這裡是湖南省美麗鄉村建設研究會官微！
《南京農業大學學報(社會科學版)》2020年第4期，第78-90頁。
摘要
產業扶貧政策在實踐過程中容易陷入"產業失敗—政府扶持—再失敗"的產業扶貧怪圈。這樣的產業扶貧悖論，從根本上來講是作為小農的貧困戶與現代大市場難以對接的問題。H縣"三個一"產業扶貧模式，通過黨建引領與組織再造、貧困戶參與和利益聯結、資金注入與金融化運作、生產資料的保值與增值四種機制的創新，不僅有助於完成精準扶貧目標，實現對農村集體經濟的再造，而且還促進了精準扶貧與鄉村振興二者的有效銜接，即從"產業扶貧"向"產業興旺"的過渡。與自由市場扶貧模式、主體帶動扶貧模式和小農扶貧模式相比較，以黨政主導再造新集體經濟的產業扶貧模式有著益貧性高、市場風險小、執行難度小與可複製程度大的優勢，因此，我們應該對這種新的產業扶貧模式進行更多的關注與研究。
關鍵詞
新集體經濟; 產業扶貧; 產業興旺; 鄉村振興
一、問題的提出
上世紀80年代中後期以來，中國的扶貧治理發生了根本性的轉型。國家一改過去對貧困戶進行單純物質幫扶和社會救助為主的「救濟式扶貧」，進而轉向了依靠貧困地區資源與貧困人口能力提升的「開發式扶貧」。從「輸血」到「造血」的轉型不僅意味著政府所遵循扶貧治理邏輯的差異，同時也意味著其所主要依靠的扶貧手段與方法的變化。開發式扶貧是基於市場原則之下的一種「發展型」扶貧方式，而產業扶貧就是開發式扶貧的核心[[1]]。最初的產業扶貧是與農業產業化經營和地方的區域性經濟發展相結合，並是以扶持和發展龍頭企業為主。到了精準扶貧戰略開始實施之後的產業扶貧對於貧困人口的目標瞄準性和特惠性才被逐漸強化[[2]]。
2015年中共中央、國務院《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》明確指出「發展特色產業脫貧。制定貧困地區特色產業發展規劃。出臺專項政策，統籌使用涉農資金，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業和傳統手工業等。[①]」之後，財政部和國務院扶貧辦要求財政專項扶貧資金70%以上要用於產業扶貧[②]，政府對於產業扶貧的重視程度可見一斑。一方面，作為專項扶貧的重要措施之一，產業扶貧發揮了巨大的減貧作用。精準脫貧攻堅戰打響以來，產業扶貧作為「五個一批」的重要內容，承擔了使3000萬人脫貧的任務。但是另一方面，隨著產業扶貧政策在各地的開展與實踐，產業扶貧的各種問題也開始凸顯出來。產業扶貧項目不僅難以精確瞄準貧困戶，而且還出現了「政府讓種什麼就賠什麼」的現象，也就是地方政府的產業扶貧陷入到了支持的一批又一批產業失敗了，而又不斷去發展新產業的「產業扶貧怪圈」[[3]][[4]]。
目前全國剩餘貧困人口不足550萬，脫貧攻堅取得全面勝利指日可待。但是2020年之後仍然會面臨脫貧人口的再返貧和相對貧困問題，這就需要建立穩定脫貧的長效機制。因此，隨著扶貧形勢的變化，貧困地區產業扶貧政策也應該做出相應的調整。這就對當下的產業扶貧又提出了更高的要求：第一，在脫貧攻堅進入到決勝階段之後，產業扶貧的減貧功能將會更加突出，我們如何構建產業扶貧的長效機制，而非僅關注其市場短期效應。第二，農村產業的發展是一項長期工作，隨著鄉村振興戰略的實施與推進，貧困農村又是應該如何才能夠實現從「產業扶貧」到「產業興旺」的銜接與過渡？
二、文獻回顧
