內容摘要：中美科技關係可以劃分為初期探索、平穩發展、深度發展和不確定四個階段，儘管美國科技實力仍然強大，但伴隨中國科技實力上升，中美科技關係受到影響，面臨不確定性。多年來，在科技外交理念引導下，中美科技合作取得很大成績，在這個過程中，雙方重點關注技術轉移、外企國民待遇、跨國研發、自主創新及產品認定、政府採購、財政補貼等問題。受美國國內政治經濟形勢、中國科技發展未來方向以及其他國家與中美的博弈的影響，中美科技關係將繼續「摸著石頭過河」，雙方在全球創新村基地、中美科技創新園、中美技術轉移中心、中美聯合研發中心等方面仍有深入合作的空間。
關鍵詞：中國外交；中美關係；科技交流；科技實力；
作者簡介：趙剛，中國科學技術發展戰略研究院研究員。
第二次世界大戰後，美國建立現代科技創新體系，一躍成為科技強國，並保持至今；中國自改革開放以後，科技進步開始加速，逐漸成為新興的科技大國。兩個國家，一個先行，遙遙領先；一個後發，奮起直追，成為當今世界上最重要的兩支科技創新力量。在過去40餘年裡，中美科技關係日趨緊密，也日漸複雜，雙方既有競爭也有合作，既有溝通也有防範，伴隨雙邊關係變化，科技關係也跌宕起伏，其影響既不局限於科技領域之內，也不局限於兩國之間。時下，受川普政府執政風格影響，中美科技關係面臨較大的不確定性，但展望未來，雙方資源互補、彼此依賴的情況不會改變，合則兩利、鬥則兩敗的局勢仍是不爭的事實。鑑於科技創新對經濟社會發展的高度戰略意義，中美科技關係走向將折射出大國博弈的力量對比，並對全世界產生深遠的影響。
本文聚焦中美科技關係，依據中美科技創新相關的政策、歷次中美創新對話的成果以及相關機構的研究報告，通過梳理中美科技關係發展歷程，研判雙方科技實力變化趨勢，探索中美科技關係主要關切的問題，並結合主要影響因素，對中美科技關係的未來走向做出預判，為外交決策和相關領域的學術研究提供參考。
一 中美科技關係發展歷程
科技是中美建交之後最早開展合作的重要領域。1972年，尼克森總統訪華，開啟了中美破冰之旅，雙方聯合發布「上海公報」，兩國關係正常化。此後雙方開始探索合作形式，但進展相對緩慢，1979年鄧小平同志訪美，雙方籤署科技合作協定和文化協定，邁出實質性的合作步伐，自此之後中美雙邊關係開始加速推進。
（一）初期探索階段（1979年~1989年）
1979年1月31日，鄧小平在訪美期間與美國總統卡特籤署了《中美政府間科學技術合作協定》，這一官方協定是兩國政府間籤署的第一個正式合作協定，確立了雙方科技合作與交流的框架，消除了隔閡，開闢了兩國外交中一個非常重要且富有活力的合作領域。根據協定，雙方成立中美科技合作聯委會，每兩年在兩國輪流舉行一次，旨在規劃、指導和協調雙邊科技合作，在兩國科技合作中發揮著重要的引導作用。
從1979年到1989年的十年間，中美科技關係不斷磨合，整體上比較寬鬆。美國多次調整和放寬了對華出口管制的範圍與標準，並在一些具體領域展開了合作，如籤署《中美高能物理科技協議》、建設北京正負電子對撞機、籤署《關於核安全合作議定書》等。但在1989年後，兩國關係進入低潮，美國對中國又實行更嚴格的限制措施，雙方的科技關係隨之回落。
（二）平穩發展階段（1990年~2010年）
從20世紀90年代到2010年，中美科技關係處于波瀾不驚的平穩發展時期，每年按期舉辦中美科技合作聯委會，討論科技合作方向。1997年，雙方籤署《中美能源和環境合作倡議書》，1998年就籤署《中美和平利用核技術合作協定》《中美城市空氣品質監測項目合作意向書》達成一致意見，2006年舉辦中美科技政策論壇，2007年籤署《中美AP1000核反應堆核安全合作備忘錄》，2008年舉辦第一屆中美環境科技合作研討會、第二次中美創新大會暨中美創新與產業化大會等。到2016年11月，雙方已連續舉辦了16屆中美科技合作聯委會。
這20年間，伴隨著中美雙邊關係不斷深化，如1997年「面向21世紀的建設性的戰略夥伴關係」、2005年「負責任的利益攸關者」，中美科技合作逐漸增多，合作範圍不斷擴大。但總體來看，雙方的科技合作層次還不高，科技關係仍不緊密。尤其是隨著中國綜合國力持續提升，個別尖端科技領域呈中美競爭的態勢，引發美國的擔憂，2007年美國商務部正式出臺了針對中國的高技術出口管制新政策，並對原《出口管理條例》進行大幅度修改，進一步強化管制。
（三）深度發展階段（2010年~2016年）
根據第二輪中美戰略與經濟對話達成的共識，在中美科技合作聯委會框架下，兩國又設立創新對話機制，以強化雙方科技關係。中美創新對話作為中美戰略與經濟對話的重要先導，既是消除各類摩擦的潤滑劑，也是摸索關係走向的探路石，在擴大共識、促進對彼此政策的理解，以及減少分歧、消除雙邊關係中的不穩定因素這兩個方面均發揮了重要的作用。雙方派出代表團互訪，進行考察與交流，為兩國科技關係的鞏固和深化做出了突出的貢獻。
