自20世紀90年代起，日本政府開始對科研院所等公共服務機構開展「獨立行政法人」改革，使其由「國家機構」轉變為具有獨立「人格」的「行政法人」，其核心特徵是轉變政府職能，下放權力、賦予用人單位自主權。在取得顯著成效的基礎上，日本政府又於2013年通過科技創新綜合戰略，提出以打造世界最高研發能力為目標的「新型研發法人制度」改革思路。在此基礎上，2015年日本政府對「獨立行政法人通則法」進行了修訂，首批31家「國立研發法人」被正式批准設立，其目標是提升日本科研機構在國際上的綜合競爭力。目前，日本又在積極探索「特定國立研發法人（超級法人）」制度的設立，以期打造具備世界最高研究水平的研發機構。
日本產業技術綜合研究所(National Institute of Advanced Industrial Science andTechnology，AIST)是首批入選「獨立行政法人」和「國立研發法人」的研究機構，同時也是「超級法人」的三家候選單位之一，在日本國立科研機構的「法人化改革」中具有典型的代表性。其在新型法人化改革中的做法與成效可以學習借鑑。
AIST原為通產省下屬的15家獨立的國立科學研究所，包括機械技術研究所、生命科學技術研究所、地質調查所、電子技術綜合研究所、工業技術研究所等。每個研究所均存在學科單一、規模較小、人員臃腫、效率低下、流動性差等問題。為了提升科技綜合競爭力，日本政府於2001年4月合併上述15家研究所成立日本產業技術綜合研究所，並賦予其「獨立行政法人」資格，主管部門為經濟產業省（即原通產省）。2015年4月又轉為「國立研發法人」。改革的深化，使AIST的研究水平和科研能力快速提升，現已經位居日本國立科研院所的前列。
截至2018年7月1日，AIST現有專職研究人員2331人，分屬於能源環境（17%）、生命科學（13%）、信息與機械設備（14%）、材料與化學（17%）、電子與製造（15%）、地質海洋（10%）、計量與標準（14%）等7個學科領域（圖1）。另有外聘研究員233人，博士後243人，技術人員1549人，專職行政人員699人。此外，還有兼職研究員5356人，其中來自大學2446人，企業1867人，其他法人機構1043人。
「法人化改革」的核心在於賦予AIST獨立的法人地位。AIST的法人代表是理事長，實行理事長負責制（圖1）。在管理體制方面，AIST由原來完全依附於通產省任命機構負責人、下撥經費、核准人員聘用等，改為理事長負責制。AIST的管理形式是由研發審議會（調查、審議政府某些行政事項的諮詢機構的總稱）、經產省主管大臣和研發法人共同規劃中長期目標。研發審議會結合國內外情況對AIST的中長期發展目標開展討論、提出建議，注重專業性、多樣性和客觀性。經產省主管大臣依據研發審議會的建議為國立研發法人確定中長期目標。研發法人按照經產省主管大臣明確的目標，負責制定詳細的中長期發展規劃（每一期發展規劃年限為7年），並負責對照實施。政府依據規劃下撥行政經費，AIST圍繞發展規劃開展工作。政府不再直接幹預研發法人的各項具體工作。在每個工作年度和每期中期（3-5年）結束時，政府委託第三方「評估委員會」對AIST的業績進行評估（圖2）。評估結果作為後續經費下撥的依據，如果不合格，經費將被縮減或終止，理事長將被撤換。
AIST實行理事長負責制，理事長為法人代表。首任理事長由原通產省（即經產省）從15個研究所中選出30多位35歲左右的研究精英（佔當時整個研究院人數的1.8%），成立一個改革小組，由原工業技術研究所的負責人擔任改革小組領導，負責遴選和提名首任理事長候選人，之後由經產省主管大臣任命。理事長全面負責AIST的經營和管理。除監事（由外部人士擔任）也由主管大臣任命，理事長有權決定AIST內部機構設置、中層領導幹部任免、外部人員聘任等事項，且決定權在理事長個人，而不歸理事會所有，但理事長在做出決定前要充分聽取理事會的意見。同時，理事長的業績需經由第三方「評估委員會」的全方位評估，未達標者即予以免職（圖2）。
