2008年6月發生的「甕安事件」，曾令舉國震驚。如今，三年多過去，甕安怎麼樣了？帶著這個問題，今年3月，我們課題組一行赴甕安進行調研。我們看到，甕安已是今非昔比。在這三年多時間裡，甕安縣經歷了從大亂到大治，從民心離散到民心重聚，從矛盾綜錯到浴火重生的巨大變化。過去，甕安的小販甚至不願意把甕安人愛吃的「辣雞粉」賣給警察；現在，老百姓自己殺豬慰問幹警。過去，社會治安混亂，幹群關係高度緊張；現在，「幹部作風逐漸變實了、民生保障逐漸變優了、社會管理逐漸變好了、經濟總量逐漸變大了、基層基礎逐漸變牢了」。過去，老百姓戲解「甕」為「公安瓦解」；現在，更多的人認同的是「公權建在百姓安居樂業（瓦）上才穩固」的解讀。這些變化是如何發生的？考察甕安的發展，不難得出結論：甕安的巨變，得益於這幾年甕安縣委主導的深度改革。在我國整個改革都在向深層次推進的今天，認真總結甕安由亂到治的經驗，不僅對思考如何處理好改革、發展、穩定關係的問題，而且對進一步探索發展戰略機遇期和矛盾凸顯期的中國如何完善權力結構及其制度安排，化解社會矛盾，實現科學發展，都是十分有意義的。
一、 有效約束權力：執政科學化的邏輯起點
從政黨執政的角度看，甕安之亂，根本是在公權力運行出了問題。甕安權力「失範」體現在方方面面：權力不作為，服務意識缺乏，民生欠帳越來越多，甕安發展不慢，老百姓卻享受不到經濟發展的成果；與民爭利，幹群、黨群、警民關係緊張，侵害群眾利益的事情屢屢發生，群眾合法權益得不到有效保障，一些部門的領導淪為黑惡勢力的保護傘；濫用權力，以權謀私，公權力自我服務，一些執法部門甚至為解決經費不足問題「放水養魚」、「釣魚執法」；等等。所有這些，都嚴重損害了黨和政府在公眾中的形象，導致民眾對公權力的不信任。正是在這種情況下，一例中學生到河邊玩耍不幸溺水死亡的偶然事故，竟引發了數萬群眾聚集攻擊政府、國家財產遭受嚴重損失的重大事件。
痛定思痛，要從根本上消除甕安民眾對政府的不滿，重建黨和群眾的和諧關係，根本的途徑，就是要對權力進行規範和約束，把權力「關到籠子裡去」。這是治亂的邏輯起點，也是當前和今後很長一段時期內深化改革需要解決的一個根本問題。實踐證明，甕安走對了這條路。縣委首先圍繞權力運行規範化、使權力運行回歸本位進行了探索創新。
（一）通過政策調整和資源整合，打造約束權力的工作載體
要取信於民，必須首先約束權力。在這方面，甕安縣主要做了以下工作：一是廓清權力類別，按照責權對等、權力有限的原則釐清主要幹部和部門一把手的權力，不斷完善議事規則以節制權力的無度使用。同時將可能導致腐敗和引起黨群幹群矛盾的主要職能部門的工作流程加以規範，將具體政策通過媒體予以公開，確保權力運行符合公平正義的原則。二是按照民主法治、程序性原則規範完善行政服務體系，制定職能部門服務窗口的辦事規則和監督條例，規範行政、執法行為。三是強化紀檢監察職能，以權力制約權力，明確領導幹部的權力運行邊界，增強透明度，避免權力尋租和與民爭利。四是將維護穩定從簡單的加強控制轉為有效的服務引導。甕安縣針對老百姓不滿意的問題，重新整合行政資源，形成組織和工作全覆蓋、上下聯通的立體服務網絡，將原來互相掣肘扯皮的關係，轉變為彼此協調共謀發展的關係，從而調動了市場與社會的積極性、主動性和創造性，扭轉了局面。
（二）通過行政職能下沉和完善服務功能來轉變權力運行模式
為使權力運行貼近發展、民生、穩定的主題，甕安縣委將職能部門的權力下沉到街村一線，讓權力運行對接民生改善和社會發展，由此推動政府從管理為主型向服務型轉變。一是統籌各方力量，下沉服務職能。在農村，按照「小村並大、弱村並強」的思路合併行政村，解決農村空殼化、黨組織空轉問題，增強村委會的發展能力。同時創新「支部+協會」、「支部+公司」等黨建工作新形式，在市場經濟條件下將農民重新組織起來。在城市，調整城區布局，改善拓展基層辦事處服務功能，在網格化管理中將社區自治與黨組織服務網絡有機銜接。二是通過大學生村官制度，以「千名幹部下基層」和副科級幹部擔任村支書等方式，將一大批懂經濟會管理、具有較強能力的幹部充實到基層，並通過職能部門和領導幹部的幫扶措施，解決農村發展資金、技術、人才、市場齊缺的問題。三是針對發展中的利益衝突問題，幹部深入群眾，摸清矛盾癥結，排查和化解矛盾隱患。四是強化基層幹部培訓，注重發揮黨員作用，盤活組織存量。上述做法較好地實現了權力和資源下沉到基層的目標，在機制上保障了權力運行直接作用於民生改善的現實需要，有效緩解了甕安事件後積累的各種對立情緒。