2010年10月，首屆中美創新對話會議在北京召開。截至2016年底，中美創新對話已經成功舉辦了七屆，成為兩國科技關係的重要橋梁。這一機制促進中美相互了解彼此的創新政策，分享各自的典型實踐，共同探討和解決雙方合作中存在的問題和面臨的挑戰，並為未來合作指出明確方向。中美創新對話以一個機制為基礎，衍生出中美聯合研究專家平臺、中美科技創新園、中美技術轉移中心、中美聯合研發中心等四大平臺，使中美創新對話的內容變得更加豐富和務實，也為持續推動雙邊關係提供了有效的抓手。
與之前階段相比，中美科技關係變得更加緊密，但也存在明顯的衝突。中國科技部副部長陰和俊指出，「美國在科技方面也走在世界前列，但由於種種原因，中美在高科技領域合作上仍存在局限性」。這六年來，儘管中國在創新對話中屢次提出抗議，但美國始終沒有放鬆高科技產品的對華出口管制，如歐巴馬政府在2011年公布的《戰略貿易許可例外規定》(STA)將中國排除在44個可享受貿易便利措施的國家和地區之外。不僅如此，美國還不斷挑剔和指責中國所實施的創新政策，採取雙重標準。當然，雙方也的確推進了一些頗有成效的合作，如2009年中美清潔能源聯合研究中心成立之後，兩國在清潔煤、清潔能源汽車和建築節能領域深入開展合作研究，被稱為「最成功的國際合作範例之一」。
（四）不確定的新階段（2016年~）
2016年底，川普成功反轉、戰勝希拉蕊·柯林頓成為美國新一任總統，被認為是一次「黑天鵝事件」，超出了很多人的預期。從上臺後的執政風格來看，川普在內政外交上提出並實施了許多「非常規」的舉措，給美國政府決策和政策帶來極大隨意性和混亂。在高技術移民、氣候變化和能源等方面的政策，川普也一改往屆政府對科學技術大力支持的立場，必然將影響中美科技關係發展，帶來很大的不確定性。
在競選期間，川普對中國的態度可謂是極為強硬，在上任後、經過習特海湖莊園會晤、中美全面經濟對話，態度有所緩和，但也存在大型洗衣機以及光伏產品調查、「232國家安全調查」和「301調查」等事件，川普提出要求中國減少中美貿易逆差。川普積極尋求對華進口商品加徵關稅，重點關注科技和通信行業，最終在2018年初引爆了「中興事件」，美國商務部發布公告稱，美國政府在未來七年內禁止中興通訊向美國企業購買敏感產品；經中美高層間的磋商和斡旋，以罰款十億美元，向第三方存管繳納四億美元保證金，在一個月內整改高層、董事會為代價，美國商務部才宣布結束對中興的商業制裁。
二 中美科技實力變化及對科技關係的影響
伴隨著中美科技關係的發展，兩國的科技實力也發生了巨大變化。中國科技進步舉世矚目，在一系列重要科技領域均取得重大突破，不少甚至進入世界前列，這在一定程度上受益於包括對美在內的國際科技合作。美國憑藉強大的創新能力，始終作為頭號科技強國，在眾多科研領域的成就無出其右者，其科技產品從龐大的中國市場中獲取利益，並進一步支撐其研發創新活動。相較之下，美國在科技領域處於頂端，中國正處於不斷攀登的路上，伴隨兩者之間差距縮小，兩國之間的科技關係必然會受到影響，隨之而發生變化。
（一）中國科技實力上升
對中國科技實力需進行客觀評價，既不能妄自菲薄，也不能夜郎自大。在科研投入方面，中國國家統計局發布的數據顯示，根據科技綜合統計年快報初步測算結果，2017年中國研發經費投入總量為1.75萬億元，總量目前僅次於美國，居世界第二位，研發經費投入強度（研發經費與國內生產總值之比）為2.12%。其中，中國基礎研究經費為920億元，佔研發經費的比重為5.3%；企業研發經費為1.3733萬億元，連續兩年實現兩位數增長。在科技人員方面，根據中國科協的統計，截至2014年統計，全國科技工作者數量是8100萬，預計到2016年底的數量可能要超過一個億，清華大學技術創新研究中心發布的《國家創新藍皮書》指出，我國研發人員總量佔到世界總量的25.3%，超過美國研發人員總量佔世界總量的比例(17%)，居世界第一。在科研機構方面，根據2018自然指數年度研究機構前500強榜單，中國共有84個機構進入，中國科學院領銜全球十大科研機構，北京大學、清華大學、南京大學、中國科學技術大學、中國科學院大學、浙江大學、復旦大學位居全球大學研究機構50強之列。
