源天然狀態來做的，很多空間既適合農業，也適合城鎮化，需要進一步研究區分。我們把產業因素放進去考慮，研究不同產業空間現狀和未來的產出效率和發展潛力，針對這些雙適宜地區再進一步的精準識別，合理統籌人口布局、城鄉布局、產業布局。研判產業園區的發展潛力，研判產業汙染的分布，最後分區分類做進一步的指導，並且提出差異化的發展路徑和差異化的發展目標。
從發展路徑模式上來看，既有擴張培育的問題，也有提質增效、提質挖潛、擴容挖潛的問題，沒有一條路徑是可以覆蓋全流域、全省域的，這也是這幾年為什麼在國家政策當中不斷的談差異化施策，分區分類制定差異化的政策。我們老講過去管理粗放，其實還有一個問題就是全國一刀切的問題，用一個技術標準管全部領域。例如我國綠色建築標準是不能作為全國通用的，因為從建築氣侯分區來講，中國至少有九大氣候分區，如果細分的話還有一些亞區，在不同的分區上建築節能減排的策略、設計的策略、技術路徑是完全不一樣的，如果引用一刀切的標準，那很可能是診對了病，但吃錯了藥。應對地域發展同樣也要面對類似的問題，只有分區施策、差異化的施策、精準化的分析才能避免這些問題。當然大量自然科學會為我們提供支撐，還有一個就是以人民為中心，推動面向現代化的高質量的城鎮化，其實也是以人的現代化為核心。談到這個問題，除了我們熟悉的自然科學之外，還有大量的社會科學、管理科學在這裡面起作用。公共服務、交通和基礎設施、城鎮空間品質以及重點城市區域問題不是簡單的設施提供、工程支撐、網絡建設問題，而是一個更為深刻的，跟人群細分、社會治理、提供更好的社會服務和公共服務是密切結合在一起的。如何識別個體的人，社會的人，建立起不同類型的人群、不同地域人群之間的關係，處理好前人、當代與後人之間的關係，是建設一個自主、多元、公平、全面發展需求的新型城鎮化目標，一個很重要的跨越自然科學、社會科學甚至是藝術領域綜合性目標。在流域規劃當中也會去下工夫，找到好的合作夥伴共同去處理這些問題。
04、國家規劃體系的思考最後聊一聊當下對於國家規劃體系的思考。我們叫了很多年多規合一，是不是最終我們可以用一個巨型政府的完整決策模式，把所有問題的解決都扔到一個大規劃裡面去，這不是一個可以實現的夢想。
人類在走向未來的過程當中，我們其實是在不斷的重複這樣的事情。
首先我們會在一個全方位的極坐標中選擇一個目的地，然後在這個目標方向我們要畫兩條線，這是我們允許犯錯誤的域，為什麼是一個喇叭口，因為人的預測能力不可能有那麼準確，不可能用兩條並行線來規定方向，眼前的事情可以看得更加清晰，看的長遠的東西一定要放的更寬一些，在這樣一個大的目標域裡面我們會有大量的專項的行動，專項的計劃，不斷的向前推進。那麼溢出的部分，可能有些溢出是增益性的溢出，就是超過計劃之外的更優的結果；有些負向性的溢出，屬於我們經常講的交學費，是付出的額外成本。那麼嚴管制與寬管制的規劃區別就在於喇叭口開口大小，嚴管制的規劃口子要小一點，寬管制的規劃開口大一些，但是這樣也會帶來一些總體方針上的差異。嚴管制的指向性更強，政策穩定性更強；弱管制口子開的太大，方向指向性會減弱，執行過程中搖擺也會增大。那為什麼不能一個規劃管五十年，管一百年，因為我們付不起那麼高的犯錯成本和糾偏成本，所以規劃要調整，通過定期的調整使得我們能夠控制在有限目標域裡面的面積最小化，執行成本能夠得到有效的約束和控制，所以我們的規劃不是一個水桶上下一般粗的管理，也不是遠近一般粗的管理，這也是我們為什麼我們每三到五年要對中長期規劃作出調整。
這裡面談到規劃要有方針的作用，要有政策邊界的作用，要有行動計劃及與中長期規劃關係的建立，同時還要具有容忍試錯機制，建立風險預警。人類的進化過程其實是一個試錯進程，人類為什麼會發展成現在的樣子，這不是提前預先設計的，而是在適應環境的過程中，只有走對路的才能活下來。為什麼說實踐是檢驗真理的唯一標準，這是一脈相承且有科學依據的。
當然經典的城市規劃發展到今天也是決策背景不斷擴大的過程。1946年梁思成先生從美國回來創建清華大學建築學院時，他的理論依據叫實體環境決定論，就是說有一個好的空間環境必然帶來一個好的人類未來，這是二戰戰後重建過程中超越建築學、走向城市的理念。這個理念當時是先進的，但是這麼多年過去了，實踐證明僅有一個優秀的環境是帶不來美好社會的，所以後面才有各種各樣的規劃探索，實證性的規劃，綜合型的規劃，在信息技術支撐下連續性的規劃，乃至到廣義的環境規劃。這裡面既有非常巨大的成就，也犯過無數的錯誤，仍然面對非常多的問題，仍然會質疑自己的能力是不是勝任這件事情。但是，總的趨勢在走向綜合化，而不是關起門來做一個單一學科。
極高的複雜性是國土空間規劃作為一個全新型的規劃類型必須要應對的挑戰，陸昊部長講過，國土空間規劃既不是城鄉總體規劃，也不是土地利用總體規劃，而是要創造一種全新的規劃類型。
在空間規劃機構改革以及指導思想、編制審批體系、技術標準體系、法規政策體系、實施監管體系全面調整的新形勢、新要求下，我們拿這個案例來說明國土空間規劃面臨的六大轉變：第一基礎平臺在轉變，第二關注重點在轉變，第三發展模式在轉變，第四管控手段在轉變，當然帶來的一個結果是編製成果的轉變，同時作為一個過程控制來講，他也催生了工作組織模式的轉變。
只有經歷過一場疾風暴雨式的實踐，才有可能逐步的使這樣一個全新的規劃類型能夠日益完善。
前段時間部裡問我對國土空間規劃技術體系建構的建議，我說就一個回答：
放手讓大家做幾年實踐，讓子彈飛一會兒，兩三年之後我相信會有適應中國規劃體系、適應中國體制機制的新的規劃類型出現。這個類型絕不是歐洲的國土空間規劃，更不會是美式的國土空間規劃，它一定會有獨特的魅力，獨特的針對性，並且可以支撐起中國國土的資源可持續利用和空間統籌協調。
*本文根據發言整理，已經專家審閱（文中圖片來自尹稚教授PPT）尹 稚
清華大學建築學院教授，博士生導師
清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長
清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長
清華同衡規劃設計研究院創始人、資深顧問專家
原標題：《尹稚：國土空間規劃的多學科協同實踐樣本》
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