（三）通過承諾制把權力約束具體落實到部門和個人
甕安在對權力作出規範的基礎上，結合科學發展、社會和諧的目標要求，在全縣範圍內建立職能部門黨組織承諾制，進而把權力規範落實到了部門和個人。承諾制要求各單位根據各自職能，提出本單位本年度的具體工作目標和為民服務事項。然後專門召開全縣工作承諾大會，23個鄉鎮、82個機關單位的主要負責人走上會議承諾臺，對當年的重點工作當場作承諾，並通過當地電視、網絡、特刊等媒體向社會公布。這就把每個部門的工作情況置於眾目睽睽之下。承諾也將被納入縣級領導班子的工作實績考核，考核結果向社會公開。未能有效兌現承諾的鄉鎮和部門，須按期整改，整改效果不明顯還要追究相關人員的責任。承諾制回應了社會力量和人民群眾參與公共事務管理的迫切願望，一方面把對各級黨組織和職能部門的能力要求量化了，另一方面也為社會有效參與提供了制度平臺。它將過去那種幹部考核評價的自我循環機制變成開放式上下互動的評價模式，讓普通老百姓有機會參與幹部的評價與考核，從而把保障人民當家作主權利與黨員領導幹部密切聯繫群眾、改善民生有機地統一起來。
二、讓制度運轉起來：執政科學化的根本保證
規範權力固然重要，但是，如果這種規範只是停留在一些針對性的措施和要求上，在外部壓力減輕的情況下，權力運行就很可能又回到原來的軌道。對執政的共產黨來說，最重要的不是使浮出水面的事件得到化解，而是如何避免陷入到這種興而復衰、周而復始的執政「周期律」之中。做到這一點，根本的是要建立制度。甕安由亂及治的一條重要經驗是，他們在解決問題的同時，也在不斷把執政和黨的建設的制度化推向一個新的水平。
處在深層次改革階段的制度建設，更強調製度要素之間相互有機連接、制度實施主體的多元化以及健全的社會評價系統。在這些關鍵問題上，甕安都進行了有益而有效的嘗試。
（一） 加強制度要素之間的有機連接
這些年實踐中不乏這樣的情況：出臺了很多制度，但其中不少停留在文件上，實際作用有限。由此便認為「問題不在制度、而在制度的執行」是不對的。其實，我們制定的那些被稱為「制度」的規定和要求，嚴格說來並非制度，而只是制度的要素。只有這些要素有機地連接在一起，形成一個閉合的系統，制度才能真正運轉起來。
在這方面，甕安的不少探索都很成功。這裡僅舉一例。針對過去存在的警民關係緊張問題，甕安啟動了幹警隊伍管理制度的改革。首先，縣委提出從嚴治警的要求，對幹警實行「工作時間單位管、工作之外家屬管、社會活動群眾管」的「三管」措施。但他們深知，只是對個人行為的管控，遠不能從根本上杜絕執法權的濫用。所以，縣委接著強調對政法工作「最大限度解決問題、最大限度支持工作、最大限度予以組織保障」，下決心在縣財政中增加撥款，著力解決幹警職級待遇。同時，又堅決採取措施，讓執法與收入脫鉤，截斷誘發「放水養魚」、「釣魚執法」等權力濫用現象的源頭。由於切斷了執法行為與執法者個人利益的關係，亂攤派、亂罰款、以罰養案等亂作為失去了動力，從此再難泛濫，政法隊伍的公信力明顯回升。在這裡，甕安把幹警個人行為規範、部門職能、財政撥款、人員待遇等制度要素有機地連結在一起統籌思考，找到了根本解決的路徑。
（二）參與主體和體制的多元化