在論文方面，根據中國科技部中國科學技術信息研究所發布的最新中國科技論文統計結果，2007年至2017年10月我國科技人員發表的國際論文共被引用19335萬次，超越英國和德國躍居世界第二位；截至2017年10月，中國高被引論文為20131篇，佔世界份額為14.7%，數量比2016年增加了18.7%，世界排名保持在第三位；國際熱點論文數為703篇，佔世界總量的25.1%，世界排名保持在第三位；其中，我國材料科學領域論文被引用次數排在世界首位，農業科學、化學、計算機科學、工程技術、環境與生態學、數學、藥學與毒物學和物理學等8個學科領域排名世界第二位；我國國際科技論文數量連續第八年排在世界第二位；我國國際合著論文佔比超過1/4，2016年中國作者為第一作者的國際合著論文佔我國全部國際合著論文的71.6%，合作夥伴涉及155個國家（地區）。在專利方面，隨著中國經濟的持續快速發展，中國在專利合作協定（Patent Cooperation Treaty，PCT）國際專利申請體系中專利數量躍升，2003年以來，中國每年的PCT申請量均保持兩位數的增長（10%以上），遠遠高於全球的增長速度，2017年PCT申請數量達4.8875萬件，躍居世界第二，超越了以往的第二大專利申請國日本（2017年申請數量為4.8206萬件，位於第三）。在創新能力方面，根據美國康奈爾大學、歐洲工商管理學院和世界智慧財產權組織發布的全球創新指數（The Global Innovation Index，GII）排行榜，2018年全球創新指數前十名的國家分別是：瑞士、荷蘭、瑞典、英國、新加坡、美國、芬蘭、丹麥、德國和愛爾蘭。中國排名第17位，是前20位中唯一一個中等收入國家，並在研究人員、專利申請數量、科技出版物三個方面名列前茅，其中產出分指數進入前十，投入指數上升至第27位，效益指數連續兩年位列第三。
（二）中美科技實力對比
儘管中國科技實力有了極大的提升，但與美國相比，還是存在較大的差距。比如在科研投入方面，美國在基礎研究的巨大投入奠定了它在世界基礎研究領域的超級領先地位，2011年達到743億美元，在全球遙遙領先，其投入總量遠高於全球其他任何國家，佔其研發總支出的17.3%；相對而言，中國基礎研究經費投入較少，2011年為僅為99億美元，僅佔我國研發總支出的4.7%，投入總量僅相當於美國的13.3%和日本的55%。在高層次人才方面，英國教育研究機構（The Total Higher Education，T.H.E.）發表了（2000年~2014年）全球範圍的科學與經濟領域諾貝爾獎得主的統計結果，以獲獎者的出生地或祖籍（而非國籍）為劃分規則，不包含文學獎與和平獎，美國（71人、29.8分）排名第一，英國（12人、6.0分）、日本（13人、4.3分）位列二三，然後依次是德國、以色列、法國、俄羅斯、澳大利亞、挪威；另外，比利時、中國、義大利並列第十（二人、0.8分），中美之間的差距可謂一目了然。
在論文方面，美國的高被引論文數為6.9976萬篇，仍居第一位，英國的高被引論文數為2.588萬篇，居第二位，中國處於第三位，雖與英國比較接近，但與美國相比差距很大；熱點論文數也是如此，美國為1553篇，仍居第一位，其次為英國的820篇，美國為中國的兩倍還多；在國際科技論文數量方面，美國仍排在第一位，其論文數量為50.23萬篇，是我國的1.5倍，佔世界份額的26.5%。2018自然指數年度榜單顯示，美國仍是世界上高質量科研論文的最大貢獻國，中國和德國位居其後。
在專利方面，2017年美國申請了56314件專利合作協定專利，仍然居於全球首位，中國為美國的87%，與2000年相比，差距已經極大地縮小。世界智慧財產權組織（World Intellectual property organization，WIPO）在2017年度報告中做出預測，中國的專利申請數量有望在未來三年內超越美國，位居專利合作協定專利申請數量的首位。但中國的高價值專利十分匱乏，2015年中國的專利授權總量達189.585萬件，遠高於美國的48.7592萬件，是其3.89倍，但中國的核心專利數量僅為美國的9.76%；而且，在一般專利、重要專利和核心專利三個專利強度內各最高100件專利的平均前向引用次數方面，中國均明顯少於美國。
（三）實力變化對中美科技的影響
中國科技在近代逐漸沒落，尤其是明清期間與西方國家的差距變得越來越大。新中國成立後，中國開啟了追趕之路。在1977年5月改革開放之前，鄧小平同志指出，「同發達國家相比，我們的科學技術和教育整整落後了20年」。但在40年後，中國通過艱苦的自力更生與廣泛的對外合作逐漸實現了全方位的崛起，在部分領域甚至實現了彎道超車，這已是不爭的事實，令世界矚目。即便是被發達國家視為核心競爭力的諸多前沿科技領域，也不斷為中國所突破。中國在航天航空、人工智慧、深海探測、生物醫藥等方面均取得了一批具有全球影響力的重大科技創新成果。在高端製造領域，中國提出雄心勃勃的《中國製造2025》，給德國引領的工業4.0、美國推進的「工業網際網路」均造成了一定的壓力。而在引領未來的人工智慧領域，中國的綜合表現僅次於美國，已超過了眾多歐洲國家，新增專利數量已經開始超越美國，人工智慧企業的融資規模僅次於美國，位列全球第二。至2014年，中國在深度學習領域論文發表數量和被引用次數均已超過美國。
