［摘要］以往的經驗表明，以政府的偏好來選擇公共建設項目，資金績效的公眾評價不高，傑德秀居委會農牧民除了對通電、通電話、基礎教育、看病就醫、農業生產資料、社會保障、房屋修建與改善等既有公共產品的供給較為滿意外，對其他的公共產品供給評價都不高。若建立以需求為導向的農村公共產品供給，傑德秀居委會應優先發展人畜清潔飲水、農業災害防治、農田基礎設施、生態環境建設與保護、文化設施建設、農業技術推廣與培訓等農村公共產品。
［關鍵詞］需求導向；農村公共產品；西藏；傑德秀居委會；經驗調查
［中圖分類號］D422．7（275）［文獻標識碼］A［文章編號］1002－557（X）（2009）03－0015－06
西藏特殊的區域特點、戰略地位，決定了西藏自治區面臨著和全國其他省份迥然不同的政治、經濟任務。根據西藏自治區的特點，要確保西藏完成這種特殊的政治、經濟任務，必須處理好西藏有220多萬農牧民的農牧區的社會事業發展問題①（註：財政部財政科學研究所課題組：《西藏農牧區社會事業發展的財政政策研究》［J］，《經濟研究參考》2007年第5期。），而農牧區的社會事業發展問題實際上就是農牧區公共產品和公共服務的供給問題。近年來，政府從財政和金融上對西藏農村進行了大規模的投資，農村公共產品投資數量逐年增加。但在實踐中，我們仍感到，西藏農村公共產品供給與西藏經濟發展的現實需要還存在許多不相適應的地方。政府對於公共產品的供給與農牧民的實際需求之間還存在一定的不一致性，公共產品供給某種程度上存在盲目性，西藏農牧民作為農村公共產品的「消費者」，在某種程度上只能被動性地接受供給，而難以根據自己的實際需求進行選擇。這種供給方式的特點是一旦供給，無論好壞，農民作為消費者都只有接受，存在強制性消費，由此造成公共產品供需的脫節和公共產品供給的低效利用。顯然，為使農村公共產品的供給切實滿足西藏農牧民對農村公共產品的需求，為農牧民增收創造基礎動力，需要全新審視西藏農村公共產品供給的理論與經驗，提出相關政策創新思路。
本文以西藏基層農村傑德秀居委會為個案，在對既有農村公共產品提供情況進行分析評價的基礎上，著眼於當地農牧民的基本需求，通過農村公共產品需求的調查，對農村公共產品需求情況進行排序，併合理地評判各項公共產品需求間關係，按輕重緩急提出，傑德秀居委會優先發展的農村公共產品應不僅有利於更好地滿足傑德秀居委會農牧民的公共需要，而且有利於提高公共產品供給的效率。
一、研究範疇界定與調查方法
從需求角度來看，農村公共產品主要是指那些對維持和提高農民的農業生產和生活水平具有重要意義，但是單靠農民個體和家庭力量又無力提供，或者即使可以提供也因難以有效排他而缺乏激勵機制來提供的產品。①（註：劉義強：《建構農民需求導向的公共產品供給制度——基於一項全國農村公共產品需求問卷調查的分析》［J］，《華中師範大學學報（人文社會科學版）》2006年第2期。）本文將農村公共產品分成基本生產、基本生活、福利保障3類，詳見表1。
在調查過程中，我們將傑德秀居委會全部農戶按經濟收入狀況分成上等戶、中等戶、下等戶3組，然後採取隨機抽樣的方式從3組群中分別抽取上等戶20戶、中等戶40戶、下等戶20戶，入戶就農村公共產品的供求狀況進行詳細調查。中等戶抽樣比例較大，主要是考慮到中等戶在經濟收入狀況分組中所佔比例較大的緣故。
就基本生產、基本生活、福利保障3類農村公共產品，我們按重要程度排序，分別設置了是否願意自己出錢、目前有無提供、如果有提供你對目前的提供情況是否滿意等調查項目。
為方便統計分析，在按重要程度對農村公共產品進行排序時，最重要的序號為1，依次類推為2、3、4……；願意自己出錢的為1，不願意自己出錢的為0；目前有提供的為1，沒有提供的為0；對目前狀況滿意的為1，不滿意的為0，採用統計軟體SPS11．0對數據進行分析。
二、傑德秀居委會農村公共產品供求現狀的經驗分析
（一）供給現狀及評價
