中德土壤汙染治理責任主體比較研究

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摘要

20世紀80年代，德國在法學理論和司法實務中對土壤汙染責任主體的認定，突破了以往侵權責任主體認定的範疇，引入「狀態責任」，細化責任主體範圍，明確責任內容劃分，釐清多重責任主體競合。我國土壤汙染管理起步較晚，在理論研究和司法實務中對主體責任認定標準和責任限度的理解存在分歧，其爭議焦點在於各主體在案件中的地位。通過對中德土壤汙染治理責任主體的比較，認為我國應在堅持現有規則的前提下借鑑吸收德國在責任內容劃分和多重責任主體競合處理等方面的經驗，切實有效地保護土地功能。

近年來，我國層出不窮的土壤汙染致害事件在社會上引起巨大反響。因土壤汙染介質的特殊性，其涉及到的主體包括汙染行為人、土地使用權人、土地所有權人等。在土壤汙染治理中，責任主體的認定是一個核心和複雜的問題。儘管我國在《關於保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》《國務院關於印發土壤汙染防治行動計劃的通知》《汙染地塊土壤環境管理辦法(試行)》中都對責任主體作出了規定，但是這些法規僅初步涉及土壤汙染責任主體認定，在具體案件適用中會顯得不接地氣。

以「常州毒地案」為代表的環境司法實踐表明，粗糙的規定並不能有效解決我國土壤汙染中責任主體認定的難題。與我國相仿，德國在20世紀80年代面對戰爭和經濟發展留下大量受到汙染的土地，其在土壤汙染治理中創造性地引入「狀態責任」，並通過大量司法實踐和理論研究明確各主體責任劃分和責任主體競合處理，一定程度上緩解了土壤汙染責任主體認定的困境。因而，對中德土壤汙染責任主體進行比較研究，分析並借鑑德國土壤汙染責任主體認定的核心內容，對完善我國土壤汙染防治的相關立法和司法活動具有重要意義。

一、德國經驗:土壤汙染責任主體認定精細化

20世紀80年代，德國的土地因戰爭以及經濟發展遭受到嚴重的汙染。在土壤汙染案件中，適用一般侵權訴訟責任主體的認定難以應對土壤汙染問題不斷加劇、逐漸複雜化和綜合化的趨勢。德國在理論和實踐中作出了積極的改革，以適應大規模侵權給土地造成損害的責任主體認定。

土壤汙染責任主體認定大致上可以分為明確責任主體範圍、劃分責任內容和處理多重責任主體競合三方面的內容。責任主體範圍的明確，是為了解決土壤汙染治理義務歸屬問題；責任內容劃分是對各項義務的具體化；多重責任主體競合處理是釐清具體案件中存在多個責任主體時的優先順位問題。

明晰責任主體範圍，以不同歸責理論確定

治理責任歸屬根據德國《聯邦土壤保護法》第4條第3項規定，土壤汙染責任主體的範圍包括:(1)造成土壤產生有害變化的汙染行為人及其概括繼承人；(2)土地所有權人及對土地有事實上管領力的人；(3)基於商法或公司法的法律原因，需要為擁有土地所有權的法人承擔責任的人；(4)作為無主物情況下，拋棄土地的所有權人；(5)《聯邦土壤保護法》施行後轉移土地的前所有權人，知悉或可得知土壤有害變化或殘留汙染場址者。

