摘 要：鄉村治理中的「寡頭政治」也就是由少數人控制村莊權力和資源的政治模式，表現為村級權威結構的相對穩定、資源與權力的相互嵌入以及公共利益的隱蔽攫取。「寡頭政治」的產生有其相應邏輯，從內部視角分析，政治空間擴張、鄉村精英聯盟和村民倫理道德催生了「寡頭政治」；從外部視角看，外生利益輸入、政治庇護結構、社會力量薄弱是其產生的基礎。「寡頭政治」是對鄉村治理目標和治理秩序的一種挑戰，不利於國家政權鞏固、現代公民培養和公共服務提升，因此須加強對「寡頭政治」的規約，通過鄉鎮政府監督、完善權力運行機制以及解決文化權力不對稱問題等促進基層民主政治建設，以基層民主政治取代「寡頭政治」。
村民自治被視為鄉村治理最為重要的政治途徑，隨著我國社會主義民主政治不斷完善，村民自治也升級為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、民主協商五種形態，有效地解決了鄉村治理中的各種問題。在理想狀態下，村民自治應該是一種「民主化村級治理」或者說「代表性自治」，但在實踐中越來越多的村莊形成了「權威性自治」，比如「能人治村」「富人治村」[1]「好人治村」甚至「惡人治村」等。這些所謂的「政治精英」成為村莊政治權力核心，並且逐漸上升為鄉村場域資源集聚中心。在權力與資源驅動下，越來越多的富人、能人參與到鄉村政治過程中，原本民主式選舉逐漸演變為拉票、賄選的政治角逐，形成了利益性權力網絡，在鄉村政治中佔據主導地位。以政治精英為核心，也就意味著對一般農民參與政治生活的排斥，最終演變為「寡頭政治」。所謂「寡頭政治」，也就是少數人的政治統治。鄉村治理中的「寡頭政治」存在著很大隱患，它是對鄉村治理制度和規則的一種僭越，使得鄉村治理帶有顯著「人治」性，不利於鄉村治理的法治化與現代化。為此，需要對鄉村治理中的「寡頭政治」進行規範與制約。
村級權威結構，即村莊權力運行的形態與模式，主要是村幹部之間的權力關係。村幹部是典型精英，不管是能力還是資本都佔據顯著優勢，這就形成了社會精英佔據主導地位的政治局面。村幹部之間是一種利益分配關係，共同壟斷著村莊權力。村幹部之間的這種搭配與附庸關係使得村級權威結構逐漸固化。
佔有權力的目的是獲取資源，獲得資源的目的是鞏固權力地位，二者呈現出相互關聯的態勢。下沉的國家公共資源應該由全體村民所有，用於提升村民生活水平、實現鄉村振興。但在公共資源分配過程中發生了異化現象，成為「政治寡頭」的村幹部演變為公共資源的實質擁有者，而普通村民則被邊緣化。
自鄉村振興戰略實施以來，國家進一步加大了對鄉村地區的基礎設施投入，在這個過程中有些村幹部藉機謀取私利。項目順利實施與建成需要藉助村幹部的力量，比如協調土地、項目宣傳、組織人力等，如果村幹部不積極配合，那就會在一定程度上影響工程進度。從這一角度上來說，施工方對村幹部有一定程度的依賴性，這就無形中擴大了村幹部的利益空間。在國家項目建設過程中，村幹部所掌握的資源和信息是明顯高於普通村民的，有些村幹部甚至通過一些手段讓自己的親人成為施工方，包攬項目工程，直接從中瓜分公共資源和公共利益。
落實是公共政策最為關鍵的環節，村委會就是基層承接上級政務並負責公共政策落實的自治組織。為了保障各項政策的順利實施以及村委會的正常運轉，上級政府會給予村委會一定的財政撥款，但這些款項被具有「經濟人」特性和「政治人」特性的村幹部私自掌控，對普通村民持有非常強烈的排斥態度，造成了村民和村委會之間的「懸浮」。一方面，村民的參與意識和參與能力不強，不能形成對鄉村治理的監督和制約；另一方面，權力和資源集中，中心化控制模式得以形成。這些都為「政治寡頭」的產生提供了空間，這在選舉中體現得尤為明顯，與一般村民相比，富人、能人甚至惡人有更強的意願參與選舉以獲取權力和資源[2]，並且能夠藉助關係、金錢增強能力，獲得選舉博弈勝利。在上任以後，這些村幹部會利用掌握的資源解決鄉村社會中存在的矛盾和糾紛，其不僅不會遭受普通村民厭惡，反而能夠得到一些村民的支持和認可。
