文章來源：《中國土地》2018年 第9期
作者：王敬 蔡宗翰 施昱年
在我國臺灣地區，《土地法》《農地重劃條例》《農村社區土地重劃條例》《農村再生條例》共同構建了農村土地整治的主要法律體系和實施依據。本文對臺灣地區農村土地整治的發展歷程進行分析，探討不同時期、不同目標土地整治的特點及對臺灣地區農村發展的作用，為大陸地區鄉村振興戰略背景下未來土地整治的發展提供借鑑。
臺灣地區農村土地整治的發展歷程
20世紀80年代之前，臺灣地區的農村土地整治稱之為「農地重劃」，僅限於「耕地和種植用地」的整治。1982年開始的農地改革針對農村地區的社區環境，在土地整治中加入了「農漁村社區土地重劃」內容，進行「農地重劃」「農漁村社區土地重劃」並重的農村土地整治。2000年之後，農村土地整治政策的重點開始轉移至提高農產品競爭力及維護生態環境，向生產、生活與生態「三生一體」的現代化農業發展。2010年之後，「農村再生」成為農地和農漁村社區土地整治的主要目標，其中包含了文化建設、環境提升、建設用地整治、公共基礎設施建設、產業發展、農地整治等多目標。以重要法律出臺作為劃分依據，臺灣地區農村土地整治大致可分為3個時期：
1985年以前，以農業種植用地重劃為核心的時期。上世紀50年代，臺灣地區建立自耕農制度，實行「公地放領」「耕者有其田」「375減租」三大農地政策，並配合「以谷換肥」解放農地。1954年開始實施「農地重劃」，這一階段的農地整治工作主要是為了發展農業經濟，解決農地不規整、細碎、產權破碎和農業經濟落後的問題。1970年開始農地整治工作以形成規模化農業為目標，以農業支持城市發展、工業發展為思路，強調大力發展「高標準農田」「特色種植區」，採取「共同經營」「專業區」「委託代耕」等措施，推動「大農業」的發展建設。臺灣地區分別於1980年和1982年制定了《農地重劃條例》和《農地重劃條例施行細則》，對農地重劃的運作與實施進行規範，至此臺灣地區農地重劃的制度框架基本形成。
1985年～2009年，農地重劃和農村社區土地整治並重時期。上世紀80年代，由於工業發展較快，農村社區缺乏規劃，長期自由發展，導致農村居民點布局無序、公共設施不足、居住環境髒亂等問題凸顯。臺灣地區以1985年修訂《農業發展條例》為契機，在其第45條中增加了以土地重劃為手段的農村社區更新方式。1987年頒布省級《農村社區更新土地重劃試辦要點》，以土地重劃方式辦理農漁村社區更新。1994年提出「社區總體營造」，1998年提出「富麗農漁村計劃」，加強農村文明建設、保護農村傳統文化、加大生產福利、建設觀光服務設施等。1998年頒布省級《農村社區更新土地重劃實施辦法》，並以2000年修訂《區域計劃法》，進行非都市土地使用分區劃定農村社區為契機，頒布實施了《農村社區土地重劃條例》，自此農村社區土地重劃正式獨立於農地重劃。
2010年至今，農村綜合整治時期。2010年，臺灣地區頒布《農村再生條例》，作為「農村再生計劃」的專門法律，以農村社區為中心，建立農民自主參與制度，將「農業、農民、農村」與「生產、生活、生態」相融合，強調農業生產、農民生活、農村生態的共同規劃與建設。農村土地整治更加重視農村自主管理、鄉村文化保護等內容。通過土地綜合整治項目，擴大土地整治的範圍，將非都市計劃區土地納入農村土地整治的範圍，在編制計劃中除農地整治、農村社區土地整治的內容外，加入了農村整體發展計劃的內容，包括社區整體環境改善、公共設施建設、宅院整建、產業活化、生態保育、文化保存與活化、土地權利變換方式與維護計劃、後續管理維護等。
臺灣地區農村土地整治的階段特點