科技實力此消彼長的變化讓包括美國在內的西方國家產生巨大的心理落差。顯然，美國仍保持領先優勢，但中國哪怕只是與其差距縮小，只有少部分領域超越，就足以引起美國的強烈擔憂。現在更是出現了消極的聲音和對抗舉措，這是在優越感逐漸喪失之後的應激反應。美國國家科學基金會和國家科學委員會發布的「科學與工程指標」報告指出，中國或許已經成為超級科技大國。這種判斷和認知難免讓美國認為「斯普特尼克時刻」再次到來，挑動其敏感的神經。確然，中國與西方國家的科技差距逐步縮小，使其原本擁有的優越感逐漸減弱，並轉化為沮喪感。在這種情況下，美國雖然仍重視加強與中國各領域的合作，但其主流媒體對中國卻很少發出中肯的聲音，而是遊走於兩端，要麼以「崩潰論」「懷疑論」唱衰中國，要麼以「威脅論」孤立中國，充分反映了對中國「大國崛起」後的不適應，以及由此產生的強烈的失落感和焦慮感，而也會影響到中美科技關係的走向。
三 中美科技關係的成效及存在的分歧
雙邊關係的建立，必然契合了雙方的利益需求，必然是合作共贏，符合總體外交戰略，否則雙邊關係不會建立或維持很長時間。從1979年以來的近40年間，中美科技關係不斷加深，充分說明兩國均從中獲益，強化中美科技關係符合兩國經濟發展的共同利益。當然，這並不意味著雙方不存在分歧，兩國處於不同的發展階段，存在體制、文化等各方面的差異，兩國為自身爭取最大利益，科技關係中充斥著大國博弈。
（一）中美科技關係的成效
自籤訂政府間科技合作協定以來，中美之間從零星的科技交流發展到目前「全方位、多層次、寬領域」的深入合作，涵蓋了農業、高能物理、醫藥衛生、海洋漁業、地球和大氣科學、物理和化學基礎研究、與能源相關的行業、民用工業技術、地質、健康以及災害研究，全面鞏固了雙邊關係。
總體來看，中美科技關係的發展已經產生了顯著成效。兩國之間通過不計其數的科技合作項目，極大地推動了科技界的往來，提高了彼此的科技水平，並通過政府官員、科學家的雙向交流，增進了兩國人民的理解和友誼，帶動了兩國關係的全面發展。例如，從中國的角度來看，通過合作，中國取得的一些科技成果在國際上居於領先地位，如中科院遙感衛星地面站、北京正負電子對撞機、中國數位化地震臺網、宇宙中迄今最大的螺旋狀星系的發現、家用電冰箱氟利昂替代技術研究及超級節能無氟電冰箱生產、核安全監督管理法規的制定和核安全監督管理方式、煤氣化聯合循環發電示範工廠等；而從美國的角度來看，成千上萬曾經留美或已經駐美的中國科學家和工程師，也為美國的科技進步和經濟發展做出了重要貢獻。
（二）中美科技外交的理念
中美科技關係受兩國科技外交的理念指導。長期以來，美國政府一直將科技看作實現經濟增長和未來繁榮的關鍵因素，因此很早就開始關注科技外交，致力於以科技關係化解外交困局，以外交斡旋為科技進步創造有利的條件。作為全球科技創新能力最強的國家，並輔以強大的經濟實力、軍事實力的支撐，美國在科技外交活動中往往能夠掌握主動權，達到預期的效果。
在美國，扛起科技外交大旗的主要是國務院。1999年，美國國務院報告即明確指出，「科技發展已經處於外交鬥爭的最前沿，科技與外交的關係正在由『為了外交的科技轉變為為了科技的外交』。科技發展戰略開始改變以往的從屬地位，上升到國家戰略的高度，成為國家戰略首先考慮的核心問題」。
2000年5月，美國國務院發布三份重要文件，表明了重視科技外交的官方立場，指出科技合作在國際政治中將扮演更加重要的角色；時任國務卿奧爾布萊特籤發了《美國國務院全體職員科學與技術備忘錄》，指出科技對美國外交影響巨大且不斷加強，號召全體人員加強對科技的學習和理解，加強本部門科技能力建設，充分發揮科技在美國外交中的突出作用。2008年，時任國務卿賴斯（Condoleezza Rice）要求對國務院的結構和任務制定長期戰略提供專業且具有建設性的意見，再次確認了加強科學技術與美國外交政策重點相結合的理念。2009年，美國國務卿希拉蕊·柯林頓指出，美國與其他國家的科學外交和科技合作，是美國最有效地影響和幫助其他國家以及建構美國與對應國家之間真正的橋梁關係的一種有效手段。除此之外，美國科學促進會、美國國家科學院、白宮科技政策辦公室對科技外交也起到推波助瀾的作用。例如，美國科學外交中心顧問紐賴特（Norman P. Neureiter）在眾議院科技委員會上呼籲，國會議員要把國際科技合作作為美國外交政策的重要內容，要把科學作為外交工具，這是開展非政治、軟實力接觸的有效手段；美國國家科學院的研究報告指出，科學技術對於美國主要外交目標的達成將發揮核心作用，應當採取措施提高國務院在處理科技問題上的能力。
相較之下，中國自1978年改革開放以來，外交為經濟建設服務的思想一直十分明確，外交為科技發展服務的口號則不夠響亮。從2006年中國提出提高創新能力、建設創新型國家的目標之後，科技外交的戰略意義被突出出來，日漸成為外交工作的一個重要組成部分。與美國相比，中國對科技外交的認識較晚。2004年12月，中國和歐盟在海牙舉行了第七次領導人會晤時，溫家寶總理特別指出，中歐「經貿合作是現在，科技合作是未來」，科技外交成為外交重頭戲由此稍露苗頭。
