石東偉等：村級治理行政化過程中的治理要素脫節及矯正

摘要：隨著經濟社會發展及治理現代化推進,村級治理由半正式治理逐漸趨向行政化治理。行政化治理一定程度上提升了村治效果,也造成了新的治理困境。村級治理邏輯變遷受建構型治理要素與內生型治理要素的雙重影響。行政化治理事務、資源投入、正式規則、政績性權威等建構型治理要素分別與公共服務需求、農村發展要求、非正式規則、社會性權威等內生型治理要素的脫節造成了事務治理形式化、項目資源壟斷化、正式規則內捲化及政治精英化等行政化治理困境。實現農村善治,需以內生型治理要素為指向,優化建構型治理要素的投入,實現二者的有機銜接和融合。

一、問題的提出

隨著我國社會發展和治理理念革新,「實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規範化、程序化」[1]成為治理現代化的要求。在這一背景下,以「人、事、財、規則」為主要面向的村級治理行政化的趨勢愈加顯著[2]。作為國家權力進一步下沉的一種實現方式,行政化治理通過「規則下鄉」「資源下鄉」等方式強化村級治理的科層性,使其朝著規範化、制度化、程序化邁進,但同時也弱化了村級組織和村幹部的治理自主權,壓縮著有著長久歷史傳統的「半正式治理」的治理空間,並推動村級治理模式從間接治理向直接治理轉變。行政化治理雖然在一定程度上實現了村莊治理規範,提升了村治效果,但也造成了新的治理困境,或是異化為徒具其表的「形式化治理」[3],或因治理效率的損失而使基層治理體製成為「耗散型體制」[4],抑或在「規則下鄉」中「限制了基層治理主體的主動性,造成基層治理中的形式主義和內捲化」[5]。那麼,緣何村級治理行政化過程中會遭遇困境?又該如何突破?

目前學界有關村級治理行政化困境的研究主要是從「村民自治視角」和「行政化視角」開展的。「村民自治視角」從行政化治理與村民自治之間的張力角度來闡釋村級治理行政化所產生的現實困境,認為「日益強化的村莊行政性在吸納村莊政治的同時,也造成了對村莊民主政治的消解,這也是村級治理行政化的內在困境」[6]。同時,農村自治法制改革滯後、村幹部與村民及其自治組織之間的身份地位懸殊加大、信息融通受阻、缺乏有效的協商機制構成了行政化治理與村民自治耦合的實踐困境[7]。「行政化視角」主要是從行政化轉型對農村治理的現實影響的角度來指出其所面臨的困境。有學者指出村級治理行政化的制度後果是加速村民自治的衰弱、導致幹群關係的疏離、治理效果不能令人滿意[2];也有學者通過對村莊合併後新型農村社區的研究指出合併後的新型農村社區治理行政化導向的影響是農民利益容易被忽視甚至被損害、不利於農村社會矛盾化解和基層治理結構的改善[8]。

既有文獻豐富了該領域的研究,能夠為本研究提供重要的支持。但無論是「村民自治視角」還是「行政化視角」大都以鄉政與村治的關係為出發點對具體問題進行探討,而對村級治理行政化過程中鄉村治理要素的關注不夠充分,缺乏系統性研究。基於此,我們對村級治理行政化轉型的內在邏輯進行剖析,從治理要素間關係的視角對村級治理行政化的困境及治理路徑進行研究,探索優化村級治理的路徑。

