摘 要：後稅費時代村級治理的區域差異日漸顯現，利益密集型地區形成了「富人參政」基礎上的「去公共性治理」邏輯；利益非密集地區形成了「老好人治村」為主導的「維持治理」邏輯。二者在一定程度上維持了村級治理秩序，但也給長效治理帶來了一定程度的隱患。隨著國家整合鄉村力度的加強，村級治理的行政邏輯不斷得到強化，組織科層化、幹部職業化及治理規範化對「去公共性治理」的自主施行空間形成了制約，對「維持治理」的疲軟狀態形成了激勵，但也對鄉村秩序產生了一定程度的消極影響。這啟示我們應進一步反思鄉村社會中的國家政權建設理論，尋求村級治理中行政與自治結合的平衡點。
黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略及「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」的二十字方針，其中「治理有效」指的是鄉村治理能達成良好的實效，鄉村治理體系和治理能力逐步實現現代化。在後稅費時代，村級治理的重要性日益凸顯出來，村級治理如何引領鄉村振興成為學術和政策研究的熱點問題。一直以來，學術界有關村級治理的研究主要圍繞村民自治展開，重點在村民選舉及相關制度設計等方面進行了較多的實證研究，之後又逐步轉向研究村民自治的鄉村社會基礎。隨著村級治理進入「後選舉時代」[1]70，鄉村治理的實踐發生了迅猛變化，尤其是進入21世紀之後，村級治理的區域差異特徵日漸彰顯出來，利益資源聚集的程度成為村級治理的重要影響變量，不同的區域孕育了不同的治理邏輯，呈現出不同的實踐樣態。與此同時，隨著統籌城鄉發展和國家資源「下鄉」力度的增強，國家整合鄉村的行政力度也在日漸增加，這就使村級治理呈現為複雜交織的邏輯。但當前有關村級治理的研究依然停留在治理體系的優化或制度化過程等方面，本質上是一種針對問題及困境進行的問題—對策式分析，很難深入實踐內部考察其邏輯生成過程和博弈的動態過程。因其缺少了對這一過程的深度分析，對策也往往會陷入泛泛而談。基於此，本文擬以利益聚集程度的區域差異為著眼點，一方面總結村級治理不同的實踐樣態，分析其治理邏輯、形成根源及可能產生的消極後果；另一方面分析相關行政化舉措對村級治理產生的深刻影響並探討其產生的政治社會效應，在此基礎上進一步反思村級治理中國家政權建設這一理論命題。
進入「後稅費時代」以來，隨著城鄉統籌戰略及社會主義農村建設的推動，農村經濟社會開始實現快速發展。在工商業發展程度較高的發達地區農村及各類正在開發的城郊村，工業化、城鎮化發展帶來的工商收益和土地增值收益迅猛增加，資源的大量聚集使村莊的治理複雜化，無論是治村主體還是治村過程都摻入了大量的利益博弈。以這種利益博弈為基礎，利益密集型地區的村級治理呈現出複雜的邏輯。[2]47
由於利益密集型地區農村資源和利益集中，農民的經濟分化程度也日益擴大，部分從事工商經營或辦企業的農民實現了財富的迅速積累從而成為當地的經濟精英。由於統籌城鄉一體化水平比較高，且經濟精英往往依賴當地的經濟資源或條件，這部分群體並沒有徹底離開村莊，一些成功的經濟精英反而出現了向村莊「回流」的現象，主動參與競選村幹部並主導村級治理。除此之外，隨著國家資源向農村輸入的力度不斷增強，各類資源和項目開始在村莊聚集，不僅城鎮化發展速度快，而且土地收益增值迅猛，尤其是具有區位優勢或特定資源的村莊往往呈現出利益高度密集的狀態，這些地區的村兩委幹部崗位通常會成為激勵競爭的對象，在後續的治理過程中一些村幹部可能會通過身份及自由裁量權獲得較多的優先收益。無論是經濟精英回村「參政」或是在職村幹部在資源下鄉的過程中積累起財富，都可以將其統稱為「富人參政」[3]77。