近年來，雖然科技外交在國內媒體上出現的頻率不斷上升，但仍沒有引起足夠的重視，缺乏系統全面的戰略研究，相關的理念和認識多局限於國際科技合作，還沒有上升到更高的戰略層次，有學者指出，「在『十二五』規劃中，沒有涉及科學外交的觀念和具體做法，這是一個遺憾」。
2006年12月，中國科技部副部長馬頌德在外交學院演講時表示，針對我國經濟增長方式的轉變越來越依靠科技創新和科技進步；為營造良好的國際科技交流環境，就必須加大我國的科技外交力度。2011年1月，中國科學院發布「十二五」發展規劃綱要，表示將開展全方位、多層次、高水平、寬領域、重實效的國際科技合作，不斷提高創新起點和科技國際競爭力，共同致力解決關係可持續發展的全球性科技問題，提升中國科技外交水平。
（三）中美科技關係的主要關切
在中美科技關係中，中方主要關注美方的技術轉移政策，美方對中國的外企待遇、跨國研發、自主創新及產品認定、政府採購、財政補貼、智慧財產權保護等政策表示關切，雙方通過一系列對話加強溝通和交流。
1.技術轉移
1980年1月24日，鄧小平副總理在北京出席中美科技合作等六個協議的籤字儀式，認為「我們同美國關係中……重要的疙瘩之一就是美國不願意向中國轉讓技術。十年來，特別是中美關係正常化以來，美國沒有給我們一件像樣的比較好的東西」。
直至目前，美國一直未放鬆對中國的高技術出口管制，雖然近年來屢屢放出口風，但「只聞樓梯響，不見人下來。」清華大學中美關係研究中心周世儉研究員指出，美國的受管制產品，原來禁止對華出口的仍然禁止，原來需憑許可證對華出口的仍然需要許可證，沒有任何實質性改變。美國國防部與國務院聯合發布一份報告，呼籲國會放鬆對衛星及相關產品出口管制，但中國被排除在放鬆名單之外，甚至建議強化管制對華出口衛星及其部件。
2.外企的國民待遇
中美兩國都認為，對外國投資者給予國民待遇原則，有利於創新和減少貿易摩擦。但是從實踐來看，中美兩國企業到對方國家進行創新活動，都或多或少地受到了對方政府的掣肘和制約。例如，微軟公司宣稱，在剛到中國的時候受到了國家安全審查的困擾，後期通過多方溝通過和交流才得到解決；相應地，華為公司也反映，在美國的經營遇到了國家安全審查和技術出口管制的問題。事實上，在30多年的改革開放中，中國給予外企的很多都是超國民待遇，在將其恢復至一般國民待遇後，引發了外企的不適應。
3.跨國研發
在經濟科技全球化的背景下，很多企業的研發業務都是全球性的，需要使用全球資源、利用各地研發中心的專長，跨國研發已成為創新的重要趨勢。因此，企業特別期待東道國政府支持和鼓勵跨國合作，而不是限制有關的智慧財產權必須在一國範圍內。美國認為，中國如果直接或者間接要求研發活動在中國境內進行，或者是智慧財產權在某些國家註冊，會制約大型的跨國公司展開研發活動；中國則認為跨國研發必須使多國得利，中國在以往的合作中並沒有得到適當的回報。
4.自主創新及產品認定
中國政府於2006年提出了「自主創新」的政策，意在提高自主創新能力、建設創新型國家。這一政策針對的是中國關鍵技術自給率低、對外技術依存度高、知識和技術創新對經濟增長的貢獻率低、自主品牌少等問題。然而，由於文化、理念上的差異，以及在向國外介紹這一政策時的譯法不是很精準，使得包括美國在內的國家對中國提出的「自主創新」概念有異議，他們認為創新應是開放的，而「自主」強調的是自己，是一種排外的創新做法。事實上，中國的「自主創新」只是突出了要以我為主，而不是閉關鎖國和拒絕國際合作。
2009年11月，中國科技部、國家發改委和財政部聯合發布的兩個文件——《關於開展2009年國家自主創新產品認定工作的通知》和《2009年度國家自主創新產品申報說明》，通過制定標準對自主創新的產品予以認定，從而給予優惠，鼓勵創新。這在美國國內引起軒然大波。美國認為，中國的這種認定並不能跟上整個創新周期變化的速度，產品目錄或者清單會使創新減速，這些做法不符合世界貿易組織（WTO）慣例，堅持要求停止此規定。美國還指出，中國一部分地方政府也已經發布自主創新產品目錄，中方否認了這一說法。
5.政府採購
之所以《關於開展2009年國家自主創新產品認定工作的通知》之後，外國政府和企業才強烈關注和重視中國的自主創新政策，是因為根據這個通知，含有自主創新成分的產品將在政府採購中獲得優先權，旨在增加中國本土企業在商標和專利領域的份額，要求政府採購只限於那些在中國開發並註冊智慧財產權的企業。外國公司擔心，它們將被中國拒於數百億美元政府採購合同之外。事實是，在這次金融危機中，美國是最先在政府採購計劃中提出優先購買美國貨的，只是在國際上反響很小，說明這一政策本身還是可行的；而中國政府出臺鼓勵採購自主創新的產品，在國際社會引起如此大的反響，不能不說是美國採取了雙重標準。時任國務院總理溫家寶在天津夏季達沃斯論壇上的講話指出，只要依法在中國註冊的企業，不管是中資的還是外資的，只要是創新產品都享受政府採購政策，對中方的政策做了一個補充說明。