村幹部擁有權力和資源，這不僅誘惑吸引著能人、富人參加選舉，還會吸引「大姓宗族」也參加選舉，致使鄉村治理出現不同「派別」之間的對立，嚴重情況下還會出現「派系賄選」。為確保當選，一些人開始相互結盟、相互拉票，動員一般村民為自己或者自己的「盟友」投票，以期能夠取得選舉的勝利。在精英聯盟內部，政治利益和經濟利益是一種共享關係，因此，精英聯盟大多以血緣為基礎，比如村裡的「大姓」，佔據人口優勢的血緣力量使得「寡頭政治」呈現出一種延續狀態或者是代際傳遞，久而久之村民對此習以為常，使得鄉村治理中的「寡頭政治」很難改變，一般村民也難以參與到選舉過程中。
調查研究發現，鄉村治理中的「寡頭政治」很有市場，往往能夠獲得多數村民的支持，這與村民的道德觀、價值觀有著密切聯繫。首先，村民政治道德觀影響著「寡頭政治」。鄉村治理水平相對較低，管理和監督機制尚不完善，降低了監督和管理效用，一個直接的影響就是村民參與意識和意願低下，大部分村民對農村政治事務嫌「麻煩」，如果這時有能人代替他們去管理農村事務，那對於村民來說就是一種「好事」。其次，村民政治發展觀影響著「寡頭政治」。在很多村民看來，富人和能人能帶動鄉村發展。對於富人來說，他們可以用自身的資金來推動鄉村公共事業發展和基礎設施建設；對於能人來說，他們可以用自身的關係為鄉村帶來更多的利益。不管是富人還是能人，相比於一般村民都能夠為鄉村發展帶來豐富的資源、福利，因此，村民期望富人和能人能代其參與鄉村治理。
外部環境是體制性政治權力運行模式產生的重要原因。國家對鄉村的扶持力度越來越大，對於村幹部來說，國家財政和公共資源就是源源不斷的外生性利益輸入，這大大提高了鄉村社會精英投身於鄉村政治的興趣。在利益驅動下，鄉村精英之間加強了競爭與合作，「寡頭政治」正是鄉村精英保障穩定利益的重要途徑。外生利益輸入不僅對本土化精英具有影響，而且對外出精英也具有吸引力，可促進離開村莊的社會精英回流。利益總量增大，可吸引外出的社會精英回村參加競選，打破現有格局，但又有很大可能形成新的「寡頭政治」。但有一點是基本可以確定的，不管是本土化精英成為「寡頭」，還是回流精英掌管體制性權力，普通村民都是被排斥在外的。
組織庇護和私人庇護形成了鄉村治理中「寡頭政治」的庇護結構。首先，組織庇護，即上級鄉鎮政府對村委會權力運行結構的庇護。維穩可以說是很多鄉鎮政府最為重要的工作，如果鄉村治理過程中出現了問題，比如賄選、暴力衝突等，受到追責的將是鄉鎮政府。在這種背景下，鄉鎮政府的行為帶有很強的策略主義色彩，其真正關注的是村委會能否在穩定的前提下完成各項任務，這種自利性與「寡頭政治」下權力運行的相對穩定性是契合的，這就使得鄉鎮政府策略性選擇支持「鄉村寡頭」。也就是說在民主和穩定之間，鄉鎮政府選擇的是穩定以及能夠實現穩定的「寡頭政治」，二者形成了一種利益上的相互依賴關係，鄉鎮政府不僅不會去整治「寡頭政治」，還會利用資源下沉中的灰色利益作為協調工具，形成組織庇護。其次，私人庇護，即鄉鎮政府對村幹部的庇護。在「寡頭政治」模式下，村幹部利用權勢欺壓百姓的情況時有發生，但維穩需求使得鄉鎮政府站在村幹部一邊，有意地去袒護村幹部，因此村民上訪成功的概率是非常低的。村幹部為了「報答」鄉鎮政府幹部會將灰色利益向上輸送，形成了利益關係網和私人庇護關係。
社會力量薄弱是指鄉村治理過程中村民參與有限造成的社會牽制力、監督力不足，呈現出村民對村幹部的依附狀態。一是文化權力不對稱。從總體上來說，農民的知識文化水平依然較低，小學文化水平較普遍，這從根本上導致了文化權力不對稱。缺乏文化修養的村民會對具有較高文化水平的村幹部產生依賴。在農村地區，文化水平能夠在某種程度上代表權力，只有那些文化水平高的人才能夠成為村幹部，這樣的人通常就是富人、能人。二是傳統小農思想。傳統小農思想表現為多個方面，在這裡主要指官本位思想和順民心態。官本位思想使得村民對村幹部心存畏懼，雖然從嚴格意義上來說，村幹部並不是官員，但對於大部分村民來說村幹部是自己的「直接領導」，如果與村幹部唱反調，那最終吃虧的肯定是自己。在這種思想下，村民對於「寡頭政治」的模式持有允許、容忍和支持的態度。即使村民知道村幹部有不法行為，受順民思想影響也不會進行檢舉和揭發，只要村幹部不壓榨自己，村民就不會主動去幹涉村幹部的行為。三是面子文化。面子對於村民來說是一種非常重要的資源和憑證，或者說是一種身份、地位的象徵。[3]「有頭有臉」的村幹部就成為農村面子最典型的代表，村民對村幹部有一種面子依賴，這就為鄉村「寡頭政治」的生成提供了文化土壤。