二、村級治理行政化轉型的四重邏輯變遷

傳統的半正式治理是「中國農村基層的公共權力主體(準官員)採取的非科層化、非制度化、非程式化的治理辦法,它不完全以國家的正式制度、法律、政策為操作規範,而是綜合利用各種治理資源,尤其是來自農村社會的內部資源,來實現對農民的控制和治理目標」[9]。其實質是結合了官方治理和社會自治的一種簡約治理方式,在這種方式之下,農村社會內部事務大多由準正式官員治理,國家不輕易介入。半正式治理曾在我國村級治理中長期發揮著關鍵的作用,尤其是近代以來國家政權建設的主要領域。在傳統中國,地方通過由社區提名、縣令批准任命的準官員來進行縣級以下的治理,這些準官員一經任命,便有較大的自主權,能夠充分利用地方資源開展治理,這一時期的鄉村治理的實質是在準官員的掌控下開展的半正式治理。新中國成立後村級治理繼續延續了半正式治理,「最直接的原因是較以往已經壯大不少的官僚隊伍仍時常面臨人手不足的困境」[10]。改革開放前,村幹部薪水並非由中央財政支付,而是由村集體承擔。在治理方式上,由於熟人社會的特點,仍舊較多採用鄉土社會的人情、禮俗等非正式的治理方式,即便在國家對農村全面控制的人民公社時期,生產小隊長也「不得不重視並在治理實踐中遵循鄉情規範,只要不是性質特別惡劣,他一般不會運用暴力工具和政治手段」[11]。改革開放後,半正式治理並未因「鄉政村治」格局的出現而被打破,村幹部既需要得到政府的承認,具備國家賦予的合法性,又需要通過選舉得到村民的認可,遵循非正式的治理規則。

隨著經濟社會的發展,農村逐漸「空心化」,農民逐漸「原子化」,「熟人社會」開始向「半熟人社會」和「陌生人社會」過渡,村級治權面臨衰退困局。與此同時,農業稅的取消在一定程度上導致鄉鎮政權的弱化。為應對農村和鄉鎮雙重治權的弱化,加之工業反哺農業政策下國家向農村輸入資源的治理實踐需求,村級治理的半正式治理特徵開始弱化,並開始逐漸向行政化治理過渡。行政化治理「在形態上主要表現為村級組織的人事、管理、村務的專業化和職業化;從運作邏輯的角度,主要是指基層組織的科層化取向;在時空對照的維度上,則呈現出基層工作『鄉土性』的衰退以及幹群關係的疏離」[2]。行政化轉型意味著國家權力自人民公社解體以後的再次「回歸」,但與人民公社制度時期不同,國家權力的這次「回歸」是攜帶資源而來[12],不斷改變和重塑著農村關係和農村治理格局,推動著村級治理邏輯的變遷。

(一)從管控到服務:國家戰略轉化催變治理事務行政化

國家關於農村發展的戰略意圖構成了村級治理的目標指向,不同的國家戰略會生成不同的村級治理任務,進而影響到村級治理模式。稅費改革前,「催糧派款、刮宮引產」等工作成為村級治理的中心工作,這些工作的完成往往需要以強制力保障,因而,村級治理呈現出管控導向。同時,面對艱難繁重的工作任務,鄉鎮政府僅憑自身力量難以完成,必須藉助農村幹部的力量,並賦予他們在農村進行非正式治理的相應自主權,因而這一時期的農村工作具有較大的靈活性。甚至在高強度任務的壓力下,不得不默許一些村幹部藉助「混混」等灰黑勢力進行治理。稅費改革後,「城市支持農村,工業反哺農業」成為農村發展的主導戰略,農村政權由「管控型」向「服務型」轉變,密集的「項目下鄉」使提供公共服務取代稅收工作和計生工作成為村級治理的主要任務,基層組織治理實踐中,政治類工作減少,行政類工作和服務類事項增多[13],村級治理的自主空間被壓縮,治理事務主要轉變為執行政府下達的各類任務。

(二)從汲取到反哺:資源流向轉變強化村治行政依附

資源是村級治理中的重要治理要素,其在農村與國家之間的流向影響著村級治理格局。稅費改革前,國家通過從農村汲取資源獲得資本積累從而推動經濟社會發展,那時的國家政權是一種「汲取型」政權。在資源從農村流向國家的動向下,面對「農業稅、三提五統」等收費任務,鄉鎮政府需要依靠村級組織和村幹部的協助,因而出臺激勵措施調動他們的積極性,形成了「農村利益共同體」[14]。在利益共同體格局下,村級組織和鄉鎮政府是一種既互利又互相制約的關係,因而在鄉村博弈中村級組織有較多的自主權和主動性,行政依附程度相對較低。稅費改革後,國家不再向農村收取稅費,轉而通過財政轉移支付和項目制向農村輸入大量的資源,由「汲取型」政權演化為「輸入型」政權。在輸入格局下,一方面稅費任務的取消使鄉鎮政府對農村的依賴性下降,另一方面,由於項目的有限性和競爭性,基層政府作為國家政權一方在項目配置中有著較多的話語權,農村則在向政府「跑資要項」中疲於奔命。這種轉變使原有的既互利又互相制約的關係出現失衡,轉變為政府主導、農村依附的關係,村幹部淡出了村莊當家人和代理人的角色,而更多的是在貫徹鄉鎮和國家意志,成為鄉鎮代理人[15]。