「富人參政」一般具有兩方面的特徵：其一是參政動機具有複雜性。富人群體參政的動機並不單一，部分抱著造福家鄉的情懷來獲取村民的認同並獲得自身的價值歸屬，但不可否認很大部分具有一定的利益訴求，部分富人群體經商辦企業往往集中在當地區域並依賴當地資源，通過積極參與村莊治理，可以獲得政府體制認可和更多的社會交往資源，甚至可以在企業發展所依賴的特定資源或社會資本建構中獲取一定優勢。其二是動員方式具有利益性。在村民選舉的過程之中，由於富人群體具有比普通民眾更多的社會關係網絡或社會資本基礎，他們的動員能力也往往比較強，會將自身的利益資源轉化為社會資本來形成村莊內部的影響力，甚至在部分情況下會通過組織派性、利益許諾等方式來獲取支持。
當富人群體在村莊內參政並成為主政的村幹部之後，村級治理呈現出「去公共性治理」的邏輯。所謂「去公共性治理」指的是富人群體為了達成有效的治理，主要不是公共資源和正式權力的運用，反而是依託私人利益和資源的方式和「策略主義」的手段來處理各類治理事務，目的在於對村莊的控制平衡並在整個治理過程中獲得更多的隱性利益或社會資本收益，主要呈現為以下三方面特徵：一是運用私人意志進行治理。富人型村幹部在治理過程中一般會表現出較強的個人意志，他們往往會設定一定的發展思路，或從村莊建設、產業發展入手來推動外部形態的轉變或經濟發展水平的提升。不可否認這種類似於發展主義式的治理具有一定的績效，但也會形成話語權壟斷甚至會出現權力過於集中而忽視民主的現象。二是運用私人化手段進行控制。在利益密集型地區的村莊存在較多因利益而生的糾紛和矛盾，富人型村幹部有能力藉助自身較強的財力和社會網絡通過各類非正式規則來處理，這類處理方式往往是控制性的，處理的方式具有私人化特徵，尤其是針對各類「釘子戶」往往以利益的方式進行「吸納」，最終實現治理的低度平衡。三是拓展各種空間進行獲取利益。在國家資源「下鄉」的過程中，部分富人型村幹部要麼尋求隱性的體制支持或者藉此拓展自身的社會關係網絡，從而間接地獲取利益，又或者利用政策的模糊地帶來參與各類項目資源從而獲得個人利益。
「富人參政」所帶來的「去公共性治理」邏輯並非憑空形成，而是根植於利益密集型地區基層政府治理的實踐，同時也與鄉村社會性質的劇烈變遷具有直接關聯。其一是利益密集型地區基層政府的治理意圖。東部發達地區及其他利益密集型的農村進入城鎮化快速發展之中，以城鎮化、社區化為核心的各類「發展主義」任務日漸增加。各種類型的社會矛盾也開始大量湧現，基層政府的「維穩」壓力劇增，「不出事邏輯」[4]3依然是基層政府秉承的基本原則。在自身治理能力不足且可支配治理資源有限的情況下，為了完成治理任務，基層政府逐步形成了「策略主義」的行為邏輯，吸納村級組織力量來彌補自身治理能力的不足，藉助村幹部的力量來解決各類治理難題甚至是「釘子戶」問題。為了達成這一效果，基層政府必然傾向於支持「富人參政」及其「去公共性治理」，因為這一群體不僅具有帶動「發展」的較強財力和社會關係網絡，又可以通過自身的財力及各種私人化的治理手段來妥善處理各類棘手問題及「越軌者」。富人群體就成為基層政府青睞的治村人選，其治理方式也為基層政府所接受和支持。其二是利益密集型地區鄉村社會的性質變遷。隨著市場經濟的迅猛發展，利益密集型地區的鄉村社會的基礎開始發生劇烈變遷，隨著合村並組和城鎮社區化趨勢的推進，鄉村社會開始進入「半熟人社會」[5]86，利益觀念開始佔據主導地位，村莊認同和行動單位正在日漸萎縮，原所歸屬的「差序格局」逐漸被「工具性差序格局」所替代：人們建立關係時考慮的主要是實利可圖，所以親屬和非親屬都可以被納入格局之中；從格局的中心向外，格局中成員的工具性價值逐級遞減；關係越緊密，就越有可能被中心成員用來實現其實利目標。[6]71在這種背景下，村民不僅容易被資源和利益所動員，而且認為富人群體相比於普通群體更有能力，能為村莊爭取更多的資源或項目，在一定程度上象徵著「發展」。這些認知觀念極大地助推了富人參選並主政，也使其依賴富人個體的治理具有了正當性。總之，利益密集型地區村莊公共性進一步瓦解，富人可以藉助利益實現對村級治理權力的掌控。