鄉村治理的基本目標是鞏固國家政權基礎、培育現代化公民、提升鄉村公共服務水平。要實現鄉村治理目標，就需要國家資源下沉。「寡頭政治」對資源和權力的壟斷使得基層治理能力受限，鄉村治理目標實現面臨嚴峻挑戰。首先，「寡頭政治」對鞏固國家政權基礎的挑戰。村委會雖然屬於基層群眾自治組織，但在中國國情下，村委會以及村幹部就是國家在基層的「代理人」，根據上文分析，在村民意識中村幹部就是「官員」，如果村幹部存在著貪汙腐敗、侵佔公共利益和資源的行為，那就是對黨和國家形象的一種損害，削弱廣大農民的政治認同，不利於國家政權的鞏固。其次，「寡頭政治」對培育現代化公民的挑戰。從政治層面來說，現代化公民應該具有較強的政治參與意願和能力，應該是社會主義民主政治建設的重要力量，是多中心治理的重要主體。但正如上文所述，在「寡頭政治」模式下村民是被排斥在鄉村政治之外的，並且隨著「寡頭政治」不斷固化，村民的參與意識也被不斷削弱，基層群眾自治被「架空」，不利於村民公民意識覺醒。再次，「寡頭政治」對鄉村公共服務水平提升的挑戰。「寡頭政治」所形成的精英聯盟在鄉村形成了相對封閉的政治格局，下沉到村的公共產品也是被精英聯盟控制的，原本應為村民服務的公共資源被「私有化」，不利於鄉村公共服務能力與水平的提升。
「寡頭政治」是介於國家與村民之間的鄉村利益共同體，導致惠農政策不能有效執行、村民治理參與感低下、公共治理難以實現等問題。為此，需要加強對「寡頭政治」的規範和約束，破解鄉村治理困境。
第一，鄉鎮政府擔負起主導性角色，加強對「寡頭政治」的規約。鄉鎮政府要堅持公平公正的原則，避免和斷絕與村委會及村幹部的利益關係，以起到相應的整治與監督作用。鄉鎮政府要轉變下沉資源受到利益侵蝕的局面，對村組織的各項活動進行嚴格審查，真正發揮基層治理主體應有的作用。鄉鎮政府幹部要經常下基層巡視，加強同村民的交流，對鄉村治理中的各種問題進行治理。當然，也需要上級政府對鄉鎮政府進行監督，通過層層壓力傳導提升基層治理效能。
第二，完善權力運行機制，提升基層民主法治化。要完善基層民主選舉法律法規，確保民主選舉務必體現村民集體意識。對於民主選舉過程中操縱選票、破壞選舉的行為予以嚴厲法律懲處，增加賄選成本，使得民主選舉擺脫灰黑勢力的控制。要完善權力運行程序，加強各村組織之間的相互監督。各村組織成員應由選民直接選舉產生，避免兼任，以權利制衡權力。要完善日常治理規則和流程，保障按規辦事，杜絕某些村幹部對一些重大決議模糊處理。
第三，加強農村文化教育，解決文化權力不對稱問題。加強對村民的文化教育，這是農村教育事業的基礎性難題。加快農村地區義務教育、基礎教育和高等教育的實施與普及，提升廣大村民的文化水平，並在此基礎上增強村民的政治參與意識和參與能力，激發村民公民意識。對於成年村民來說，可以進行定期培訓，對國家各項政策進行宣傳，提升其參與意願。要對村幹部進行法治培訓、規則培訓和管理培訓，提升村幹部素質，使得村幹部能夠以村民利益為工作的出發點和落腳點。要讓村幹部知道，只有將村民納入基層治理過程中才是真正的民主政治。
鄉村治理中的「寡頭政治」可能在一定程度上保持了鄉村穩定，但其危害是巨大的，也對鄉村治理體系提出了挑戰，因此必須加強治理。同時也要看到，具有文化基礎的「寡頭政治」固化嚴重，要在短期內完全清除是難以實現的，需要通過制度化建設來逐步提升鄉村治理水平，逐漸完善社會主義基層民主政治。
作者簡介： 丁秋博（1992—），女，鄭州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政府體制與創新。
來源：領導科學2020年14期