(三)從禮俗到法規:規則下鄉催動治理規則行政化

治理規則是村級治理活動開展的依據和框架。在傳統農村社會,人們一般「聚族而居」,在相對封閉的家族共同體中,人們更多運用禮俗來調整彼此間關係,形成了鄉土秩序。禮俗產生於農民在農村社會長期的生活和生產,並與農村社會相適應,是一種自發而成的秩序規則,深入到了農村社會各個領域。同時,由於國家權力未能滲透到農村社會,農村社會在依禮俗治理下呈現出「無法」和「無訟」狀態。雖然後來農村經歷了「政黨下鄉」「政權下鄉」等正式組織、權力的滲透,但在流動性相對較低及熟人社會並未完全解體的情況下,正式權力和規則也往往只能按照鄉土禮俗進行非正式運作。改革開放以後,隨著市場經濟的發展及「打工經濟」的興起,農村「熟人社會」的特徵開始弱化,禮俗治理也逐漸式微。與此同時,一方面,「依法治國」方略的提出,使依法行政成為重要行政原則,並影響村級治理開始走向法制化;另一方面,伴隨著村級治理事務行政化、服務化及資源的投入,國家開始對農村的治理事務設定越來越多細化的正式規則,力圖規範農村公共事務和達成資源投入意圖。無論是法律還是其他正式的治理規則,都通過國家科層體制的行政渠道向農村輸入。在禮俗治理式微的背景下,行政輸入的治理規則愈發重要,亟須推動農村治理規則逐步向行政化轉型。

(四)從社會性權威到政績性權威:精英替代強化治理權威的行政依賴

村級治理的社會性權威是指村治主體在與村民的普遍性互動中得到村民的心理認同而形成的一種權威,而政績性權威是指村治主體因治理績效的獲得而在農村形成的一種權威。傳統農村幹部大多產生於熟人社會,在較大程度上受鄉土社會的宗族、人情、道德、禮法等方面規制,村幹部需要做農村的「當家人」,與村民打交道要遵從鄉土社會的規則並體現出公道正派等道德性特徵,以「使國家治理目標能夠在農民接受的限度內得以實現,進而以此鞏固自身在私域裡的權威」[9],因而其治理權威除了國家賦予的自上而下的行政性權威也有自下而上的農村社會性權威。隨著農村熟人社會特徵的消退,原有的社會基礎逐步解體,社會性權威漸趨弱化。同時,由於市場經濟規則的滲入,農村社會產生了逐利化傾向,在國家向農村輸入資源的背景下,外生性利益動員起了鄉土社會的精英[16],他們憑藉擁有的資源、能力、人脈等條件,為農村爭取項目,因此往往是「能人」「富人」取代了傳統農村「當家人」走上了治理的舞臺。在此邏輯下,普通村民沒有能力參與項目過程,同時「能人」「富人」等新的農村精英並不需要藉助村民力量來爭取項目,因而農村治理權力往往集中於這些新農村精英,並演化出村級治理的「寡頭定律」[16]。由此,不同於「當家人」因符合鄉土社會的道德、禮法等而具備的社會性權威,「在項目進村背景下,擁有爭取項目的能力,能滿足村莊社會的項目需求,成為當前村治主體權威的主要來源」[17],這本質上是一種政績性權威。精英替代也相應引發了權威替代,使政績性權威逐漸代替社會性權威。政績性權威來源於政府的項目輸入,因而有著較強的行政依賴性。越是受到政府支持和認可的村幹部就越能為農村爭取更多的項目資源,在農村治理中的權威也就越高。農村內生權威從社會性權威向政績性權威的轉變實質上強化了村級治理權威的行政依賴。