在用人方面，AIST被賦予了獨立的用人權後，確立了以「能力第一」的用人機制，並據此構建新型的人事制度。AIST對科研人員無固定員額的編制管理。單位人員主要採用合同聘任制。在引進人才方面，理事長具有自主選聘人才的權力，科研人員的聘用、升遷等皆由理事長決定。同時，AIST具有更多的資金使用自主權，用以改善整個研究機構的研究環境，加強對外來人才的引進力度，吸引更多一流的科學家（每年AIST人事費約佔全部項目費用的30%）。
AIST在財務管理方面也享有較大的自主權，在經產省確定工資總額的前提下，AIST有權決定內部人員的工資分配。在保障科研人員工資水平相對穩定的條件下，AIST對所有員工都實行差別工資和浮動工資制度。理事長雖然實行年薪制，但全年前兩個月的工資為浮動制（由評估委員會進行評價決定其加減薪）。職工全年的收入相當於16個月的工資（其中有1-4個月評價工資屬於浮動工資）。由於有了完善的評價機制，一些人的評價工資會相應減少，而另一些人則會增加。法人化改革的實施，既保持了科研人員收入相對的穩定性，又極大的調動了AIST科研人員的積極性和主動性。
實行「法人化改革」後，政府不再採用原有的全額撥款制度，AIST資金來源首先是政府按照規劃下撥的行政經費，其次是AIST科研人員參與競爭性科研項目申請獲取的項目經費。2017年，AIST的經費收入約為9.8億美元，其中政府撥款5.7億美元，該經費的管理權限歸理事長一人。該經費在確保重要研究計劃開展的基礎上，面向AIST所有研究人員開放申請。每位研究人員可以結合AIST的發展方向，提交課題申請，參與競爭以獲取經費。另有4.1億美元是研究人員通過自身努力從外部競爭獲取。除申請政府項目經費外，AIST也開展與產業界的合作研究或委託研究，並可以通過其技術轉移機構進行技術授權，獲得企業資金支持。
與此相配，AIST也賦予科研人員更多的經費使用權，將研究經費預算制度改為決算制度，政府下撥的研發經費，不受會計法及國有資產法限制，AIST經費也可以跨年度使用，方便研究計劃的規劃與調整，有利於集中資金聚焦重要研究計劃。
此外，政府對AIST採用了企業會計制度，即以民營企業的方式進行運作，賦予其財務自主權，但卻不要求AIST按照民營企業那樣自負盈虧。
針對科研機構對外交流薄弱的特點，AIST通過加強與日本國內大學的合作研究，邀請大學教授到AIST擔任兼職研究員，並吸納大量博士生及博士後，一方面充分利用高校豐富的智力資源，另一方面為科研人才的培養提供一個有利的平臺，吸引優秀人才為AIST服務。
在國外交流方面，AIST不僅積極與世界一流研究機構及高校進行合作研究，而且積極推進科研人員的國際交流。AIST通過聘用國外研究員、邀請國外著名學者來AIST訪問、派員到國外研究機構及高校研究訪問等，以確保對先進技術、新興技術信息的掌握。目前AIST同麻省理工、斯坦福、劍橋等大學，中國科學院、法國國家科研中心、美國國家標準及技術研究院等研究機構都建立了良好的合作關係。
此外，AIST重視與開放性人才合作的研究潛力，積極引進、吸收具有不同技術背景和文化背景的研究者開展合作研究，推進創新。同時，AIST加強與產業界的合作，聘請國內外產業界的專家，加強同國內外產業界的聯繫，大量引進博士後研究員和企業研究員。