在現實政策實踐之中產業扶貧失敗並不是少數個案，地方政府選錯產業以及往復不斷進行產業結構調整的案例在貧困地區也屢見不鮮。尤其是到了脫貧攻堅階段，一方面中央和各地地方政府投入了大量扶貧資金進行產業扶貧，扶持力度越來越大；但是另一方面產業扶貧項目不斷遭遇失敗並難以使貧困農戶收益。我們將這樣的產業扶貧問題概括稱之為「產業扶貧悖論」。其實對於「產業扶貧悖論」學術界已經有不少研究，總結起來大致可以分為以下三個方面：
第一，很多學者已經從政策執行與政策過程的角度分析了產業扶貧失敗的原因。比如郭小聰等認為縣域產業扶貧之中地方政府出於對政績考核的追求和上級問責的規避，忽視了鄉土社會的運作邏輯，出現了「政策脫節」[[5]]。孫兆霞以貴州產業扶貧為例，她指出那些過度依賴於行政路徑與政府指導的產業扶貧項目由於缺少村莊的社會性參與以及村莊公平平臺，往往容易產生扶貧瞄準偏離、貧富差距加大以及村莊秩序紊亂等一系列負面影響[[6]]。馬良燦則從多層級的行動者角度出發，認為上級政府、基層政府與農民群體三個行動主體之間的利益博弈和衝突是導致產業扶貧脫離地方實踐的主要原因[[7]]。還有學者發現扶貧工作參與主體和利益相關主體「共謀」之下形成的「精英俘獲」[[8]]、「資本謀利」等政策風險[[9]]消解了產業扶貧的目標。
第二，部分學者從「政府—市場」關係出發揭示出了產業扶貧所暗含的「二元分離」矛盾。蔣永甫等認為產業扶貧始終處在政府行為與市場邏輯的巨大張力之中，而資本化的產業扶貧模式雖然在短期容易見效，但是卻難以持續發展[[10]]。許漢澤、李小雲指出產業扶貧背後所隱藏的扶貧濟困的社會道德邏輯與產業發展的市場化邏輯的衝突是導致產業扶貧項目容易走向失敗的根源[[11]]。林萬龍等在批判產業發展帶動扶貧模式以及救濟式產業幫扶模式的基礎之上認為瞄準型產業幫扶模式的扶貧效果明顯應該進行推廣[[12]]。翟軍亮等認為產業扶貧中政府對於市場主導的過度依賴和多元價值衝突是產業扶貧政策失效的原因所在[[13]]。賀雪峰則將產業扶貧失敗的主要原因歸結為這是地方政府忽視市場規律和運動式地推動的產業結構調整所致[[14]]。
第三，還有學者將產業扶貧的研究重點從結構性、外部性因素轉向了鄉土社會和作為政策對象的貧困戶。他們主要從微觀角度出發，認為貧困戶的主體性缺失[[15]]、家庭稟賦差異[[16]]、文化貧困[[17]]、生計受到排斥[[18]]、可行能力匱乏[[19]]、沒有社會基礎[[20]]以及鄉土社會存在的非正式倫理規則[[21]]等原因導致了產業扶貧政策的失效。在此基礎之上，因此就有學者明確指出只有依靠貧困農戶的廣泛參與和村莊合作而不是過度依賴外部經營主體，產業扶貧項目才有可能獲得成功[[22]]。
而綜上所述我們可以看出無論是批判政府干預過度、產業扶貧政策不合理以及市場主體的謀利性傾向等都只是看到了問題的一個面向，仍然不能從根本上來解釋實踐過程中所出現的產業扶貧難題。而如果從鄉土社會和貧困戶自身出發所提出的貧困農戶參與的建議由於沒能給出具體方案而缺乏操作性。如果僅從產業扶貧自身來找原因的話，也難以找出破解產業扶貧悖論的答案，所以我們需要跳出產業扶貧來反思產業扶貧悖論。