三、村級治理行政化轉型中的治理要素脫節

從橫向視角看,村級治理邏輯變遷體現的是行政化治理下的事務、資源、規則和權威之間平行的變遷關係。從縱向關係看,村級治理行政化轉型邏輯體現的是國家與社會之間的互動,並在互動中實現事務、資源、規則和權威等治理要素的調整和重構。這一互動變遷的過程是國家力量推動的行政強制型變遷和內生於農村社會的需求誘致型變遷綜合作用的結果。一方面,經濟的發展、「三農」問題的突出及治理理念的革新使國家既有能力也有意願強化對農村治理的涉足與投入;另一方面,農村治理資源的匱乏、「熟人社會」特徵及禮俗治理規則的弱化使得農村內生治權弱化,需要藉助外部力量推動村級治理。正是在這兩類變遷的交互作用與支配下,村級治理逐步向行政化轉型。在村級治理的變遷邏輯中,行政強制型變遷所衍生的治理要素主要是行政化的治理事務、資源、正式規則和政績性的權威,由需求誘致及內生於農村社會的治理要素主要是農村公共服務需求、農村發展要求、非正式規則和社會性權威。行政強制型變遷所衍生的治理要素是由國家意圖主導所建構形成的,因而是一種建構型治理要素,而由需求誘致及農村社會所衍生的治理要素是自發生成的內生型治理要素。本質上,村級治理行政化轉型過程是建構型治理要素和內生型治理要素不斷相互作用的過程,二者之間的關係在很大程度上決定著行政化治理的實現程度和效率。一方面,就村級治理本身而言,建構型治理要素對內生型治理要素的銜接是整合村級治理資源,形成治理合力,實現農村善治的前提;另一方面,就國家能力而言,建構型治理要素必須要嵌入農村的內生型治理要素中才能符合農村社會實際,實現落地生根和作用發揮,從而實現國家治理意圖。依循村級治理行政化轉型的邏輯,建構型治理要素與內生型治理要素的良性互動要在治理事務、資源輸入、治理規則和治理權威四個方面分別實現治理事務與農村公共服務需求的匹配、資源輸入與農村發展要求的匹配、正式治理規則對非正式規則的嵌入、政績性權威和社會性權威的的融合。然而在基層治理實踐中,建構型治理要素進入農村的過程中往往與內生型治理要素脫節,進而引發農村治理困境,表現出事務治理形式化、項目資源壟斷化、正式規則內捲化及政治精英化等治理困境。

(一)事務治理形式化:治理事務與公共服務需求的脫節

在村級治理事務行政化、服務化過程中,出於更好地服務農民、貫徹國家意圖的目的,村級治理方式也相應地呈現出科層化和文牘化,其突出表現為村幹部的坐班制及「痕跡化管理」所產生的大量文檔報表工作任務。然而,「當前農村事務不僅不規則而且往往細小瑣碎,利益密度低,重複性差,發生頻度也很低,且這些事務往往都是牽一髮而動全身的,專業性很差,這就使得專業化的正規治理很難具有效率」[5]。村幹部坐班固然可以使農民享受更便捷的服務,但由於農村利益密度低及人口大量外流,農村服務對象有限。這種情況下,村幹部每天投入大量時間坐班卻只能服務於寥寥無幾的農民,在投入與產出失衡較大的情況下,只能使坐班制淪為一種形式。「痕跡化管理」雖然在實踐中起到了規範村幹部的行為、保證政策落地的作用,但出於上級繁多的考評、指導及基層幹部「自我證明」的需要,「痕跡化管理」往往被過度使用,使鄉村治理主體以應付檢查、規避追責為第一要務,投入大量的精力、財力去追求繁瑣的程序完善,而無暇顧及治理結果及服務村民的效果。對「痕跡化管理」的過度追求不僅容易摧毀原本有效的簡約治理手段,還往往在治理中形成過程對結果的替代。因此,忽略了公共服務實際需求而下沉治理事務往往會淪為形式化治理。