1985以前，以農業種植用地重劃為核心的時期。一是以農業生產用地整治為核心。早期的農地重劃是以恢復農業生產、發展農業經濟為目的，所以更偏重於農業生產用地重劃。但該階段的農地重劃不僅僅是農業生產用地，還包括生態用地（山地、林地、草地、水利保護用地）、公共基礎設施用地、水利工程用地、交通用地等。
二是以促進農業持續快速發展為目標。農地重劃中包括了「大農業」「特色種植區」建設，採取農業技術革新、農業機械應用和農作物品種改良等整治手段措施，促進農業持續快速發展，以支持城市發展、工業發展。
1985年～2009年,農地重劃和農村社區土地整治並重時期。一是整治重點逐漸轉為提高農村生活品質。到上世紀80年代末期，臺灣地區大部分農地已經完成了農地重劃，農業生產的規模化、機械化水平及農業生產效率明顯提高。然而，臺灣地區4000餘處農村社區長期以來缺乏公共設施建設，社區道路狹窄彎曲、排水不良，居住環境髒亂，生活質量低下。臺灣地區為改善農漁村的生活環境，縮短城鄉差距，農村土地整治的重點逐漸從提高農業生產效率轉變為提高農村生活品質。
二是注重農村聚落與農地的共生關係。農地重劃大幅改善了農村聚落周邊的農地生產條件，同時也將重劃后土地轉變為特定農業區，形成特定區包圍農村聚落的現象，導致農村社區僅剩下內部的空間可供作為公共設施。但許多農村社區內部沒有太多土地可供使用，造成農村社區開發時可能需使用外圍已重劃的農地。因此，農村社區重劃的核心必須涉及農地配置，要在農村社區土地重劃的過程中整合農地重劃的既有成果，整體考慮農村聚落與農地的共生關係。
三是引入公眾參與機制。上世紀90年代後，由於農民自主意識增強，傳統土地重划過程中政府主導性過強，導致農村居民反對現象頻現。臺灣地區開始在土地整治過程中引入公眾參與機制，調整過去傳統的自上而下政策方式，結合各地民間自發性力量，與社區民眾產生有機互動，將社會力量和政府資源進行整合。2004 年《社區營造條例（草案）》獲得通過，對公眾參與行為進行立法賦權，從而為社區居民及社會公共團體組織參與公共事務提供了法律保障。
四是加強農村文明建設。上世紀90年代之前臺灣地區農村發展比較注重農業產業、生活環境、景觀美化等，到90年代之後開始注重農村社區的文明建設，1994年提出的「社區總體營造」和1998年提出的「富麗農漁村計劃」強調通過土地整治推動精神、物質並重的農村建設，其內涵包括培養有文化與有尊嚴的現代農民，以及引進新的生活方式帶動農村整體提升。
2010年至今，農村綜合整治時期。一是村民全程參與土地整治。臺灣地區「農村再生計劃」採取「自上至下」和「自下而上」雙重並行的推動機制，尤其注重農民自主參與、自主推動土地整治工作。臺灣地區開展「基層培根計劃」，對本地農民及自治團體進行培訓，由農村社區代表或自治團體自主提出發展規劃、願景和目標，不僅提升了村民的責任感，而且提高了土地整治的效果。
二是社會公共團體組織成為除政府之外的重要土地整治推動力量。臺灣地區的農會、漁會、水利會、社區發展協會等對於農村是不可忽視的團體組織，自成立以來，為臺灣地區農村產業發展積攢了大量的經驗，不僅有效提高了農村居民在農業、漁業中應對大市場的能力，走出了一條農民合作組織主導現代農業運營的道路，而且通過這一平臺逐漸形成了農民群體的強勢聲音。同時在土地整治過程中，農會、漁會以市場需求方式引導土地整治工作的有效進行，這使土地整治能夠更加符合農村發展需求，發揮應對市場的積極作用，而不是一次性的政府工程。
三是多元資金渠道支撐農村綜合整治運行。2010年臺灣地區有關部門設置新臺幣 1500 億元農村再生基金，以執行農村再生計劃，惠及4000 個農村及 60 萬以上農戶。除財政資金支持外，村公所建有公積金制度，所積累的資金可用於農村再生計劃。社會公共團體組織也建有公積金制度，如農會、漁會、水利會也有種植、養殖公積金用於土地整治，同時相關部門還有對於農業的低息貸款，可以說臺灣地區農村土地整治的資金來源廣泛。