產業扶貧是一個極具中國特色的扶貧模式，作為整體性概念的產業扶貧整合了國家、市場與貧困戶的多重邏輯，產業扶貧不僅只是產業發展問題，同時也是治理問題和農政問題，任何單一方面的理論都難以完全解釋產業扶貧悖論。因此，我們認為有必要將產業扶貧放在扶貧治理與農政發展的脈絡與框架之中進行分析，才能夠從根本上揭示出其失敗的根源。產業扶貧悖論從根本上來講可以理解成作為小農的貧困戶與大市場之間對接難題，其本質上就是貧困農戶的市場化困境，而這恰恰也回應了扶貧治理與農政問題研究所關注的核心命題。更進一步分析的話如何找到貧困戶與大市場之間的聯結機制既是破解產業扶貧難題的關鍵又能夠促使產業扶貧向「產業興旺」的順利過渡，最終才能做到脫貧攻堅與鄉村振興之間的銜接。而接下來介紹的H貧困縣目前所實施的「三個一」產業扶貧模式就開啟了精準扶貧銜接鄉村振興的一個很好的實踐探索與制度創新。
三、案例呈現與研究方法
H縣位於陝西省南部，是國家扶貧開發工作重點縣、秦巴山區國家連片特困地區覆蓋縣和革命老區縣。該縣有77個低收入貧困村，建檔立卡23345戶63809貧困人口，貧困發生率為24.2%，脫貧任務非常艱巨。在產業發展方面，H縣有著「八山一水一分田」，屬於典型的農業縣，由於其大部分位於秦嶺生態環境保護規劃區範圍之內，存在發展工業的限制，所以當地的產業發展還是以第一產業的農業為主。
所謂「三個一」產業扶貧模式[③]具體就是指使貧困戶加入一個產業合作組織、發展一項長效特色產業以及扶持一筆產業發展資金，將貧困戶鑲嵌在產業鏈之中，實現穩定增收脫貧。這樣以村為單位，以「三個一」產業扶貧模式為載體，以發展特色長效產業為重點，從根本上解決技術、資金、土地、市場等產業要素的有效聚集，最終有助於產業持續健康發展、扶貧資金保值增值、集體經濟發展壯大以及貧困戶穩定脫貧增收，並有效推動了精準扶貧與鄉村振興的政策銜接。從本質上來講，產業扶貧「三個一」模式主要是在作為小農的貧困戶與大市場之間再造了一個新集體經濟，通過將貧困戶組織動員起來成立股份專業合作社，並利用政府的產業獎補資金來發展長效特色產業。它是通過再造集體經濟的方式來對接市場和進行產業扶貧，而非將貧困戶直接推向市場或者藉助資本主體帶動，村社集體成為了聯結小農與市場的中介。
H縣之所以在還剩兩年脫貧之時開始推行「三個一」產業扶貧模式主要是以下幾個方面的原因：第一，打贏脫貧攻堅戰與貧困戶長效穩定脫貧的需要。到了脫貧攻堅決勝時期之後，貧困村的基礎設施以及其他硬體建設工作基本完成，軟體政策也都全面普及，但是對於貧困戶（脫貧戶）的後續扶持十分乏力，並沒有建立脫貧的長效穩定機制，而產業發展恰恰能夠破解以上難題，尤其是對於弱能、低能和失能貧困戶來講，由於他們自身沒有發展產業的能力和機會，為了保證他們能夠在產業發展之中獲益以及防止他們的返貧風險，這就需要探索新的產業扶貧模式；第二，接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接的要求。缺乏產業支撐是鄉村衰敗的根源，貧困村莊更是毫無產業發展的基礎。「產業興旺」是鄉村振興戰略的首要目標，要想實現鄉村振興也必須從產業發展方面著手。當地政府也只有藉助脫貧攻堅最後一年的產業扶持機會，將各鎮、各村的產業從戰略布局上落實到位，才能夠做好與接下來的鄉村振興戰略相銜接；第三，壓力型體制下上級督查考核的倒逼。因為H縣2017、2018年連續兩年投入1.5億的產業獎補資金並沒有把產業發展起來，在2019年初中央巡視反饋陝西脫貧攻堅考核問題之中，產業的後續發展問題被放到了首要的位置。中央脫貧攻堅成效考核明確指出該縣「產業扶貧機制不完善，組織化程度低，新型經營主體帶貧效果差，貧困戶參與不足、帶動能力軟弱」[④]等問題。