(二)項目資源壟斷化:資源投入與農村發展要求的脫節

國家對農村的資源投入是當前推動農村發展的重要動力。項目資源的投入有助於克服農村資源瓶頸、推動農村更好發展。隨著國家財政能力的提升及對農村的關注度的提高,「項目下鄉」越發密集,其對村級治理的影響也愈發顯著。在項目資源的分配中,中央政府試圖採用普遍主義的項目分配,並通過程序和技術的控制來防止分配中的變通走樣。然而,當國家無法將農民組織起來形成集中的需求表達時,面對分散的農戶,「國家在項目資源分配時無法充分獲得需求偏好、配給額度、瞄準目標、優先對象等信息,無法使用一套標準化的甄別機制來分辨農民的需求程度」[18],致使普遍主義的項目分配在農村失效,取而代之的是地方政府特殊主義的「權力—利益網絡」所主導的分配模式[18]。在這種分配模式下,基層政府更願意把項目分配給三種類型的村莊。一是政績村。這種類型的村莊因地理位置、資源稟賦或前期項目投入形成較好的基礎條件,在項目投入後更容易凸顯項目效果,形成基層政府的顯性政績。二是關係村。關係村是指村幹部因更願意在「跑資要項」投入時間、精力甚至金錢,與政府建立的良好關係,從而爭取到項目。三是穩定村。穩定村是指村莊矛盾較少,村幹部協調矛盾化解糾紛的能力較強,在項目落地過程中能夠有效預防和化解釘子戶問題,確保項目能夠順利完成。在現實中,這三類村莊的特點往往疊加出現在少數「核心」村莊,並造成了「核心」村莊對項目資源的「相對壟斷」,廣大更為需要項目來實現發展的農村則更不容易獲取項目。這就形成項目投入的「馬太效應」,拉大了農村之間的差距。由此,特殊主義的分配模式致使項目不能完全按照農村發展的需求來進行分配,使投入與需求脫節,造成資源浪費,影響農村的長遠發展。

(三)正式規則內捲化:正式規則與非正式規則的脫節

治理規則是治理活動開展的遵循,不同的治理規則催生出治理主體不同的行為模式,產生不同的治理效果。治理規則可以分為正式規則和非正式規則,就村級治理規則而言,其一方面包含國家的法律、政策及科層化的命令、制度等正式規則,另一方面包含農村的人情、風俗、禮法等鄉土性的非正式規則。由我國轉型社會特點所決定,兩種治理規則同時並行於農村社會,並各自發揮著作用。由於「農民生存秩序的基本原則是來源於他們日常的生活實踐,而不是精英論述或現成的文本」[19],傳統的非正式規則雖然隨著社會發展有弱化趨勢,但因其原生性及自發性,其在農村社會仍有生命力,並構成了村級治理的基礎性制度。同時,「任何正式制度要想在實踐中起到預期的效果,其制度設計也必須要以非正式制度作為前提,將正式制度『因地制宜』『因時制宜』地嵌入非正式制度的文化土壤之中」[20]。因此,國家規則作為「外來」的正式規則只有與鄉土性的非正式規則實現銜接與整合,方能形成制度合力,推動村級治理實現善治。然而在農村行政化治理趨勢下,正式治理規則力圖改變以往「正式權力的非正式運作」,實現治理過程的正規化和規範化。但正式規則往往過於強調科層化邏輯,忽視農村非正式規則所要求的「合情合理」,造成正式規則的「不接地氣」,其結果一方面使正式規則的實質要求在村級治理中落空,另一方面使村級治理主體不得不投入大量的資源來製造正式規則看似正常運行的「痕跡」來應付檢查。在正式規則與非正式規則脫嵌與牴牾的情況下,村治規則在「上有政策、下有對策」中變得內捲化。