行為妨害人作為責任主體之一，系沿襲了傳統警察法和安全秩序法的相關規定。在責任認定過程中，只要該主體實施的行為與汙染結果之間產生直接因果關係，在不探討是否有可歸責事由的情況下，該主體就成為當然責任主體。判斷汙染行為人的責任，以行為導致危險的「直接性理論」為基礎。根據現行法律規定，判斷直接因果關係取決於該行為在判斷歸因方面是否超過警方的危險閾值，並且已經「直接」造成了危險。對於非法行為造成的危險，很容易將其歸納到「直接因果關係」中；對於合法行為造成的危險，因現代社會對侵權法提出了新的要求，不僅要針對不法行為規定損害賠償，而且要對社會的危險進行分配。故德國在20世紀明確了「危險責任」，即因合法行為而承擔責任的狀態，責任人的範圍一定程度上取決於主體對物的控制程度。土地所有權人、土地使用權人作為土地的實際控制人，當然列入狀態責任人範圍中。對於設備的持有人是否應當列入狀態責任人範圍，《聯邦土壤保護法》並未明確規定。但是根據《德國環境賠償責任法》第1條，因環境侵害造成人身、財產損失的，設備持有人負有向受害人給付賠償的義務。基於《德意志聯邦基本法》第14條的規定，財產權人負有義務。財產權之行使應同時有益於公共福利，故對於狀態妨害人，其作為對物享有支配權的主體，在享有權利的同時也要承擔該物所帶來的不利後果。狀態責任人承擔責任的構成要件有四:其一，在客觀方面，對發生危害的土地具有事實上的控制管理能力。其二，在主觀要件上，責任認定並不以責任人的故意或過失為必然條件。其三，在責任認定上，並不產生因果關係的判斷問題。最後，損害結果就是物的危險狀態。因為責任承擔的原因來自物的危險，而不以危險的「引起行為」為連接因素，其並不像行為責任一般具有可歸責性，所以具有管領力的人在何種限度內承擔責任成為關注的焦點。《德國聯邦土壤保護法》並沒有根據德國實務見解，規定以比例原則作為對財產權限制的標準。《德國環境責任法》第16條規定，損害他人財產的同時引起自然環境的破壞的，不能僅以恢復自然環境原本的狀態所支出的費用是否超過被損毀的自然環境本身的財產價值，來判定是否符合《德國民法典》第251條第2款意義上的「不符合比例原則」。依照一般侵權法規則，如果費用超過被毀損價值的30%，就符合「不符合比例原則」。很顯然，考慮到生態環境作為人類命運共同體價值的延伸，「合比例的標準」相對地需要被提高。在2000年德國聯邦法院的判決中，就採取了需要符合比例原則的觀點。除非土地所有權人明知土地已經存在汙染卻仍然購買或利用，或容許土地以有風險的方式利用，基於期待可能性，其整治土地的費用負擔不得超過土地的市場價格。

對於概括繼受土壤汙染責任是否需要有法律形式上的依據，早期在德國存在一定爭議，直到2006年德國行政法院的BUG-GINGEN判例才為此確定了標準。該爭議產生的根源在於德國警察法對人們承擔警察責任有三個階段的規定。第一個階段，在危險尚未發生的情形下，人們受一般抽象性規定的規範，此階段並沒有產生概括繼承的可能。第三階段，行政機關通過行政處罰將責任人具體化，責任人和責任內容確定，有繼受可能。主要爭議點是在第二階段，當危險發生、符合行政幹預的構成要件、尚未受到行政處罰時，行為妨害人或者狀態妨害人依法負有的預防和修復責任能否繼受，學界觀點不一。一種觀點認為，如果已經對前手作出行政處分，該具體化的義務因與土地連結後而失去了人身專屬性，可以直接由後手繼受；而另一種觀點認為，應該對後手作出新的處分，因為行政機關對前手的行政處分對後手而言有可能是不符合要件或違法的，所以後手需要以新的所有權人身份負原始的狀態責任。

釐清責任內容，預防責任和修復責任雙管齊下

責任內容承擔上有預防責任和修復責任之分。預防責任主要是預防任何土地改造行為對土地可能造成的有害影響；修復責任包括停止有害改造行為、清除汙染、防止汙染物擴散、自行對修復過程進行監測等。責任主體在案件中的地位不同，需要承擔的責任內容也存在差異。根據《聯邦土壤保護法》第4條第3款：對於行為妨害人及其概括繼受人，其主要承擔修復責任。對於狀態妨害人，在危害尚未發生時，其需要承擔預防義務；在危害已經發生時，其需要承擔修復義務。另外，造成土壤有害變化的責任人、該法生效後轉讓土地並對土地有害變化知情的前所有權人以及被《商業法》和《公司法》要求對擁有不動產負責的法人，有義務實施修復。