村級治理的「去公共性治理」邏輯源自過度的「富人參政」，「富人參政」能爭取更多的資源或項目來推動村莊發展，也能保持村莊的秩序，甚至一些具有雄厚經濟基礎的「富人」村幹部對村莊「以私補公」、對村民扶危救困。「富人參政」及「去公共性治理」的邏輯在村莊發展中取得了一定的成效，也達成了治理的低度均衡。但「去公共性治理」會給村莊的長效治理和村級組織民主化建設帶來隱患，甚至存在著較大的治理風險。其一是「去公共性治理」會弱化村級治理的民主建設。富人型村幹部具有其他村委成員難以企及的經濟資本和社會資本優勢，甚至會利用自己個人財產來幫助村民或村莊解決問題，這就建構起普通階層難以超越的「道德」門檻。「治村」過程道德化會進一步增強「富人參政」的合法性色彩，設置了其他村民競選的高門檻。同時，在村兩委內部來說，因其財富和利益而形成對其他成員的「吸納」或「威懾」，村委其他成員難以對其構成制約，這就必然帶來權力過分集中，極有可能造成「寡頭政治」的「一言堂」現象，這就使村級治理的民主建設受到較大的挑戰。其二是「去公共性治理」會弱化村級治理的長效治理。「去公共性治理」彰顯的是具有個人色彩的治理術，儘管能通過個人意志形成較強的權威，卻也容易遮蔽村民的訴求，甚至會在村莊場域內形成「氣」的抗爭，難以從根本上解決各類治理矛盾。也有可能在治理的過程中形成利益共同體，背離群眾工作路線，使幹群關係逐步疏離，發展到極端，甚至會形成幹群之間的「懸浮」甚至是對立，對村民的政治認知形成較大的負面影響，不利於村級治理的長久發展。
利益密集型的村莊在全國農村中只佔了較小比例，除此之外大部分是利益非密集的農業型村莊。這一類型的村莊所處地區工業化發展水平較低且缺乏特定資源，村集體經濟基本為空殼甚至是負債，村莊內部大多為留守群體，以農業種植為主要經濟來源，大多數的青壯年勞動力走出村莊外出打工，留守的父輩務農照顧孫輩，形成了以代際分工為基礎的「半工半耕」結構。[7]19資源的缺失和青壯年群體的流出，使村莊呈現出「空心化」狀態，儘管國家資源投入的力度在增加，但村莊的蕭條衰敗態勢難以發生實質轉變。在這一背景下，「老好人」治村開始成為村級治理的典型現象，即隨著青壯年精英的外出務工及少部分基於能力或機遇富裕起來的精英群體搬離村莊，致富能力不強、領導能力普通但善於均衡各方關係的「老好人」進入村兩委任職。在此背景下，利益非密集村莊的村級治理呈現為「老好人治村」的「維持治理」邏輯。[8]
「老好人」類型的村幹部一般都從留守群體中選舉產生，年齡偏大且大多數沒有技術專長，一般依靠村幹部崗位薪酬和農業種植來實現增收。參選過程一般來說缺乏競爭性和利益衝突，當選村幹部往往與家族或派性力量的支持有所關聯。當「老好人」開始成為治村的核心力量時，村級組織呈現出典型的「維持治理」邏輯，表現為「不作為」「不得罪」「不出事」等方面：其一是「不作為」，缺乏積極治理精神。大部分村莊沒有特定的資源稟賦，也沒有強大的集體經濟支撐，村兩委帶頭人難以憑空推動村莊發展。他們治村的主要工作是按照鄉鎮政府的部署貫徹執行相關的政策，維持村莊的基本秩序和治理底線，既沒有創新和發展的能力，也缺少相應的條件。在一些條件更差的村莊，幹部隊伍嚴重老化，缺少新生力量的補充，村級治理受到嚴重影響。其二是「不得罪」，治理缺乏公共規則。