(四)政治精英化:政績性權威與社會性權威的脫節

村民自治制度是我國村級治理的一項基本制度。在制度設計層面,國家希望通過該制度讓農民參與村級治理,進行「自我管理、自我教育、自我服務」,並實現對村務的「民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督」,這在本質上是一種大眾參與的基層民主政治。有效的村民參與既可以提升村莊治理能力、強化村務監督,又可以通過參與使農民對農村治理形成心理認同,產生村級治理的新型社會性權威。然而,在項目制背景下,農村精英是憑藉為農村爭取項目的政績性權威實現對原有的精英替代,從而走上農村政治舞臺的。在農村精英為農村引入項目的增量邏輯下,農民並不需要為項目建設支付費用,缺乏對項目資源使用監督的動力。同時,由於項目的爭取依靠的是農村精英個人的能力、人脈、資源等,這就造成了農民對於農村精英權威來源的項目引入「不想管也不能管」[17]。在農村精英依靠項目發展農村、實現和鞏固其權威的過程中,「農民只不過是被動的受益者,並沒有能夠參與到相關工程項目的決策、制定及執行過程,普通農民在客觀上已經被鄉鎮政權和富人出身的村幹部所『拋棄』,失去了參與村莊政治的機會,成為落單的農民」[21]。在僅有政績性權威而缺乏村民參與和心理認同的社會性權威下,村級治理呈現出「有農村發展無農民參與」的局面,而且這一局面在農村精英政績性權威不斷增強的情況下持續固化,致使農村治理呈現「去公共性」與「私人化」,不僅容易滋生項目下鄉中的「分利秩序」,而且不利於農民養成公共意識和公共精神、塑造符合農村治理現代化的權利義務觀念,影響農村治理的長遠發展。

四、建構型治理要素對內生型治理要素的銜接與嵌入

村級治理是在建構型治理要素和內生型治理要素的互動中展開的,因而農村善治的實現要以兩類治理要素的良性互動為前提,使建構型治理要素實現對內生型治理要素的銜接與嵌入。這就要求國家開展村級治理必須以內生型要素為依託和遵循來優化建構型治理要素的供給,分別實現治理事務、項目資源分配、正式規則供給、政績性權威對公共服務需求、發展要求、非正式規則、農村有序政治參與的銜接、嵌入與融合。

(一)以公共服務需求為出發點合理安排治理事務

在國家戰略催動農村治理服務化轉變的過程中,農村公共服務優化的關鍵在於由政府主導的公共服務供給與農村公共服務的需求相契合。因而,政府公共服務的供給要緊盯農村需求,把握好「質」和「量」兩個方面。就「質」而言,一方面要根據農村公共服務的短板和農村生活、生產的需要「因地制宜」規劃和安排公共服務項目,滿足不同地區農村多樣化需求;另一方面要以農民滿意為目標,從農民的角度審視農村公共服務體系,優化流程、細化內容,在全面梳理分析的基礎上,適度推行正規化、行政化的服務方式,祛除不必要的管理環節,防止治理形式化,不斷提升服務質量。就「量」而言,要在充分分析不同農村治理密度的基礎上,把握好不同農村對公共服務的需求量,合理配置和投放治理資源,妥善安排服務方式,避免過度投入造成資源浪費,從總體上提升服務效率。

(二)以農村發展要求為指向科學分配項目資源

當前我國多數農村集體收入較低,面臨發展的資源困局。因此,破除「項目下鄉」中的「馬太效應」,以農村的實際需求為導向合理分配項目資源是推動農村均衡發展的必要之舉。其一,要樹立正確的政績觀。通過加強思想教育、變革考核機制等方式引導地方政府及官員樹立正確的政績觀,加強在項目分配中的調查研究,杜絕「面子工程」,既能通過「錦上添花」式的項目進村以點帶面形成示範效應,更要做到「雪中送炭」,把項目資源投入到需求最為迫切的農村,實現資源效用最大化。其二,要拓寬意見表達渠道,形成項目分配的科學決策機制。改變以往項目分配主要依靠地方政府及農村幹部決定的局面,要根據項目的不同性質,引入、加大專家評估力度,同時要以適當的方式和渠道適度吸收農民意見,形成項目分配的科學機制,促進項目資源更好地服務於農村發展。