6.財政補貼
對符合產業發展的潮流、重點扶植的產業進行財政補貼是國際通行的做法，然而美國卻「只許州官放火、不許百姓點燈」，在中國的新能源補貼問題上大做文章。2010年9月9日，美國鋼鐵工人聯合會向美國貿易代表辦公室提交了長達5800頁的訴狀，稱中國為支持本國清潔能源部門採取的補貼措施是非市場性補貼；2010年10月15日，美國貿易代表辦公室發布公告稱，美方將按照《美國貿易法》第301條款，對中國政府所制定的一系列新能源政策和措施展開調查。美國的這一霸權做法受到了中國的強烈抗議。
7.智慧財產權保護
中美圍繞智慧財產權的爭議由來已久。比如1989年，中國被美國列入特別301條款的 「重點觀察國家」名單；1991年，美國政府以中國專利法缺陷為由，對中國發起「301調查」；2007年，美國就中國相關智慧財產權（Intellectual Property, IP）問題，正式向世貿組織的爭端解決機構（Dispute Settlement Body，DSB）發起正式磋商；2017年8月，美國再次對中國發起「301調查」。中國認為，中國政府已採取了積極、有效的措施，建立了執法體系，在智慧財產權保護和執法方面所取得了巨大的成效；美國認可了中國取得的成就，但仍認為中國智慧財產權的保護狀況不能令人滿意。中國政府對專利法的修改以及推出技術標準制定程序也令外國公司擔憂，認為修改後的專利法可以讓中國企業更方便地用國內專利來阻擋外國企業的競爭，而新推出的技術標準制定程序則偏向於國內產品。甚至有人撰文支持，在許多跨國高科技企業看來，中國的自主創新政策是一份以史無前例的規模盜取外國科學技術的計劃，或迫使他們將自己的智慧財產權轉讓給中國。
四 影響中美科技關係走向的主要因素
中美科技關係的建立與維護，需要兩國的共同努力。在這段關係中，美國有先發優勢，不僅具有更強的科技實力，其科技相關的政策制度也更加完善，因此具有更大的主動權；相較之下，中國很多方面需要向美國學習，在科技創新政策方面屢屢遭到美國的指責，這需要雙方繼續加強深入溝通，消除誤解、擴大共識。當然，中美科技關係也受其他西方國家的影響，如果美國強行單方面停止合作，中國必將加強與其他西方國家的科技關係，在大國博弈中，共同構成全球科技關係的大格局。
（一）美國的國內政治經濟形勢
多年來，美國對中國防範與合作兩手並用的立場一直沒有改變，不時利用涉藏、對臺軍售和人權等問題向中國施壓。2012年3月27日，美國參議院外交關係委員會通過涉藏決議，中方對此表示堅決反對。2012年5月初，美國國會參議員公布白宮覆信，提到歐巴馬政府願意認真考慮，出售新型戰機給臺灣。2012年5月4日，美國國務院發表《2011年國別人權報告》，對中國人權事業歪曲指責；作為回應，5月25日，中國國務院也發表《2011年美國的人權紀錄》，抨擊美國的人權問題。2011年11月，在亞太經濟合作組織（APEC）會議上，迫於選舉壓力，美國總統歐巴馬就人民幣匯率等問題對華高調施壓，聲稱美國民眾對人民幣升值緩慢「愈來愈不耐煩」，提出「中方以廉價人民幣助長出口」的問題。
從政治上看，美國選舉必然會有不少政客對中國政府的政府採購、財政補貼、國民待遇等問題指手畫腳，以此推卸責任、轉移焦點、籠絡選民。隨著新任總統與美國公眾的「蜜月期」流逝，其個人光環消失，支持率也會發生波動，更多地需要關注選票。經濟問題是美國選舉的一個核心問題，將疲軟的經濟復甦歸咎於中國經濟的繁榮，無疑是一個很好的標靶。
（二）中國科技發展的未來方向
過去，中國在大部分領域與美國均有極大差距，只能從低端領域切入，逐步提升科技研發能力；但伴隨著中國科技實力的不斷提升，以及人們對高端產品的需求增加，中國也瞄準了高端產品和技術領域，而這將與美國形成直接的競爭關係，必然會影響到雙方的科技關係。
這種競爭在先進位造領域尤為明顯。從1895年到2009年的100多年間，美國一直是全球最主要的製造商。隨著時間的推移，美國將注意力更多放在服務業，製造業向境外轉移，製造業對經濟增長、出口、就業、創新等方面的貢獻逐年減弱，從而引起部分人士的擔憂。
一是製造業佔國內生產總值（GDP）的比重不斷下降，服務業在美國得到迅猛的發展，佔國內生產總值的比重已超過70%；相形之下，製造業所佔的比重則不斷下降。1957年，這一比重為27%；到2009年，美國製造業創造了1.6萬億美元的產值，佔國內生產總值的比重僅為11.2%。製造業在促進美國經濟增長中的地位不斷下降。
二是出口量低於別國，伴隨著製造業所佔份額的降低，美國高技術產業出口佔全球的份額已從20世紀90年代後期的20%降低到2008年的11%左右。2003年，德國製造商品出口的總值已經超過美國，包括機械、車輛、化學製品、金屬製品等。中國高技術產業出口在2001年出現順差，並從2003年的不足130億美元達到2008年的1300億美元，到2009年，中國又超過德國，成為製造商品出口的第一大國，此時美國仍排在德國之後。2010年，美國約有1.1萬億的製造商品出口國外，佔美國出口總額的86%，但仍低於中國、德國。