「老實人」自身發展和帶動能力有限，將村幹部職位看作一種「營生」，在治理過程中缺乏能力和資源，也缺乏開拓精神和有效治理的權威，當面對各類糾紛矛盾時傾向於置身事外，在政策實施過程中會出現敷衍塞責的現象，嚴重的缺乏是非原則和擔當精神，難以打破「少數決定多數」的僵局，最終使正能量難以得到弘揚。其三是「不出事」，實現權力再生產。為了維持村級治理的基本秩序，「老好人」將「不出事」作為治理的核心，將維穩作為治理的重點，其他發展型的治理往往居於次之。在「不出事」的基礎上，「老好人治村」積極擴大人情圈，利用弱化的公共規則和發達的私人關係來建構權力再生產的基礎。由於缺乏外部力量的激勵競爭，村委內部可以論資排輩或實現多年連任，一些村幹部很多年沒有實現更新換代，甚至已經固化為內部循環的權力「圈子」，既沒有壓力也缺乏動力去建設和發展村莊。
「老好人」治村將村兩委變成了「維持會」，只能維持基本的治理底線，這與「富人參政」現象形成了鮮明的對比。「老好人」治村的「維持治理」邏輯根源於利益非密集地區的政治生態和治理結構，核心在於鄉村治理資源匱乏、村莊社會公共精神的衰退等方面：其一是鄉村治理資源匱乏。進入後稅費時代，農業型地區的基層政府無法繼續汲取農業稅費剩餘，其自身的治理資源也相對匱乏，為了完成各項治理任務必須依賴於村幹部的配合和協助，在沒有適合的村莊精英可以選擇的情況下，鄉鎮政府傾向於支持「老好人」治村，目的在於藉助其力量來彌補自身治理能力的不足。「老好人」群體一般不會與鄉鎮政府分解下壓的各項任務對抗，在缺乏利益激勵和調動的情況下，可以通過「感情運作」[9]126方式取得「老好人」的協助。而另一方面村級組織的治理資源也十分匱乏，村莊缺乏公共利益分配，與村民的利益聯結點日益減少，治理資源的缺乏使村幹部的權威日漸衰退，難以對村民進行動員或組織。這種村級治權的弱化狀態使村幹部「硬不起來」，很多村委幹部認為為了較低的待遇去積極治理「划不來」，以「老好人」的姿態來處理各種事務也是合理的行為邏輯。其二是村莊社會的公共精神的衰退。首先是村莊公共空間萎縮。當前農戶家計來源主要來自務工或其他工商兼業收入，農業生產的個體化現象日趨加深，甚至水利灌溉等原本集體合作程度較高的事務都被「小機井」取代。同時電視傳媒業的日益發達和網際網路信息技術的發展，青壯年一代農民的生活主要面向村莊外部，私人生活開始崛起，公共空間則日益沉寂，這就使村莊的公共精神失去支撐。在這種狀態下，村幹部失去了開展治理的權威依託，只能以「老好人」的策略維持消極治理的底線。其次是邊緣群體的崛起。當前鄉村社會的治理處於一種「複合治理」[10]15的狀態，國家法律政策治理與鄉土規則治理並存，一些邊緣群體以「維權」的名義與鄉村兩級基層組織博弈來獲取額外的利益，在維穩壓力之下，村兩委不得不採取變通的方式向「機會主義」妥協，最終導致消極被動。這些問題綜合造就村幹部不作為甚至是不負責的治理策略，「老好人」治村現象由此產生。
利益非密集地區的農業型村莊村幹部待遇不高且可調配的資源匱乏，在這樣的現實狀況和約束條件下，維持了村莊的底線治理，一方面將國家政策方針貫徹執行到村莊，在推動村莊發展過程中發揮了組織和領導作用；另一方面一些村幹部利用多年的治理經驗和地方性知識基本維護了村莊的穩定態勢。可以說，「老好人」治村體現了奉獻精神且取得了一定的治理成效。但積累起來的問題也不容迴避：其一是「老好人」治村帶來的「維持治理」邏輯從一定程度上會弱化共同體精神。由於「老好人」政治擔當精神和創新精神有限，不積極主動介入到村莊治理的過程之中，缺乏發動群眾的組織基礎和資源基礎，難以產生強大的凝聚力和向心力，即使國家向村莊投入資源也無法激發村民的政治效能感。