在一個完整的制度中，行為主體是多元化的。多元化的主體能夠保證制度動力的多元性，有效避免制度因人的變化或領導者注意力的改變而改變。而且參與主體越是多元化，制度的基礎就越顯牢固。甕安在社會管理方面的探索，典型地證明了這一點。甕安依靠廣泛的社會參與，建立了一套嚴密的社會管理體系。一是多方參與的社會治安體系。隨著社會治安綜合治理逐步從抓「大案要案」轉為推進治安防控體系建設，甕安在全縣範圍內依託「天網工程」平臺，健全社會安全網絡，構建起警防網、民防網、技防網、行業協會網、保安防範網的網格化聯動機制。二是基層矛盾化解的激勵機制。越來越多的群眾選擇依法維權是好事，但也使法院涉訴涉訪案件迅速增加，壓力增大。為此，甕安縣探索了基層法律調處獎處機制，即盤活農村、社區組織存量，讓村幹部、社區工作者主動介入基層矛盾的調處，並給予獎勵，通過充分發揮黨員幹部作用，努力使矛盾化解在一線，問題解決在基層。2011年該縣有一個村長調解多起村民矛盾糾紛，僅此一項，該年就獲得獎勵3000多元。三是幹部溝通協調的網絡體系。甕安為老百姓提供了大下訪、大接訪、大回訪機制和警民聯調室、幹群聯調室、流動服務隊、流動警務室、流動法庭等多種平臺，以暢通民意。由於幹部、黨員、群眾、黨組織和社會組織的廣泛參與，甕安縣逐步形成了從最初的被動應付到自覺引導，從應急強制到今天的綜合協調、從源頭減少不和諧因素的管理模式。
（三）建立完善的社會評價系統
制度運轉靈不靈，不能由掌握公權力的人自己說了算，而要看老百姓是否認同。甕安縣委把黨內監督、司法監督和社會監督相結合，著力打造全方位的權力運行監督體系，形成了開放的幹群互動監督評價模式。首先，甕安大力推進黨務政務公開，其範圍涵蓋決策、執行及選人用人等領域，保障了社會知情權，為實施有效監督提供了前提。除了承諾制本身所包含的公開之外，甕安成立便民利民服務中心，把負責審批、辦事的各職能部門辦事人員集中起來在一個大廳裡「透明辦公」，實現一站式辦結，辦事人員的不作為和亂作為失去了空間。其次，拓寬社會監督渠道並將之制度化，讓公眾可以很方便地採取合適的方式對政府和部門進行監督。除了傳統的信訪、電話舉報、領導信箱和紙媒之外，甕安的網絡等新媒體渠道也很暢通。再次，把民主評價作為社會監督的重要手段。在甕安對幹部的考核評價中，實行評價主體多元化，每個環節都增加了民眾的參與，民眾在評價中的作用日益重要。
三、進一步發展民主：執政科學化的必然要求
防止權力濫用，把公權力的使用引導到為公眾服務的方向上來，固然需要規範權力、形成制度，但是，歸根結底還是要靠民眾的力量，即民主。讓人民起來監督政府，政府就不敢懈怠。牢牢把握這一基本方向，是甕安這幾年改革的又一特點。
取信於民，最重要的是在選人用人方面讓廣大黨員和群眾真正參與進來。甕安對部分重要職位實行公推直選，體現的就是這一理念。以黨章和法律的相關要求為依據，甕安精心設計了公推直選的九個程序：公開報名、資格審核、綜合測試、實地調研、公開推薦、組織考察、組織醞釀、直接選舉以及辦理任職手續。其中最重要的三個環節是：在「公推」環節，參會幹部和群眾以無記名投票方式進行民主推薦，得票前三名者作為考察對象。在「組織醞釀」環節，縣委常委會無記名投票從中確定兩名候選人，以保證選舉的競爭性。在「直選」環節，召開直選大會，經過候選人演講、答辯、互辯、當場回答提問等過程，對兩名候選人進行無記名投票，產生最終人選。公推直選的程序設計既體現了黨管幹部的要求，又順應了發展民主的大趨勢，從組織上保證了當選幹部對上負責和對下負責的一致性。
對不由公推直選產生的幹部，甕安也努力增加其中的民主元素。例如，2010年甕安政府進行機構改革。利用大面積部門領導班子需要調整配備的機會，縣委創新提名程序，改變過去由黨組織控制提名權的方式，把幹部任用的提名權擴大到更大範圍，即通過縣領導幹部會議和縣委全委（擴大）會議提名候選人。首先，召開由在職的縣級、科級領導幹部、老幹部代表、部分「兩代表一委員」等參加的縣領導幹部會議進行無記名定向投票，按照1∶3的比例初步確定初始提名人選。其後，在初始提名的基礎上召開縣委全委（擴大）會議，以無記名投票產生兩名候選人。
甕安對完善村民自治中的民主作了進一步嘗試。針對村兩委選舉中暴露的問題，甕安著力完善村黨組織和村委會幹部的選舉程序。其中之一是以「三薦兩票一選」方式產生村支委會，把黨管幹部與群眾、黨員的認可有機結合。「三薦」是指個人自薦、群眾推薦和組織推薦，由個人自薦、群眾推薦產生報名人選，然後鎮考察組在個人自薦、群眾推薦的基礎上篩選出支書、委員的初步候選人。「兩票」是指黨委票決、群眾投信任票。鎮黨委先對初步候選人進行票決，產生進入下一輪的候選人，然後由群眾代表對鎮黨委票決產生的候選人投信任票，獲得60%信任票者方能擁有正式候選人資格。「一選」即全體黨員對候選人投票，選出支書和委員。