依據「法人化改革」的要求，改革後政府不再無償向AIST支付經費，而是有條件的撥款，即AIST必須有成效地完成依據政府所提目標制訂的中長期發展規劃。政府委託第三方進行年度和中期目標評估，評價標準由注重「效率」向注重「成果」轉變。
AIST的科技評估主要包括路線圖評估、主要產出評估和內部管理評估，分別由不同類型的專家負責（圖2），其評估目的在於監測研究所服務產業的能力，確保研究所沿著路線圖推進，最終滿足產業界的技術需求。其中，路線圖評估主要對研究所路線圖要實現的社會經濟影響、具體推進的計劃、重點研究的核心技術、國內外的標杆機構等四項內容進行考察，並對研究所基於這樣的路線圖在未來產生影響的可行性進行判斷。主要產出評估重點考察研究所在按照路線圖向前推進的過程中，取得了哪些階段性的進展。內部管理評估主要對研究所能否保障路線圖順利實施進行評估，並對研究所可能存在的管理風險進行警示。在評估方法上，採用專家評估和基礎數據監測相結合的方式。來自學術界、產業界和政府部門官員組成的外部專家負責路線圖和主要產出評估。基礎數據監測主要是每年對研究所產出指標的監測。AIST內部管理評估由來自AIST管理部門的專家負責。
上述評估結果為AIST資源配置和研究中心的布局調整提供了支撐，日本政府也據此判斷AIST的工作成績並採取相應的行政措施。一旦規劃不能如期完成或成效較差，政府將依據法律減少或停止經費的撥付，實現通過競爭促進改革向著有序、優化的方向發展的目標。
當前，上海正在加快建成具有全球影響力的科創中心，構建以張江國家實驗室、腦科學與類腦研究中心等為代表的新型研發機構，以期打造具備世界頂尖研究水平的研發機構，提高我國的國際競爭力，讓上海成為國際科學研究、人才培養和知識創新的基地。
基於此，上海新型研發機構的創新試點，有必要建立以使命為導向，以釋放科研機構活力、激發科研人員積極性、主動性和創造性為目標，按照國際頂尖研發機構的應有形態，構建符合我國特色的科研體制機制，實現可操作、可執行、可推廣、可複製，為我國未來科技發展發揮示範效應。
借鑑日本法人化改革的精神實質，根據我國的實際情況，建議對新型研發機構採用章程式管理，自主化運行的模式。通過章程明確新型研發機構的性質、宗旨和任務，確定機構的組織架構和運行機制，保障機構對人、財、物的自主決定權，減少行政、評估、檢查等對研究工作的幹擾和羈絆，賦予科學家獨立思考、獨立研究的權利，即賦予研發機構充足的自主權，以期實現科學管理、高效運行。
鑑於科學研究一般具有研究周期長、風險大、探索性強、進展難以預測、厚積薄發等特點，新型研究機構應建立不同於政府常規上以年為單位的財政資金預算模式，構建符合科研規律、以5-7年為一個周期的中長期預算機制，改革財政科研資金預決算制度，允許財政資金跨年度使用等。同時，為了保證政府財政資金的安全，也需要構建符合科研活動規律的、規範的財政資金使用規章制度和財務制度，加強財政資金使用的監督審計，以確保財政資金使用上的合規合法。
作為新型研發機構，可以借鑑日本法人化改革的經驗，引入第三方評估，通過設立定量化的指標體系，以目標為導向，讓科研院所聚焦研究工作，減少政府的直接管理。通過第三方機構的定量化檢查檢驗，將對新型研發機構的主體功能評價與其後資助模式相結合，實現國家財政資助與科研機構自身發展水平相統一的模式，發揮導向性功能，實現完成目標即可獲得相應的經費和政策支持；反之，如果不達標則取消資助，實行優勝劣汰。
圖1 日本產業技術綜合研究所組織結構圖（改繪自www.aist.go.jp）
圖2 日本產業技術綜合研究所評估機制（改繪自何世鼎等，2008）
作者：金樑，上海市科學學研究所創新政策研究室研究員。
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