應對多重責任主體競合，以公平和效率原則為指導

在土壤汙染案件中，當既有行為妨害人又有狀態妨害人時，在責任主體的選擇上，理論界與實務界都認為主管機關有裁量權。首先，是行政主管機關對責任主體的行政處罰，要求防止或排除危險。其次，是向責任人請求治理土壤汙染的費用。但主管機關在行使自由裁量權時，也應當遵循兩個原則。

第一，應當遵循行為妨害人優先於狀態妨害人的原則。基於行為妨害人行為的可歸責性，首先由行為人承擔土壤汙染治理責任更加公平。當存在多個行為妨害人時，可以選擇時間上最後造成危險或造成危險比例最重者。當行為妨害人和狀態妨害人重合時，慕尼黑高等行政法院曾針對土地所有權人出租場地供他人貯放石油廢棄物以獲得高額租金，在導致地下水汙染的情形下仍繼續出租的行為，將該所有權人認定為直接引起汙染的汙染行為人，應該與經營者共同承擔治理責任，但仍然保留土地所有權人向經營者求償的權利。該求償權的消滅時效是3年，從主管機關請求代履行費用之日起算，或知悉其他責任人存在之日起算。該權利最長持續至整治措施結束30年。

第二，由於土壤汙染的特殊性，有時也需要秉持「迅速有效的危險防止原則」。首先，在選取責任主體過程中，需要考量該責任主體的實際履行能力。在主管部門自由裁量之前，需要就所有妨害人各自應承擔的責任以及排除汙染可能性加以調查，進而實現最小侵害和正當負擔。其次，在汙染行為人不確定時，狀態責任人作為物的實際控制人，成為迅速有效防止危險的最佳替補。

二、國內檢視:土壤汙染責任主體認定立法和司法實踐

我國土壤汙染管理起步較晚，真正意義上的土壤汙染管理始於2005年。繼國務院發布《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》之後，我國土壤汙染防治工作逐漸開始步入正軌。隨著治理工作的深入，在土壤汙染責任主體的認定中也逐漸由單一模式向多元化轉變，以期更好地應對土壤汙染的隱蔽性、滯後性。

立法實踐：土壤汙染治理責任主體範圍的演變

2004年頒布的《關於切實做好企業搬遷過程中環境汙染防治工作的通知》明確規定汙染行為人為責任主體，但適用範圍十分狹窄，僅限於「產生危險廢物的工業企業、實驗室和生產經營危險廢物的單位在結束原有生產經營活動，改變原土地使用性質時」。雖然2008年頒布的《關於加強土壤汙染防治工作的意見》現已失效，但在責任主體的範圍和責任主體競合認定上有了巨大的突破。除了汙染行為人外，首次將概括繼承人、土地使用權人、政府納入責任主體範圍，並嘗試區分了各主體在何種情形下承擔責任。2012年《關於保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》以及2016年《國務院關於印發土壤汙染防治行動計劃的通知》，在責任主體認定方面都與《關於加強土壤汙染防治工作的意見》中的規定大同小異。2017年頒布的《汙染地塊土壤環境管理辦法(試行)》在土壤汙染責任主體認定方面具有裡程碑意義，在傳統責任認定的基礎上，增加了「誰受益，誰治理」原則以確定責任主體，明確土壤汙染責任主體社會化屬性的同時，實現了汙染責任追究差異化。同時，考慮到土壤汙染的特點，其明確了土壤汙染治理與修復實行終身責任制。2017年《土壤汙染防治法(草案)》在土壤汙染責任主體的認定上，更加注重與相關法律法規責任主體的銜接，將責任主體的認定落到實處。

司法實踐：土壤汙染責任主體認定標準

由於目前我國在土壤汙染方面尚未出臺專門法律規定，在司法實踐中人民法院對上述規定的準確含義與具體適用存在不同理解。大部分學者認為，上述立法規定體現了「行為責任+狀態責任」原則，即汙染行為人承擔相應的法律責任毫無疑問，而汙染土地關係人基於對土地佔有、管理、使用等對物的管領力也應當在一定範圍內承擔責任。但是，對於汙染土地關係人的責任限度、責任主體競合等問題應如何認定，在理論界和實務界都存在爭議。這一點，在自然之友等訴江蘇常隆化工有限公司等環境汙染公益訴訟案中得到了充分體現。