從而使村莊呈現出蕭條沒落的狀態。這就導致村莊內共同體精神進一步萎縮，一些家庭的房屋建設逐步豪華氣派，而村莊的公共基礎設施例如道路破損老舊，一些家庭的個人消費和私人生活日漸升級，但村莊公共活動和公共空間卻難覓蹤跡。諸多留守群體難以享受到村莊的集體福利，相互之間的社會關聯和共同體精神在進一步降低。其二是「老好人」治村帶來的「維持治理」邏輯從一定程度上會弱化治理的合法性。「老好人」一般不願積極介入到村莊的糾紛調解過程之中，可能會造成社會矛盾的積累，最終將矛盾上移，不僅增加了社會治理成本，也造成一些不可控的社會風險；也正是這種「無為而治」的態度造成對村民訴求的忽視；同時由於「老好人」治村導致村莊權威降低和公共治理力量的不足，反而給灰黑勢力提供了生長和發育的空間，「通過治理村內暴力和建構權力的利益網絡，建立以私人暴力為底色的『威權秩序』」[11]10。另外，在「維持治理」的邏輯下，村莊缺乏的有力的社會管理，一些地區地下六合彩和「黃賭毒」現象泛濫，地下邪教則趁虛而入成為農村社會中的毒瘤。這些問題長期積累嚴重影響村民對村級組織的合法性認同，甚至部分村民會淤積起情緒並轉化為對立態度。
全國各地經濟社會發展的不平衡引發了鄉村利益的區域分化，利益密集型地區出現了「富人參政」的「去公共性治理」邏輯，而利益非密集地區出現了「老好人治村」的「維持治理」邏輯。「去公共性治理」和「維持治理」兩種邏輯具有典型性，是後稅費時代村級治理邏輯的一種理論提煉，大多數村級治理的實踐介於兩種典型形態之間。進入新千年的第二個十年，隨著統籌城鄉發展和鄉村振興戰略的實施，國家對鄉村整合力度的進一步加強，村級治理的另外一種邏輯日漸凸顯並開始發揮主導性作用，即村級治理的行政化邏輯，作為一種新趨向，主要表現在村級組織科層化、村幹部職業化、村級治理規範化等方面。[12]43
村級組織科層化。後稅費時代之前，村幹部作為村民自治組織的負責人大都處於不脫產的兼業狀態，薪酬也主要在村稅費徵收中列支，屬於誤工補貼的性質。但隨著稅費的全面取消，大多數村莊無力負擔村幹部的薪酬，轉而依靠政府通過財政轉移支付的性質來「發工資」。以此為起點，村級組織逐步成為基層政府的科層化「分支」，主要表現在科層化考核和管理兩方面：首先是考核。基層政府將村幹部薪酬績效與考核結合，一般採取將治理任務指標化和數量化的形式，按照各村所獲得分數進行檔次排名，按照排名確定村級組織的考核檔次，村書記和村主任的績效工資與此掛鈎，其他村幹部的績效考核按照主職幹部的一定比例確定。專業化的考核將村幹部的工作重點轉移到各類任務指標的完成上來，村級組織受制於考核指揮棒的直接制約。在考核檔次較低的情況下，基層政府還會對村幹部採取相應的懲罰措施，目的在於使村幹部與基層政府的治理目標保持一致。其次是管理。一般來說村級組織內村書記負責全面工作，村主任負責村委主要工作，其他村兩委幹部分別負責各「條線」的具體工作，例如分別負責黨建、糾紛調解、拆違控違、環境整治、計生工作等，基層政府各部門與各分管村幹部直接對接工作，各分管村幹部承擔相應的具體工作職責和責任壓力，專業化的分工塑造了「類」科層化的職責體系。尤其是一些東部發達地區的農村又兼具社區管理、工業管理及人口流入社會管理等多項職能，村兩委分管幹部的職責和工作目標更加清晰，基層政府「條條」部門的統合和管理力度也相應更大。