1．基本生產類 就基本生產類農村公共產品而言，傑德秀居委會目前提供的有：農業災害防治中的水旱災害、動物疫病、病蟲草鼠害，農田基礎設施中的小型農田水利、農業生產資料（良種、化肥、農藥等補貼）；相比而言，節水灌溉、田間道路、平整土地、土壤改良、農業技術推廣與培訓、農業市場與信息服務以及大江大河的治理則提供較少或者基本沒有提供。
從當地農牧民對目前提供的基本生產類農村公共產品的評價看，最為滿意的是農業生產資料（良種、化肥、農藥等補貼），選擇非常滿意的比例為30％，滿意的比例為53％，二者之和達到了80％以上。農牧民反映，良種是國家提供的，化肥國家有補貼，農戶購進價格只相當於市場價的一半（市場價為90元／袋，農戶購進價格為45元／袋），農藥是政府免費提供的。因此，農牧民對農業生產資料的提供情況較為滿意，並且希望繼續執行下去。
農牧民對水旱災害的評價僅次於對農業生產資料提供的評價。非常滿意和滿意的比例之和為60％，認為無所謂的佔6％，不滿意和非常不滿意的比例之和為34％。農牧民反映，當他們的生活受到水、旱等自然災害的影響時，國家有相應的災害救助機制和救助政策，能使他們度過難關，對此，他們較為滿意。
和對農業生產資料提供的評價形成強烈反差的，是對病蟲草鼠害防治的評價。從評價情況看，選擇非常滿意的比例僅為1％，選擇滿意的為10％，而不滿意和非常不滿意的比例之和高達84％。在病蟲草鼠害防治中，當地農牧民反映最為強烈的是鼠害的問題。調查中發現，道路邊、廢棄的土地上，耕地上隨處都可以見到老鼠洞，甚至1畝左右的耕地上竟有幾百個。農牧民反映，剛播到田裡的種子有時一夜之間被老鼠吃光，只得重新播，嚴重浪費人力和種子，不僅如此，老鼠打洞，使得耕地漏水，嚴重影響農業生產，儘管政府也採取了一些防治措施，但是效果不理想，鼠害問題是他們感到迫切需要解決的問題。
此外，農牧民對動物疫病、小型農田水利的評價也不高。就動物疫病而言，不滿意和非常不滿意的比例之和為55％，大於非常滿意和滿意的比例之和。其中反映較多的是村裡獸醫只有1個，不能及時防疫。就小型農田水利而言，不滿意和非常不滿意的比例之和為60％，主要是認為小型水利設施存在漏水現象，需要進行修補，才能適應農業生產發展的需要。
值得注意的是，在對基本生產類農村公共產品的評價中，我們設置了「無所謂」這一選項，從調查結果來看，各項目中選擇無所謂的比例都小於10％，說明農牧民對基本生產類農村公共產品較為重視，不是持可有可無的「無所謂」態度，已經認識到基本生產類農村公共產品對農業生產的巨大作用。
2．基本生活類 就基本生活類農村公共產品而言，傑德秀居委會目前提供的有：看病就醫、鄉村道路、通電、通電話、房屋修建與改善；而人畜清潔飲水、農村能源、文化設施則有待進一步提供①（註：對於取暖、做飯等能源問題的解決，當地主要依靠牛糞和太陽能，對於沼氣等其他能源的提供基本沒有。）。
從當地農牧民對已經提供的基本生活類農村公共產品的評價看，對通電情況達到了100％的滿意，其中非常滿意的比例佔90％。農牧民說：「現在有電了生活方便很多，家用電器也能用了，並且基本上不停電」，因此他們很滿意。
其次，對通電話和看病就醫也十分滿意。就看病就醫而言，非常滿意的比例達80％，滿意的比例為15％，這主要得益於農村合作醫療的開展。我們從當地的農村醫療合作辦公室了解到，當地農牧民參加合作醫療的積極性較高，居委會有農戶575家，2006年有517戶參加了農村合作醫療，參加比例達到90％。農牧民告訴我們，「參加合作醫療後，生病可以報銷，很划算」①（註：2006年，該村一位婦女因產後大出血花費了巨額費用，合作醫療幫她報銷了5000多元的醫療費，而她參加合作醫療的費用每年僅為10元錢，不到她年收入的2％。）。就通電話而言，非常滿意和滿意的比例達到了90％，另有10％的農戶選擇了無所謂。據了解，當地很多家庭都有通訊工具——手機或者電話，沒有電話的家庭也可以通過公用電話與外界聯繫，因此電話對當地農牧民來說已經較為方便。