該案件的複雜性在於涉案地塊的土壤汙染時間跨度大，期間涉案地塊上的生產企業歷經國有、集體企業產權制度改革，股權轉讓，中外合資等複雜變遷，後該地塊由常州市新北國土儲備中心協議收儲並實際支付。在眾多責任主體中，汙染行為人與汙染土地關係人之間侵權責任的劃分成為難點。在責任主體的認定上，自然之友認為，常隆等三個公司在涉案地塊生產經營及對危險廢物管理過程中，對涉案地塊以及周邊的環境造成了嚴重汙染，且沒有採取修復措施，後引發「常州外國語學校汙染事件」，而該地塊目前仍然沒有得到有效修復，應當承擔土壤汙染修復責任。常隆等三公司則認為，涉案地塊已經被政府收回，對於歷史形成的汙染問題，根據「誰汙染，誰治理」和「誰受益、誰補償」原則，常隆等三公司已將土地交由政府收儲，土地使用權已不再屬於常隆等三公司，客觀上已經無法對涉案地塊進行修復，故根據相關規定土壤汙染治理責任已轉移到政府。一審法院基本採納了常隆等三公司的意見，認為自然之友未提交能夠清晰界定常隆等三公司及此前各階段生產企業各自應承擔的環境汙染侵權責任範圍、責任形式、責任份額以及責任金額的證據，並且根據《環境保護部關於加強土壤汙染防治工作的意見》第(八)項的規定，政府需在造成汙染單位終止或歷史遺留地塊情況下承擔治理責任。

但是，2017年最高人民法院發布的典型案例「中華環保聯合會訴譚耀洪、方運雙環境汙染民事公益訴訟案」中，對土壤汙染責任主體的認定與「常州毒地案」存在著明顯差別。法院認為，案涉汙染地塊雖是由譚耀洪傾倒汙泥的行為直接引起的，但若作為魚塘實際控制人的方運雙沒有出租魚塘、提供場所和各種便利，譚耀洪不可能獨自完成該汙染行為，所以該損害後果是由譚耀洪傾倒汙泥的行為和方運雙出租魚塘的行為共同導致的，二人構成共同侵權，應承擔連帶責任。根據《最高人民法院關於審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第1條之規定，方運雙主觀上是否存在故意或過失不影響其承擔侵權責任。同時，方運雙作為魚塘實際控制人，雖然主觀上沒有汙染魚塘的故意，但為了獲得經濟利益而放任譚耀洪傾倒汙泥的行為，實屬未盡到合理的注意義務，在主觀上仍然存在過錯。

可見，由於目前我國尚未出臺專門的《土壤汙染防治法》，多數情況下司法機關只能適用《侵權責任法》對受害人給予救濟。但「常州毒地案」一審是一個例外，其依據《環境保護部關於加強土壤汙染防治工作的意見》第(八)項的規定作出裁判。以上兩種司法實踐對汙染土地關係人的責任認定標準以及競合處理存在重大差異。《侵權責任法》由全國人大常委會通過，效力高於由國務院等制定的法規；但是國務院等制定的法規又屬於特別法，其效力優於一般法。這些法律法規認定標準、競合處理等方面的不一致，體現出立法者的不同利益考量，即根據各主體在土壤汙染案件中的地位，確定汙染土地關係人是否應當承擔絕對的義務。

三、中德土壤汙染責任主體比較分析

從中德兩國關於土壤汙染責任主體範圍的司法理論與實踐來看，德國在責任主體範圍、責任內容以及多重責任主體競合處理過程中更加注重「有效危險防止」，旨在實現土壤汙染能夠被責任主體快速有效地治理，體現結果正義。而目前我國在土壤汙染治理方面尚處於初步階段，更加注重法律上的明文規定，體現程序正義。程序正義和結果正義具有密切的關聯，在責任主體的認定過程中秉持不同原則有可能影響到責任主體的認定及責任的分配，這也是對中德兩國土壤汙染責任主體進行比較分析的意義所在。