四是全面推進鄉村振興。臺灣地區在2008年提出「農村再生計劃」，其目標不僅是完善農村基礎設施、實現農業規模化經營，而是注重多目標和綜合效益，通過綜合整治，改善農民生產生活條件，培育發展自治精神，加強農村文化建設，實現農村可持續發展。主要包括：培育農村特色產業，發展生態旅遊與休閒觀光農業，建設現代農業；維護農村生態環境，加強生態保育，美化農村景觀；傳承優秀傳統文化，提升農民精神倫理，發展農村自主管理。
相關啟示
臺灣地區農村土地整治經過幾十年的發展，從最初單純的農地重劃發展為「三農」與「三生」融合發展的綜合土地整治，對農村地區的發展發揮了積極作用。其發展趨勢及成功經驗為我國的土地整治發展提供了借鑑與參考。
農村土地整治由農地整治為主發展為綜合土地整治是時代發展的必然要求。臺灣地區農村土地整治工作的目標和內容，至今已經歷了多次調整，從最初以「一產」農業產業為主導，僅以農業生產用地整治為主要內容，注重調整農業產業結構；到上世紀80年代土地整治開始加入農村社區重劃的內容，並注重工農業協調發展；到2010年後的後工業時期，農村土地整治逐漸發展為以綜合發展為目標、更加重視農村自主管理和傳統文化保護的土地整治。上述發展歷程表明，隨著時代變遷和社會需求的轉變，農村土地整治的目標和內容將隨著社會經濟的發展發生相應變化，土地整治必然由農地整治為主發展為綜合土地整治，其目標呈現多元化，包括社會、經濟、政治、文化等多方面內容。
完善的法律體系為農村土地整治的開展提供了有效支撐。從立法上來看，臺灣地區不僅有《土地法》作為土地重劃的基本依據，而且在上世紀80年代制定了《農地重劃條例》及施行細則，90年代制定了《農村社區土地重劃條例》及施行細則，2010年制定了《農村再生條例》。臺灣地區農村土地整治同時還受《政府採購法》及施行細則、《區域計劃法》及施行細則、《原住民保留地開發管理辦法》等約束。臺灣地區在不同時期均根據當時土地整治工作的需要制定相關法律法規，並且根據實際工作的變化情況適時對法律法規進行修訂。這些法律法規為臺灣地區農村土地整治提供了堅實的法律保障，實現了土地整治的規範化管理。
多元化投入機制為農村土地整治的開展提供了資金保障。臺灣地區農地重劃和農村社區土地重劃的費用，主要由政府和土地所有權人共同負擔。重劃項目中除了政府予以撥款、提供低息貸款外，部分費用由土地所有權人按照重劃后土地的受益比例共同負擔，如：工程費中政府通過「保護自耕農基金」給予墊付，重劃完成後農戶以分配的「餘地」進行抵扣，即通過抵費地方式進行支付。農地重劃完成後，政府對「餘地」進行公開招標出售，以收回墊資。同時，整治資金中還引進了農會、漁會、水利會等社會公共團體組織的社會資本。多元化的資金來源，減輕了政府的負擔，保障了土地整治的資金供應。
公眾參與為農村土地整治的實施奠定了良好的社會基礎。隨著社會經濟的不斷發展，臺灣地區的農村土地整治逐漸從自上而下、以配套設施為基礎的政府主導型土地整治，轉變為自下而上、以社區為基礎的政府管理型土地整治。法律賦予公眾參與實施土地整治的權利，並在發展過程中不斷制度化和規範化，形成了比較完善周密的工作程序，並建立了一定的公眾參與社會組織形式，如農地重劃協進會等，成為公眾參與的重要途徑。同時，臺灣地區要求在土地整治方案中必須包括培育鄉村社區、鄉村產業的「在地化」扶植工作，如必須有相應比例的建設整治工程委託當地經濟組織實施。通過引導公眾全程參與土地整治，不僅調動了農民的積極性，更好地維護了農民的權益，也為土地整治的順利開展奠定了良好的社會基礎。
作者分別供職於部土地整治中心、北京建築大學經濟與管理工程學院和中國人民大學公共管理學院