就鄉村道路而言，對目前提供的情況非常滿意的比例僅為10％，滿意的比例為20％，表示不滿意和非常不滿意的比例之和為60％，此外認為無所謂的比例為10％，說明大多數農戶對目前的鄉村道路建設不滿意。主要原因是當地的鄉村道路質量不高，基本都是泥土路面，下雨時到處是泥濘，颳風時則風沙較大，到處是灰塵，不利於農牧民的身心健康。
從房屋修建與改善情況看（安居工程），由於有安居工程的優惠政策——對改造項目而言，補貼標準為5000元／戶：對新建項目而言，補貼標準為；10000元／戶，傑德秀大多數農牧民較為滿意，非常滿意和滿 意的比例佔70％。
3．社會福利保障類 就福利保障類農村公共產品而言，傑德秀居委會目前提供的有鄉村醫院、基礎教育、社會保障和生態環境保護；而在傳染病防治、職業教育、農業保險方面還有待提供。
從對既有福利保障類農村公共產品的評價看，當地農牧民對基礎教育的提供十分滿意，非常滿意及滿意的比例佔97％，這主要是緣於西藏特殊的義務教育政策，西藏農牧民享受到了內地農村所無法比擬的特殊優惠，傑德秀居委會農牧民對當前國家實施的義務教育政策非常歡迎，認為這是國家對農牧民的關心，在為農牧民辦實事。
就對社會保障的評價看，非常滿意的比例為30％，滿意的比例為40％，二者之和佔70％。據調查，傑德秀居委會家庭年收入低於350元的可申請列入低保行列，一個人每月可以領取100多元補助，此外，對特困戶和五保戶還有特困救助補貼。對此政策，農牧民較為滿意。
當地農牧民對鄉村醫院的評價不高，非常滿意和滿意的比例之和為40％，不滿意和非常不滿意的比例之和為52％，大於非常滿意和滿意之和的12個百分點。調查中，當地農牧民普遍認為醫院的設施陳舊、落後，應進一步充實醫院的設備。這應是導致當地農牧民對鄉村醫院的評價不高的主要原因。
在生態環境保護方面，我們重點調查的是退耕還林和村容村貌整治，因此農牧民的評價主要是根據這兩項而進行。總體而言，對退耕還林和村容村貌整治等生態環境保護評價不高。選擇非常滿意的比例為0％，而不滿意和非常不滿意的比例高達82％。就退耕還林工程而言，據當地農牧民反映：國家對退耕還林的補貼標準是30元／畝，其中15元是現金，15元以糧食形式發放，若退耕還林成活率達到100％，再每畝多加誤工補貼20元，但目前只拿到2003年、2004年兩年的補助，2005年至今的補助都沒有拿到。因此，當地一些農牧民開始懷疑政策的連續性，擔心補助不會發了，一些農牧民甚至認為不該進行退耕還林，還不如加些土，耕種莊稼。另外，就村容村貌的整治看，當地沒有垃圾統一堆放的地方，造成垃圾隨意丟棄，街道上、道路上、河溝邊到處是垃圾，不但影響村容的整潔，而且嚴重影響身心健康。基於上述原因，當地農牧民對退耕還林和村容村貌整治等生態環境保護評價不高。
（二）需求的位序結構
我們假設，農牧民在生產生活中會依據需要程度對基本的農村公共產品安排存在一種位序結構，即排列出應該重點或優先解決的公共產品，這種排列不僅能反映農牧民對農村公共產品的需求特徵，而且能為制定滿足農牧民基本需求的農村公共產品供給決策提供參考。
我們將農牧民對農村公共產品的排序，最需要解決的排第一，依次類推，詳見表4。
由表4可知，當地農牧民反映最為強烈、也最想解決的是人畜清潔飲水問題。調查中發現，傑德秀屆委會飲用水水質較差，沒有經過任何的消毒處理，加之水井的隔離和保護措施不好，溝渠裡的髒水、汙水時常滲透到水井裡。目前傑德秀居委會農牧民基本上幾家共用一口水井，也有一家一口井的，天旱時很多水井斷水，農牧民只得到其他水井去挑水。水質差和缺水給農牧民生活帶來了不便，也影響了身體健康。農牧民甚至反映：「一些孩子考上內地西藏班的，卻因為身體原因而不能上學。」因此，在20項農村公共產品需求中，當地農牧民將人畜清潔飲水放在了第一位。
排在第二位和第三位的是農業災害防治和農田基礎設施，從前面的分析可知，這兩項目前都有提供，但是當地農牧民對其評價不高，需要進一步完善。農業災害防治和農田基礎設施都是基本生產類農村公共產品，是關乎農牧民基本生活問題的公共需要。但是實踐中病蟲鼠害防治沒有得到有效的解決，已有的水塘、水壩和灌溉設施因為缺乏維修和保養已經老化，功能逐漸退化，這些都對農業生產構成了一定的威脅。對農業生產收入在家庭總收入佔有相當大比重的傑德秀居委會來說，改善基本生產農村公共產品供給情況，具有必要性和緊迫性。