在責任主體範圍上，因以不同原則為指導在主體劃分上存在差異

在環境問題出現之初，國家使用公共資金用於汙染治理和控制，這不僅無法阻止汙染行為，還會在一定程度上使汙染者更加肆無忌憚地實施汙染行為，將自己的生產成本轉嫁給社會。這種持續增長的汙染控制要求，給國家公共資金造成了沉重的負擔。各個國家紛紛將經濟合作與發展組織最早提出的「汙染者負擔原則」內部化為法律原則，實現「利之所生，責之所歸」。所以，在中國和德國的環境保護領域，責任主體認定的基本原則是「汙染者負擔」。

在狀態責任人方面兩國存在差異。隨著歐盟對土壤保護的呼籲以及一系列新出現或新發現的環境危害事件給西方社會帶來的深遠影響，作為政治綱領和基本法律原則的「環境風險預防」在德國起源。從最初的純粹啟示性原則到之後轉化為法律原則，其中經歷了各方利益的博弈與衡平。1976年，德國聯邦政府進一步闡述了風險預防原則的含義，認為環境政策的出臺已經不單是為了對抗緊迫的危險和現時的損害，更多地是通過預防和控制來加強對自然環境的保護和利用。1986年，德國聯邦政府發布《環境風險預防》綱領性文件，正式確立了「風險預防」這一理念。立法中所確立的「風險預防」原則一定程度上對人們的基本權利作出了一些限制或額外增加了一些法定義務。每一個人都應當就自身法益承擔風險，狀態責任人作為最接近損害的主體，為損害責任的轉移提供了可能。在《聯邦土壤保護法》中，規定了概括繼受人、土地所有權人、使用權人以及前所有人的土壤汙染治理責任。

由於我國關於土壤汙染的相關立法和司法實踐尚處於初級階段，土壤汙染更側重於「治」。從責任範圍上看，我國「狀態責任主體」的範圍小於德國。如在我國《土壤汙染防治法(草案)》中，其義務主體範圍僅推及土地使用權人，這主要是因為我國實行生產資料社會主義公有制。根據我國《土地管理法》第8條之規定，土地所有權的主體為國家或農民集體。因而，在民事法律責任的認定上，將這一類主體排除。但是為了提高治理有效性，我國目前關於土壤汙染的法律法規都明確規定：「責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任。」

對於土壤汙染責任，兩國都認為可以概括繼受。德國對概括繼受的認定劃分得更為細緻，主要分為三個階段，並通過判例明確了三個階段中責任主體的概括繼受責任。雖然我國在相關法律法規中也規定了「由變更後的責任主體承擔相關責任」，但在《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法》與《關於加強土壤汙染防治工作的意見》中明確指出，變更前後當事人可就相關責任進行約定，但不得免除當事人的防治責任。由此可知，我國在概括繼受方面並沒有針對不同階段給出相應指引。例如，概括繼受人在繼受時不知曉土地已經被汙染的事實並以合理的市場價格繼受了該地塊，屬德國所稱的第三階段，我國法律對該情形下的責任承擔及溯及力問題尚未涉及。

同時，考慮到環境法領域內的利益衝突只能用價值「權衡」的方法來解決，所以需要奉行「統籌」「兼顧」「雙贏」的衡平理念。我國為了應對持續增長的經濟社會發展、科學進步利益需求與環境保護利益需求，在土壤汙染治理中將受益主體納入責任主體範圍中，擴大責任主體自身的責任承擔能力，提高人們主動承擔土壤汙染治理責任的積極性，運用市場化方法實現土壤汙染的有效治理。2017年環保部頒布的《汙染地塊土壤環境管理辦法(試行)》規定，從事環境風險管控、治理與修復等活動的專業機構如果在該過程中弄虛作假，造成環境汙染和生態破壞，除依照有關法律法規接受處罰外，還應當依法與造成環境汙染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。