村幹部職業化。隨著政府通過財政撥付的形式來支付村幹部薪酬，村幹部已經逐步具有職業化的性質，主要體現在以下兩方面：其一是「坐班制」及相應保障。新世紀之前村幹部大都沒有「坐班」的強制要求，中心工作也主要以計劃生育和稅費徵收為主。後稅費時代之後隨著各項治理任務的增多，全國很多地區的基層政府開始要求村幹部進行「坐班」，甚至很多地方建立了村級便民服務中心，村幹部按照統一標準進行培訓上崗，「離崗」必須遵守請假制度，甚至一些地區還會進行定期抽查。「坐班制」在一定程度上對村幹部形成了監督和制約，使其行為必須遵循一定的程序。除了對「坐班制」的規定之外，全國很多地區還針對村幹部退休後的保障進行了規定，一般來說政府會在村幹部繳納養老保險的過程中給予相應補貼，確保其退休後可以享受相應待遇，這與「坐班制」共同構成了職業化的基礎。其二是後備人才選拔及幹部調配。隨著國家對農村基層幹部隊伍建設的重視，很多地區的農村在對村幹部加強日常管理的同時，對年輕的後備幹部的選拔儲備也逐步制度化，一般通行的做法是通過一定的學歷、年齡等標準進行縣鄉層面的統一招聘考試，按照分數高低原則進行錄取且進行專門的培訓才能上崗，之後再按照村兩委的職責分工進行業務能力的鍛鍊，最終在村民選舉過程中正式進入村兩委擔任幹部。後備幹部選拔的標準化流程使職位流動成為一種可預期的過程，只要不犯大的錯誤基本上就可以穩定地完成村幹部的職業生涯。除此之外，一些地區村幹部的統一調配已經制度化，不僅各村幹部可以在村莊之間進行橫向調配，各鄉鎮站所幹部也可以被任命為村黨支部書記或副書記，村主職幹部也可以被聘用到「七站八所」等單位進行安置。
村級治理規範化。在稅費改革之前，村級治理主要著眼於稅費徵收等中心工作，村級治理的其他工作具有一定的靈活性。但隨著農業稅費的取消以及各項升級達標的增加，各項「軟指標」開始增多，村級治理的規範化已經成為一種趨勢。首先是治理內容標準化。當前村級治理的內容重點包括了農村環境治理、徵地拆遷、民生服務、村級財務管理等方面，這些內容在治理過程中體現出治理方式標準化趨勢。例如在農村環境治理的過程中設置專門的保潔人員和控違、拆違協管員，對照標準化的指標進行強有力的檢查督促，如果出現較多問題的則進行整改或問責；在徵地拆遷的過程中遵循政府制定的統一標準，按照標準化的流程進行徵地拆遷的宣傳和動員工作，不允許出現程序不一、標準不一的現象；在民生服務上，努力打造服務型的基層組織，一些發達地區已經設置了服務內容全面的黨群服務中心，各項服務事項可以辦理或代辦，基本實現了透明化和公開化。這一規範化趨勢在村級財務管理上體現得更為集中，當前全國大部分地區農村施行「村財鎮管」，基層政府對村級財務嚴格控制，有關村「三資」管理的規定愈加嚴格和規範。其次，在治理規範化的同時，治理技術化的趨勢也愈加明顯，隨著各類電子信息技術的推廣，「網際網路+」已經嵌入到村級治理過程之中，糾紛調解、「三資」管理等多項事務需要在信息技術平臺進行規範化操作。加強村級監督的12345投訴熱線及各類第三方的民意調查等技術性治理手段都對村級治理形成了直接影響。
組織科層化、幹部職業化與治理規範化共同塑造了村級治理的「行政化」邏輯，這一邏輯對「去公共性治理」和「維持治理」邏輯具有整合和重塑作用：一方面力圖削弱私人治理的自主空間。組織科層化確立了治理秩序和治理程序，使其不能違背基層政府的整體意志。村幹部職業化對「去公共性治理」邏輯的種種行為形成了制約，治理內容和治理技術上的規範化可以有效地削弱私人的實施空間。應該說村級治理行政化確實從一定程度上對「富人參政」的施政行為形成了規範和制約，建立起必須遵守的外部規則來確保村級治理不會出現重大問題。另一方面是力圖扭轉「維持治理」的疲軟狀態。村級組織科層化和村幹部職業化從一定程度上穩定了治村主體，使其可以獲得較強的預期並提高治村的動力，在一定程度上構成了一種激勵機制，同時村級治理規範化也使「維持治理」具有相應的標準，「老好人」村幹部必須嚴格按照標準來提升服務能力和服務水平。