甕安還創新了村級民主決策制度。我國村民自治中普遍存在的問題是：人們對村委會選舉較為關注，卻往往忽視後續的決策、參與和監督等環節。導致的結果，就是村民自治中賄選、家族乃至黑惡勢力控制、村官腐敗的現象頻發。但由此認為中國農民沒有搞民主的素質是完全錯誤的。恰恰相反，它表明村民自治中的民主還遠不夠健全。只有把村級民主中的選舉、決策、參與、監督等環節充實起來，使各環節之間產生良性互動，才能發展出健康的村民自治。正是沿著這個思路進行探索，甕安的村級民主取得了顯著的進展。甕安農村長期就有村民自動組織起來、集體協商操辦紅白喜事的傳統，俗稱「龍杆會」。受此啟發，以村民代表集體商議「村級公益事業建設財政獎補」的使用為契機，甕安創造了村重大問題由村民代表共同決策的「一事一議」制度。在此基礎上，進一步建立了「三議三公開」的民主決策機制。「三議」是指先由村民就重大事項進行「商議」，提出意見，其後村兩委「審議」村民意見，最後由村民代表大會（或村民大會）作出「決議」。「三公開」是指申報項目的實施內容、流程和結果全部公開，接受村民全程監督。這種土生土長、完全適合農民口味的民主形式，落實了村民民主權利，調動了村民的積極性，增強了他們的主人翁感，大大限制了村官用權的隨意性，村幹部和村民的關係也大為改觀。
四、甕安治變給我們的啟示
甕安事件，其實是新的歷史條件下執政黨面臨挑戰和考驗在一個地方的具體體現，是在一個縣範圍內多年來積累的各種矛盾與問題的總爆發。這些矛盾和問題在全國都有，只是程度不同而已。因此，甕安由亂變治的經驗可以為我們回答如何推進執政和黨的建設科學化問題提供了許多有益的啟示。
第一，甕安的經驗表明，作為一個執政黨，特別是唯一的執政黨，高度重視對手中權力的規範和約束，是防止陷入「人亡政息」歷史周期律的根本途徑。共產黨的特質使之對權力的腐蝕比其他政黨有更強的抵抗力，但不足以完全避免黨及其成員被腐蝕的可能性。事實證明，所有的公權力，不管它屬於什麼性質，都應該受到規範和約束，我們共產黨也不例外。約束權力不但不是削弱黨的領導，恰恰是黨的領導科學化的必然要求。
第二，甕安的經驗表明，要管住權力，規範權力的運行，必須在建立一套環環相扣、首尾連接、閉合的制度體系上下工夫。權力運行是一個完整獨立的系統和過程，對權力的規範和約束也必須有很強的系統性。這就需要統籌考慮涉及權力運行的各個要素、各個環節和各個方面，進行整體設計和頂層設計。整體設計和頂層設計需要大力推進改革，打破已有的權力格局及因此而沉澱下來的既得利益格局。這是長期執政要求我們必須要做的選擇。
第三，甕安的經驗表明，規範和約束權力，民主政治是最終保證。事實證明，權力的張力之大，靠少數人、少數機構來約束是遠遠不夠的。只有社會的多數參與進來，和執政黨共同看管權力，掌權者才不敢肆意妄為。充分的民主有助於在執政黨、政府與公眾之間建立一種責任關係，推動政府自覺增強服務功能，防止權力不當幹預社會或者侵害社會利益。
甕安的變化令人欣慰。但畢竟，甕安事件過去才不足四年，變化剛剛開始，發展正未有窮期。甕安也尚有一系列新情況新問題需要進一步探索。例如：迄今為止甕安的改革在很大程度上主要是問題導向的、壓力型的改革，如何在這種外在壓力逐步緩解的情況下使改革保持強大的動力？與此相關，甕安改革由黨委和政府主導的特徵比較明顯。甚至村一級事務的處理，都可以看到黨委和政府的影子。在這種情況下，如何更好地保證基層民主、自治，避免基層管理行政化的趨向？甕安的發展由於甕安事件而受關注、受重視，上級也給予了多方面的支持。如何把這種處理個案的成果提升到制度層面？還有，我們看到，甕安的改革之所以卓有成效，在很大程度上取決於一把手的理念、見識、思路與勇氣。如何為改革者提供一個探索、創新的環境，降低他們的個人風險，從而讓更多的改革者願意改革、敢於改革？這些問題，都值得深思。不過，甕安已經有了一個成功的開始。我們期待著甕安在對這些問題的深入探索中獲得更加豐碩的果實。
（蔡志強、謝峰、王長江執筆）