(三)以非正式規則為依託優化正式規則供給

「治理既需要藉助正式制度,也需要藉助非正式制度」[22],但二者在實際中既有相互促進又有相互衝突的一面,因而實現農村善治必須處理好二者關係,促進彼此間的耦合,實現協同治理。其一,由於農村政治運作「更大程度上為農村非正式制度和地方性知識所支配,鄉下鑼鼓鄉下敲」[19],外部輸入的正式規則應嵌入農村的人情、禮俗等非正規則中,遵從非正式規則的運作邏輯。因而,國家制定正式規則一方面要充分考慮農村的鄉土性因素,使正式規則的運行能夠更符合農村社會的特點,確保規則落地,另一方面可以將一些符合現代法治精神、促進鄉風文明的非正式規則通過立法渠道吸收為正式規則,使其更具效力。其二,農村非正式規則包含有一些消極落後的因素,不利於治理現代化的發展,需要加以改造。然而,「每一項制度之推行與繼續,也必待有一種與之相當的道德意志與服務忠誠之貫注」[23](P55),單純地以輸入的正式規則取代非正式規則往往使其不易落地生根,達不到理想效果。所以,對於非正式規則的改造應從其背後的制度文化入手,在循序漸進地改造非正式制度生存的文化土壤基礎上,通過創設新的正式規則對其替代。

(四)以農民有序政治參與為面向強化村級治理權威

農民有序的政治參與既是村民自治的應有之義,也是擴大村級治理權威的必要舉措。雖然在項目制下農村精英因政績性權威能夠獲得選舉支持,「但村民的選舉支持並不等於心理認同」[17]。由於缺乏村民參與和心理認同的社會性權威,「有農村發展無農民參與」並不能使村級治理能力得到有效提升,後稅費時期的治理困境依舊會縈繞不去。因此,要通過開拓制度化的渠道發動農民有序參與農村政治,打造村級治理的公共性,培育社會性權威。其一,通過宣傳引導、打造利益共享機制等方法,多措並舉提升農民的主體意識和政治參與意識,使農民積極主動地參與到村級治理事務中,為村級治理獻智獻力,擴大農村治理的力量來源。其二,通過優化民主協商平臺、創設網絡參與平臺、發展農村社會組織等方式擴展村民的政治參與渠道,以制度化的方式保證農民的政治參與權力,使村級治理更能吸收民意、體現民意,保證農民的有序政治參與落到實處,從而使政策制定更加科學民主、政策執行更能得到村民擁護和支持。

作為後發趕超型國家,國家主導的現代化轉型仍將持續,村級治理現代化自然也離不開國家行政力量的推動。就行政強制型變遷而言,村級治理的行政化趨勢是依靠國家的行政力量來推動的。行政力量的產生及實施均依賴於現代科層體制,由於「科層制是現代資本主義經濟合理性的高度體現」[24](P37),因而它具備鮮明的現代性特徵。同樣,脫胎於科層體制的行政力量也是一種現代化的力量。然而,由於農村生產方式及相對封閉的特點,目前仍部分保留著如「熟人社會」、禮俗規則等傳統性特徵,特別是在我國這樣一個疆域廣闊、農村人口眾多的國家,各個地區地理條件、風俗民情、經濟社會發展水平等不同造就了不同地區農村差異化的內生型治理要素。以現代化的行政力量推動既有傳統特徵又呈現差異化的農村走向治理現代化,如果忽略農村的實際情況,則可能會造成現代性與傳統性的矛盾衝突,引發建構型治理要素與內生型治理要素的脫節,造成村級治理的運轉不暢。因此,村級治理行政化應將農村內生型治理要素作為標靶,穩妥推進,有序引導,通過建構型治理要素與內生型治理要素的良好銜接、互動和發展來推動農村治理現代化和農村善治。

基金：國家社科基金項目「新型城鎮化進程中的地方政府治理能力建設研究」(批准號16BZZ063)的階段性研究成果;

作者簡介： 石東偉,男,河南南陽人,中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律教研部博士生; 肖立輝,男,河北望都人,中共中央黨校政治和法律教研部教授,博士生導師

鄉村發現轉自：中共天津市委黨校學報2020年04期