綜合來說，村級治理的「行政化」邏輯從一定程度上激勵和提升了非利益密集地區的村級治理，確保其不會出現治理真空。總之，在不同的利益密集程度狀況之下，治理的實踐樣態因治理主體的邏輯不同而產生諸多問題。當前村莊難以依靠自身的內生性力量實現「善治」，這就需要藉助於國家的外部力量來進行治理行為規則的輸入。村級治理「行政化」邏輯是國家輸入治理規則的載體形式，不僅可以規範村級權力的運行，也將有利於彌合不同地區村級治理不規範、不專業等現象，還可以依靠專業化、規範化和標準化減少治理主體行為特徵所帶來的政治社會影響，對「去公共性治理」和「維持治理」邏輯下的問題具有矯正或激勵作用。
為了進一步彌合村級治理內容和治理方式的地域性、特殊性，使不同治理主體行為邏輯進一步規範化和規範化，國家進一步推動了「行政下鄉」，村級治理「行政化」邏輯進一步加強。儘管村級治理行政化引入了外部治理規則來達成基本秩序，但也對鄉村社會自治產生了消解作用，下沉的行政化趨勢與鄉村社會形成張力關係，這種張力關係進一步瓦解了鄉村社會的內生秩序：首先會在一定程度上造成村級組織動員體系的衰退。村級組織是由村民選舉產生的自治組織，目的在於組織動員村民實現自我管理和自我服務。但隨著村級治理「行政化」邏輯的推進，村級組織更多地對基層政府負責，主要精力用於完成各類考核指標和任務，這就使村級組織與村民之間的權責關係有所分離，其自身的權威和組織動員能力衰退，原本具有分散性的農民更加缺乏相應的組織動員，村莊的內聚力和共同體意識進一步衰變。其次是進一步加劇村級治理中的「去政治化」現象。當村級組織被科層化，村幹部成為一種固定職業，村級治理日漸規範和標準時，就會產生「行政吸納政治」的效應，出現較為強烈的「去政治化」現象。這一現象會帶來治權的弱化，導致主導性的治理規則出現紊亂甚至會出現「少數決定多數」的現象，各類邊緣群體大行其道甚至越軌者無法得到有效控制，村莊內凝聚力和向心力必然會衰敗，村級治理中的各項治理成本不斷增大。再次是在一定程度上影響農村社區營造的積極開展。「社區營造」指的是社區治理中的一系列治理活動，這些活動充分利用當下社區地域社會的資源，多方利益主體進行多樣性的合作，使社區的環境生態得以改善，社區的活力得以提高，社區居民可以實現生活品質的提高。村級治理「行政化」邏輯將治理的重心放置在自上而下各項任務指標的完成上，難以在村民自組織過程中發揮引領作用。同時長期的行政化過程使村級組織形成對基層政府的依附性關係，基層政府通過購買服務向村莊嵌入社會組織服務等舉措也往往以政府的考核指標為依據，難以在村莊內實現本土化，這難以從根本上實現良性的「社區營造」，村莊的共同體精神難以得到實質性的增長。
作為村級治理的兩種典型樣態，「富人參政」的「去公共性治理」邏輯及「老好人治村」的「維持治理」邏輯都可能因為治理主體個人化的行為和特徵而帶來治理的某些困局，而作為對以上兩種實踐樣態的規範，村級治理的行政化邏輯儘管能引入外部公共規則進行標準的治理，卻也可能會造成新的治理痛點，這就是潘維所言的「人民沒有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對直接涉及自己利益之事的發言權。人民成為無組織的個人，辦不好小事，缺少了日常生活中的公正感，己經成為國家治理的主要矛盾」[13]45-46。如何在行政和自治之間找到村級治理的最佳平衡點來實現「治理有效」不僅是政策研究的熱點，也是需要進行理論建構的難點問題。從宏觀理論層面看，村級治理的行政與自治「悖論」體現的是國家政權建設這一重要命題。
