在集權式高等教育治理體制下,政府的頂層設計是高等教育治理體系中最核心、最關鍵的要素之一,在很大程度上決定著整個高等教育系統化治理的成敗。因此,在推進高等教育系統化治理、走向有效治理進程中,必須將優化政府頂層設計能力作為重要向度。
一、頂層設計是高等教育治理系統化的關鍵
只有堅持系統論方法,高等教育才能實現有效治理,而其前提在於治理主體具備大局意識、整體意識,能夠全面、深刻地審視高等教育系統,進而統籌協調高等教育系統的各要素,以達到高等教育系統在不同層面、不同維度的平衡。高等教育治理的主體包括政府、高校、行業企業以及第三方評價機構等,在治理框架下,各相關者都有權參與高等教育治理,而且只有各主體充分地參與到治理之中,治理的功能才得以最大限度地發揮[5]。但不同治理主體有著不同的屬性、立場和訴求,其治理方式也有所不同,並且呈現出各自的治理優勢,因此不同的治理主體應具有各自的治理責任和治理範疇,這樣才能形成耦合型的高等教育治理結構,從而適應高等教育的系統化要求。一般而言,高校強調自主辦學、自主管理,主要是基於一個相對獨立的社會機構的自組織要求,更多地以學科邏輯或學術邏輯來實施管理;行業作為高校智力服務的使用者,主要對高等教育的結果實施評價並依此參與高校治理,而且其根本的行動依據在於自身的經濟收益,而非教育的公共價值;第三方機構的高等教育治理更具有中立性,專業化水平較高,但與高等教育之間存在明顯的信息不對稱,因而治理的全面性有所缺憾。總之,三個治理主體只在特定範疇內發揮治理作用,而且受自身的立場、視野及能力等因素影響,其治理都具有一定的局限性。
相對來說,政府代表國家意志對經濟社會發展的各項事業實施治理,擁有最高的站位和最寬闊的視野,並掌握適用於整個國家和社會治理的工作系統。在高等教育治理過程中,政府以滿足國家和大眾需求為出發點,以追求高等教育的公共價值為導向,在進行最充分的調研與評估基礎上,集合最優智力資源進行決策設計,進而運用強大的國家力量推動制度執行,這是其他治理主體所不具備的治理方式和治理能力。概言之,政府在高等教育治理中有能力從整體上統籌高等教育系統,在高等教育系統化治理中發揮全局性、引領性作用[6]。從具體治理職責來看,政府在高等教育治理中主要承擔頂層設計的職責,即制定全國性高等教育政策、法規和制度,引領高等教育的改革發展。頂層設計如何,決定著一個國家或地區高等教育發展是否具備良好環境。即使是在高等教育具有較強獨立性、高校能夠充分自主辦學的國家或地區,政府的制度供給、經濟資助等依然會對高等教育發展產生顯著影響[7]。從這個意義上說,高等教育系統化治理的推進離不開高水平的頂層設計。
二、政府的頂層設計決定著我國高等教育治理水平
頂層設計是治理體系的關鍵組成部分,要實現有效治理,就必須提高政府頂層設計能力。在
西方社會治理中,國家就被認為是最適合的協調者和制度設計者,在治理網絡中居於首位[8]。針對治理失靈問題,20世紀90年代以來,「元治理」在西方國家治理中興起,用以修正和完善治理理論,即對「治理」進行「治理」。在元治理框架下,政府作為宏觀協調者的角色得以彰顯,例如在高等教育領域,歐盟為改進高等教育治理,越來越強調政府在高等教育治理中的「中軸」角色,即由政府通過公權力來協調不同治理模式間的矛盾衝突,使新的治理體系能夠博採不同治理模式之長[9]。我國高等教育治理具有典型的權力集中的特徵,政府作為高等教育改革發展的組織者、主導者,其頂層設計職能就更加明顯。考察我國高等教育管理體制改革的歷程發現,政府始終通過規劃和市場兩種方式主導著我國高等教育變革的進路。在由管理轉向治理的過程中,儘管政府作為唯一的高等教育管控者角色正在發生變化,但其決定性、主導性角色不可能發生根本改變,而且在權力中心多元化條件下,政府必須承擔起越來越多的元治理責任。因此,我國高等教育的有效治理仍有賴於政府的頂層設計。不過,我國政府頂層設計作用的發揮是建立在不斷優化治理能力基礎之上的。客觀地說,目前我國政府的高等教育治理能力仍存在諸多不足,而要優化政府高等教育治理能力,需要從如下四個方面發力：一是深化「去行政化」改革,以高等教育規律和大學組織邏輯指導治理實踐;二是深入發掘大學治理的「中國特色」,在高等教育治理中發揮「體制優勢」;三是探索中華優秀文化和傳統智慧,建構獨特的高等教育和大學文化,實施文化治理;四是不斷推進依法治教,為治理現代化提供法治保障。優化政府治理能力,提高頂層設計水平,這是我國高等教育實現有效治理和治理現代化的基本理路。