三是提供的就業崗位不斷減少，1998年美國製造業創造了1760萬的就業崗位；2010年，這一數字下降到1150萬，佔就業總人數的9%。根據美國國家基金會科學資源統計部的數據，通信器材、半導體和其他電子元件、汽車及其部件等三大製造產業的國內研發崗位均低於70%。2008年，美國製造業的國內研發崗位佔全部研發崗位的55%。
四是創新資源向國外轉移，技術創新與製造密不可分，沒有製造業，美國將無法成為世界的創新引擎。目前由於其他國家不斷提高研發強度，與製造相關的研發活動已轉移到全球的新興市場。在過去幾年裡，美國製造公司的研發投入佔私營部門的2/3，而在海外的研發投資是國內的三倍。
為此，美國將發展先進位造業作為應對經濟衰退、保持競爭力的重要陣地，接連出臺了《重振美國製造業框架》《美國製造業促進法案》《先進位造夥伴計劃》《先進位造業國家戰略計劃》《國家製造業創新網絡計劃》等文件。與此同時，中國也將製造作為未來的重要發展方向，提出《中國製造2025》發展戰略，《中國製造2025》，是我國實施製造強國戰略第一個十年的行動綱領。工業和信息化部會同國家發改委、科技部、財政部、質檢總局、工程院等部門和單位聯合編制，2015年5月19日由國務院印發。
（三）其他國家與中美的博弈
在全球科技格局中，除了美國和中國，還有歐盟、日本等發達國家以及俄羅斯、南非、巴西、印度等新興國家，以及眾多的發展中國家，也都佔據重要位置，這些國家重視對外建立科技關係，重視國際科技合作。
1.歐盟
歐盟一貫堅持鼓勵國際科技合作的政策，在第七框架計劃中的十個研究主題領域全面向第三國開放。2008年12月，歐盟委員會在歐盟競爭理事會會議上通過了《歐洲研究區2020構想》，提出要打造具有世界影響力的歐洲研究區，將推進聯合研究項目，使其經費佔歐洲全部研發經費的比例翻一番，即從目前的15%提高到2020年的30%，目的是逐步建立一個全方位、強有力的國際科研合作網絡。歐盟各成員國也都高度重視國際科技合作。2006年10月，英國出臺了《國際科技合作戰略》，該戰略提出了依靠國際合作「促進研究卓越」「促進創新卓越」「提高英國的國際影響力」和「實現全球發展」的目標，並特別提出要把中國、印度等國作為英國的重要科技合作夥伴。德國政府於2008年2月提出了「科學與研究領域國際化戰略」。該戰略提出四大目標，即加強國際研究合作、發掘國際創新潛力、加強與發展中國家合作以及承擔國際義務和應對全球挑戰。2009年12月，芬蘭研究和創新委員會提出一項面向2010年至2015年的政策措施，表示要在科學、研究和創新方面，加強與美國、中國、日本和俄羅斯的聯繫，加強與最重要的雙邊合作夥伴以及與亞洲、美國和非洲的新興經濟體的聯繫。
2.日本
日本在第二期《科學技術基本計劃（2001?2006）》中，將「科學技術活動的國際化」、「科學技術的戰略優先設置」和「科技體制改革以創造和利用優秀的成果」列為科學技術發展的三個基本政策。在第三期《科學技術基本計劃（2006?2010）》中，日本提出：要戰略性地推進國際化活動，系統開展國際活動。與亞洲各國攜手合作，優化開展國際活動的環境，積極吸引優秀外國研究人員。另外，日本還制定了創新路線圖《創新25戰略》，增加年輕科學家的資助經費、國際合作經費和教育經費等，欲借國際化促進國內創新，提出在未來十年內，日本新成立的五個最重要的國際研究中心將得到教育部4000萬美元至1.7億美元的資助，條件是它們必須將英語作為工作語言，且至少30%的研究人員和20%的課題負責人必須從海外聘請。
3.發展中國家
在進入21世紀之後，不少發展中國家已充分認識的科技對經濟社會發展的重要性，積極進行科技體制改革，紛紛採取措施推動本國科技發展，建立適應本國發展要求的科技發展模式，並尋求國際科技合作。
例如，俄羅斯發布了「千所實驗室」的全新科技計劃，實施了科技新項目「俄羅斯科學分布圖」，俄羅斯還制定與頒布了《2013?2020年俄羅斯國家科技發展規劃》，提出研發投入佔國內生產總值比重達到3%的目標，將投入1.6萬億盧布（約合530億美元）專門用於該規劃實施。印度宣布了獨立以來的第四個科學政策，提出建立一個強大的和可行的科學、研究和創新體系，用七年時間讓印度躋身全球科技五強的目標。巴西制定了2011年至2014年的《科技創新行動計劃》，並在巴西科技部成立了「巴西科學未來委員會」作為國家科技諮詢機構。在東協國家中，越南公布了《2011?2020科技發展戰略》，提出到2020年高技術和應用高技術產品產值將佔國內生產總值的45%的目標。
從全球範圍來看，廣大發展中國家均不同程度地採取了積極的改革措施，轉變發展觀念，致力於建立健全的國家創新體系，不斷加大研究投入力度，確定重點研究領域，重視高級人才培養，加強國際科技合作力度，反映了通過科技促進經濟社會發展的決心。