另外，生態環境建設與保護、文化設施建設、農業技術推廣與培訓也是當地農牧民較為關心的農村公共產品。農牧民希望能有效處理垃圾，改善村容村貌；希望能有農村技術推廣與培訓，提高農業科技水平。就文化設施而言，農牧民反映滿足文化娛樂需求的基礎設施較為匱乏，村裡沒有廣播、電影和表演隊（以前有，但是現在解散了），不舉辦集體文化活動，農牧民空閒時間做的最多的事情是看電視、打牌、聊天和宗教活動，他們希望能組建表演隊，村裡安廣播，定期播放電影等，以滿足文化娛樂的需要。
農業市場與信息服務、鄉村道路建設、農業保險、職業教育分別排在第7位到第10位。農牧民希望政府能提供市場信息，引導生產發展；希望村裡能夠通水泥路；希望政府提供農業保險，保障農業生產；希望安排統一的職業技術培訓，增強實際操作能力。
而對以前沒有提供的農村能源、大江大河治理，農牧民需求不高，分別排第13和第14位。主要是因為他們目前在取暖、做飯、照明等方面沒有困難，同時對於大江大河的治理，他們認為和其基本生產和生活相關性不大，因此關注的程度不高。
三、結論及建議
通過以上分析，我們可以得出以下結論：
1．西藏特殊的政治環境，決定了西藏公共產品和公共服務供給既是確保中國各民族實現穩定發展的基本公共需求，也是確保我國邊疆地區長治久安的基本公共需求。而現實中，西藏農牧區對公共產品和公共服務供給的依賴度，要大大高於內地其他省份。
2．傑德秀居委會農牧民對通電、通電話、基礎教育、看病就醫、農業生產資料、社會保障、房屋修建與改善等公共產品的提供較為滿意。在農牧民需求排序中也反映了他們這種評價，即上述各項基本都排位靠後，其中倒數第一的是通電，倒數第二的是通電話。
3．從需求的位序結構看，當地農牧民反映最為強烈、也最想解決的是人畜清潔飲水問題，其次是農業災害防治和農田基礎設施。另外，生態環境建設與保護、文化設施建設、農業技術推廣與培訓也是當地農牧民較為關心的農村公共產品。
針對農村公共產品供給存在的問題，我們提出以下建議：
1．對農村公共產品需求排序。這實際上包含著階梯式開發的重要概念。即在總的戰略思路層面，應根據排序確定的公共需求的重要性，分階段、有側重地動態解決區域內的公共產品供給問題。從調查的情況看，傑德秀居委會應優先發展的農村公共產品為人畜清潔飲水、農業災害防治、農田基礎設施、生態環境建設與保護、文化設施建設、農業技術推廣與培訓等。
2．提高農村公共產品供給的效率，在合理地評判各項公共需求間關係的基礎上，按輕重緩急排隊，優先解決最急需解決的重點問題而兼顧其他。由於利益主體不同，政府與農牧民在公共需求的取捨上，也會存在著一定的差距。以往經驗表明，以政府的偏好來選擇公共建設項目，資金績效的公眾評價不高。因此，要提高農村公共產品供給的效率，提高公共產品供給的資金績效，必須切實考慮農牧民的基本需求，從需求出發，優先解決最急需解決的重點問題。
3．加大財政撥款力度。農村公共產品供給需要大量的資金，而農戶由於自身收入水平的低下，無論是支付能力還是支付意願都不強。在這種情況下，為確保農村公共產品供給，必須要利用財政撥款的方式提供。對於經濟發展水平比較高的地區，可以適當地由農戶承擔一部分費用，但必須充分考慮到農戶的支付意願。
4．堅持「因地制宜、因村制宜」的原則。不同地區的農戶對公共產品的偏好是不一樣的，即使是同一地區的不同村莊，對公共產品的偏好也存在差異。因此，在提供公共產品的過程中，必須堅持「因地制宜、因村制宜」的原則，根據每個村的實際情況制定具體對策。
［作者簡介］孫繼瓊，女，四川大學經濟學院博士生，綿陽師範學院商學院講師。（成都 610064）
（責編： 張素勤）
版權聲明：凡註明「來源：中國西藏網」或「中國西藏網文」的所有作品，版權歸高原（北京）文化傳播有限公司。任何媒體轉載、摘編、引用，須註明來源中國西藏網和署著作者名，否則將追究相關法律責任。