國家政權建設作為一個理論命題指的是以民族國家的形成為中心所形成的制度及文化的整合過程，目標在於建立一個完整的政權體系並實現對社會的全面滲透，具體表現是政府通過官僚制的下沉來建立對基層社會的全面滲透和監控，將地方納入國家化的整體過程。國家政權建設源於20世紀我國現代化的濫觴，但在建國之前大量「贏利型經紀」充當了鄉村社會的「代理人」來徵收賦稅並管理鄉村社會，基層社會結構沒有實現重塑，最終國家無法真正「貫穿」鄉村，國家政權建設陷入「內捲化」狀態中[14]。普遍研究認為人民公社時期的國家政權建設主要依賴於政經合一的政治權力驅動，通過運動式治理和意識形態的控制來實現對鄉村的掌控，這一掌控是既是低效的又是非穩固的，鄉村社會中的國家政權建設並沒有完結。當人民公社解體之後，國家政權建設作為一個理論命題又重新得到開啟，農村改革時期的國家政權建設增加了基層政權的自主性這一重要變量。基層政權開始具有獨立的利益訴求，甚至從一定程度上偏離了「政權代理人」的角色，而成為「經營者」並捲入地方的利益衝突之中，「基層政權本身的角色變化—（經濟）經營與（公共）政權角色的混合，稅費和利潤的混合，極大地損害了它的權威合法性。近代以來探索一個世紀之久的基層政權之現代性改造，仍然是一個未完成的課題」[15]82。也即強調國家政權建設不僅僅是官僚組織的全面下沉和控制，更主要的是鄉村社會中的公共規則如何建立並發揮作用。
後稅費時代的國家政權建設進入了現代公共規則建立的新階段。但理論困惑也由此產生，國家政權建設所需要的現代公共規則來源於哪裡，具有什麼性質，在實踐的過程中是否能更好地促進我國鄉村現代化的轉型。當前大部分研究都認為鄉村治理中的現代公共規則應來源於現代國家的民主制度設計，尤其是國家—公共（政府）組織角色的變化、與此相關的各種制度─法律、稅收、授權和治理方式的變化、以及公共權威與公民關係的變化等。[16]10但當前村級治理行政與自治的悖論對這一論述提出了挑戰，儘管鄉村社會並不是治理的「飛地」，必然要成為國家治理的有機組成部分，但國家相關規則及制度規範的引入只是國家政權建設的一個維度。在當下的歷史階段，我國鄉村社會正在城市轉型的歷史過程之中，鄉村社會結構並沒有完全瓦解，很多村莊依然保持了地緣和血緣共同體的基本特徵，村莊或社區依然是一個政治單位，村級治理的諸多事務具有綜合性和相互關聯性，很多與村民貼近的「小事」必須通過村級組織和村兩委發揮組織及動員功能才能更好地完成，完全依賴於各類「自上而下」的規則輸入和制度設計來形成秩序會導致治理成本的無限增長和治理效果的「內捲化」，村莊內部的自治秩序和自治能動性必須發揮良好的接應作用，只有實現國家與村莊協同才能實現「治理有效」。所以，國家政權建設也不應是「自上而下」的單一向度，而是「自上而下」和「自下而上」的雙向度結合，行政力量和自治力量應是協同提升的關係，而非相互排斥關係，既要引入國家治理現代化的相關規則，又要繼續發揮村民自治的組織動員作用，探索建立村級治理行政和自治的銜接機制是鄉村治理體系和治理能力現代化的題中之意。當前全國很多地區在行政村保持行政化的邏輯，將自治功能下沉到具有「熟人社會」性質的自然村一級，實現行政和自治的再結合；又如一些地區將部分民生資源整合對接到村級組織，在村兩委之下創設理事會等多種組織形式來激活村民參與村莊治理的積極性，提升村級治理的績效。這些探索和創新都豐富了國家政權建設理論，對鄉村社會治理現代化的歷史進程具有推動作用。
作者簡介： 高曉琴（1971-），女，四川南充人，南京林業大學中國特色生態文明建設與林業發展研究院副研究員，博士。
基金： 國家社會科學基金一般項目「農地錯配的績效損失及其對策研究」（19BJY127）; 國家林草局軟科學研究項目「實施鄉村振興戰略的生態文明途徑」（011060068);
來源：南通大學學報(社會科學版)2020年04期