因此，除了與美國建立科技關係，中國還有廣闊的國際合作空間，與歐盟、日本等也建立了密切的科技關係，廣泛開展國際合作。但是作為一個陣營，西方國家對中國的科技外交保持一定程度的一致性，為此中國必須廣泛建立與新興國家的科技關係，尋找利益的契合點，以降低對美國科技的依賴。從全球來看，美國、英國、法國、以色列、俄羅斯將是中國需要加快布局的五個戰略支點。美國矽谷是全球創新的聖地，現在80%的地方已經被美國和歐洲的企業租了，中國在矽谷建立了全球創新研究中心，要爭取把20%的地方留給中國。英國、法國是老牌的創新強國，中國也需要布點，在英國、法國建立一個輻射歐洲各國的創新中心。以色列最為世人所稱道的是高科技領域的創新成就，科技對這個自然資源極度貧乏國家的貢獻率高達90%以上，而且與中國擁有良好的合作關係。此外，中國還跟俄羅斯合作成立了一億左右的基金，在俄羅斯建立一個創新中心。通過五個戰略支點，推動中國跟全球聯動起來，並在北京、上海、深圳、武漢等城市對接全球，建立全球創新網絡，實現沒有距離、沒有時差的點對點連結，打造全球創新體系。
五 總結與展望
中美關係是21世紀最重要的雙邊關係，已得到兩國共同的認可。中美合作將給兩國和世界帶來巨大機遇，中美對抗將給兩國和世界帶來巨大損害，但是，中美建設相互尊重、互利共贏的新型大國關係史無前例，確實如同「摸著石頭過河」，需要兩國共同努力，任何一方缺乏誠意都將導致失敗。
面向未來，中美科技關係需進一步加強，一方面要聚焦全球性問題，作為科技強國和科技大國，分別領銜發達國家和發展中國家，要共同分擔責任；另一方面要加強對話，降低衝突，全面促進中美官方、半官方和民間科技交流與合作，以創新對話為紐帶，以技術轉移中心、科技創新園、聯合研發中心等為抓手，加快建設中美創新合作中心，加快中美科技創新園的布局，推動中美技術轉移中心的輻射，擴大中美聯合研究中心的領域範圍，推動中美科技關係走向深入。
具體來講，為進一步強化中美科技關係，一是要推進全球創新村基地設立和建設。2012年畢馬威的一項調查認為，中國和美國是未來兩到四年裡最有可能實現影響全球的「顛覆性技術突破」的兩個國家，也就是全球創新中心所在的國家。儘管美國受到金融危機的嚴重衝擊，整體實力有所下降，但其科技創新能力仍然在全球首屈一指。中國要在更高層次上謀劃和建設全球創新體系，必須將美國的創新中心作為一個重要的節點，要利用中美創新對話提供的機遇，推進在矽谷建設全球創新村總的基地，構建中美創新的橋梁，並在以色列、英國、中國的北京、上海、深圳、青島等等地方設立分支機構作為全球創新村的重要組成部分，從而形成全球創新網絡。
二是加快中美科技創新園在全國的布局。科技創新園具有國際科技合作的示範基地、科技創新合作的重要窗口、中國企業國際化的高地、智慧財產權保護的典範等功能，融國際合作、科技創新、產業發展、人才引進於一體，是中美兩國地方和企業合作的有力抓手。目前，中美科技創新園在全國已成立了三個，分別位於無錫、青島和保定，這僅僅只是起步。要發揮這三個科技創新園的先行示範作用，藉助兩國地方政府和企業之間的合作契機，推動這一模式在全國範圍進行布局，努力實施創新驅動、人才先導、金融助推、全球連結等戰略，促進科技創業孵化、創新人才集聚、科技金融匯聚，充分滿足地方經濟發展的需求，強化兩國地方政府和企業之間建立密切關係。
三是推動中美技術轉移中心向全國輻射。目前來看，受美國對華技術出口管制、國內企業創新能力相對較弱等方面的影響，中美技術轉移工作還面臨著各種障礙和困難，因此中美技術轉移中心的影響力還有待於進一步提高。面向未來，中美技術轉移中心的工作重點是要向全國進行輻射，推動中美技術轉移項目在全國範圍內統籌規劃、合理布局，切實避免同一個技術轉移項目多個地方、多家企業一擁而上的局面，防止造成資源浪費、重複配置、效率低的問題。要加快推動中美技術轉移中心在全國各地設立分中心，發揮地方政府和企業的積極性，與美國主要州的優勢產業之間形成對接，要努力突破政策機制上的束縛，保障中美技術轉移工作的順利進行。
四是擴大中美聯合研發中心的領域範圍。從實際效果來看，單純的技術引進通常很難提高國內的技術水平，核心技術不可能被引進；相較之下，通過聯合研發的方式，充分利用美方的創新資源，能在最大程度上提高本國的創新能力。迄今為止，中美清潔能源聯合研究中心成立已接近五年，取得了一系列技術成果，開發了多個先進產品，制定了多部國家/行業標準，發表了許多高水平學術論文，申請了多項發明專利，培養了眾多的優秀人才，在國際上產生了廣泛的影響。這一合作模式為兩國相關單位參與雙邊能源科技合作提供平臺和支持，對加強中美科技合作發揮積極作用。面向未來，雙方應以中美清潔能源聯合研發中心為樣本，推進中美在農業、衛生、環境等更多的領域共建聯合研發中心。（注釋略）