在責任內容上，預防責任和修復責任的配套法律制度有所區別

德國法在責任內容上並沒有一概而論，而是將土壤汙染責任分為預防和修復兩方面。這種責任內容的劃分對應各責任主體責任履行過程的各個階段，能夠更加有效地防止土壤的有害變化，實現對土地功能的保護。同時，對責任內容的細分體現出在土地保護領域除了人類中心主義的思想，也體現著生態中心主義趨勢，即在保護對象上從保護後代對土地的利用出發，也保護自然的土地功能。德國為了確保該責任主體認定製度切實可行，出臺了相應的配套制度，如事前評估制度、土地登記制度、資金承擔制度等。我國在責任內容上雖然也規定了相應的預防和修復責任，但多處於修複方法和技術層面上，在法律制度方面的構建較少，故實施較為困難。

在多重責任主體競合上，德國的處理更為靈活

德國在責任主體競合上賦予主管機關以自由裁量權。主管機關秉持「行為妨害人優先於狀態妨害人」和「迅速有效危險防止」原則，對多個責任主體作出相應的責任分配。有時「迅速有效危險防止」原則可以突破「行為妨害人優先於狀態妨害人」原則，主管機關通過事前評估調查，以責任主體的實際履行能力作為評判標準，快速高效地實現土壤汙染的修復。但是，目前在我國對多重責任主體的責任認定尚沒有統一的標準。在司法實踐中，相較於德國在土壤汙染治理責任主體認定中的靈活，我國顯得有些教條。如在「常州毒地案」中，法院嚴格按照法律規定分析汙染地塊責任主體的責任情況。一種疑問是：常隆等三公司在涉案地塊生產經營及危險廢物管理過程中，嚴重汙染了該地及周邊環境後搬離，但未對其進行修復處理，後該地塊被政府收儲。這種情況下，由政府承擔全部土壤汙染修復責任是否合理，在2017年「中華環保聯合會訴譚耀洪、方運雙環境汙染民事公益訴訟案」中，法院在現有法律框架下，運用《中華人民共和國侵權責任法》中「連帶責任」的相關規定，明確汙染地塊關係人為了獲得經濟利益而放任譚耀洪傾倒汙泥的行為屬於未盡到合理的注意義務，主觀上存在過錯，應與汙染行為人共同承擔侵權責任。該案與慕尼黑高等行政法院的判定更為相似。故在司法實踐中，處理多重主體競合時更需要對過錯與損害賠償責任進行平衡。正如耶林所說：「過錯的範圍決定了責任的範圍：dolus絕對引起全額賠償義務，culpa僅僅引起特定範圍的賠償義務。」

四、結論

從土地功能保護這一價值目標看，德國在土壤汙染責任主體認定方面的規定更為有效。在我國土壤汙染侵權案件中，責任主體認定需要遵循相應的順序；但在德國，「迅速有效危險防止原則」有時可以突破一般的責任主體認定順序，通過自由裁量更好地實現汙染地塊修復，防止土地的有害變化。

但是，從利益衡平的角度看，我國的做法相對謹慎。我國堅持「誰汙染，誰治理」的基本原則，同時引入「誰受益，誰治理」原則，運用市場手段將受益主體納入責任主體範圍，實現「利之所生，責之所歸」。而德國重視土地功能的保護，一定程度上忽視了各責任主體的利益分配。這種做法，一定程度上會造成在責任主體中，誰實際履行能力強誰責任分擔重的現象。但需要指出，我國政府在「責任主體不明和歷史遺留問題」上承擔責任的情形仍然需要細化，否則會因為土壤汙染隱蔽性、潛伏性的特徵，導致政府為汙染行為人汙染土壤的行為買單。

土壤是重要的環境因素，我國在利益平衡和土地功能保護上不能偏廢。我國在責任主體範圍的劃分上有本國的特色，但是從目前的實踐來看，在責任主體明確、責任內容劃分以及多重責任主體競合處理上都顯得過於寬泛，難以切實解決實踐中遇到的土壤汙染法律問題。在責任主體責任細分上以及責任主體競合處理上，可以適當借鑑德國經驗，更好地適應目前我國生態文明建設的需求。

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