本文主要採用的是拓展個案的方法，所使用的資料來源於筆者的田野調查。2019年7月到8月份我們調研團隊在陝西省H貧困縣以脫貧攻堅為主題開展了為期20餘天的駐村調研。訪談對象包括縣級領導、鄉鎮幹部、駐村幫扶工作隊成員、村幹部以及部分貧困戶等，通過半結構訪談、參與式觀察等方法對當地的產業扶貧模式進行了深入的了解，並同時搜集了大量政府工作報告、辦公文件以及產業發展計劃等相關文件，搜集了大量的一手資料。
四、「三個一」產業扶貧模式的機制分析
目前全國範圍內正在開展的產業扶貧政策實踐大致可以分為以下兩類：第一是採取直接產業獎補到戶的形式讓貧困戶自己發展產業；第二種就是政府通過對市場主體（企業、大戶）的扶持來讓其帶動貧困戶脫貧，表現最多的就是「公司+貧困戶」模式。H縣推行的「三個一」產業扶貧從本質上來看是通過黨政主導之下再造村社集體經濟的一種新扶貧模式，這是有別於以上兩種傳統產業扶貧模式的第三條道路。接下來我們將從組織合作、農戶參與和利益聯結、資金注入與金融化運作以及生產資料保值增值等四個方面來探究「三個一」產業扶貧模式的具體運作機制。
（一）黨建引領與組織再造機制
將貧困戶組織起來不僅是產業扶貧的基本前提，也是實施鄉村振興戰略的重要基礎[[23]]。上世紀八十年代建立起來的「家庭承包責任為基礎，統分結合雙層經營體制」雖然在改革之初極大的推動了農業農村的發展，但是發展到現在卻出現了「分的有餘而統的不足」[[24]]的問題。H縣之前也是將產業獎補資金直接發放給貧困戶，卻沒有起到應有的扶貧效果，不僅浪費了大量扶貧資金也沒有留下產業基礎。而只有將分散的貧困戶組織起來發展產業才能夠出現規模效益和打造品牌。其實基層黨建與精準扶貧之間是一種雙重推進的關係，精準扶貧使得農村黨建有了具體抓手，同時基層黨建也促進了精準扶貧的政策落地與實施，二者之間的互動形成了「耦合治理」的新秩序[[25]]。而對於H縣的「三個一」產業扶貧模式來講，基層黨組織在產業扶貧中發揮了重要的引領作用。
「三個一」產業扶貧過程中的黨建引領有以下具體表現：第一，成立合作組織之前，在組織領導方面H縣採取了高位推進的策略，縣上成立以縣委副書記為組長的工作指導組，副組長由農業農村局、財政局、扶貧開發局、發改委以及行政審批局局長擔任。各個鄉鎮黨委書記掛帥抓「三個一」工作，並在具體實施之前要做好研判工作，要求鄉鎮黨委書記要做到遍訪貧困戶，並在村上召開產業會。「一個鎮就十個村都不願意跑，一個村就一個產業，你連一個村上的產業會都不敢去開，你能對這個鎮負責嗎？要是出了問題誰都救不了你！」[⑤]。第二，在實施的過程之中，基層黨建直接嵌入產業扶貧。採取「黨支部+產業專業合作社組織+貧困戶」的模式直接推動合作社成立與產業發展。在「三個一」的實施過程之中，村（社區）黨支部作為核心和紐帶，引導貧困戶加入產業專業合作社，並指導成立村級合作社，通過土地流轉、帶資入社等方式，統籌解決產業發展的土地、資金、技術、市場等問題，促使合作社與貧困戶結成利益共同體，幫助貧困戶抱團發展，取得黨建扶貧「雙推進」的良好成效。我們所調研的貧困村的合作社成立之中，黨支部書記兼任合作社理事長，並也都將黨支部委員納入到合作社之中，而合作社在職業經理人的選拔任用上必須經過黨支部會議的認可與通過。第三，下派的扶貧第一書記在產業扶貧中發揮了「接點治理」[[26]]的作用。一方面扶貧第一書記與村兩委幹部一起宣傳動員貧困戶組織起來加入合作社，並參與合作社相關規章制度的制定；另一方面他們積極與上級不同行政部門以及市場對接，在合作社扶貧資金的整合、銀行貸款的申請以及產業市場的拓展等方面都扮演了重要的協調人角色。第一書記作為上級下派到貧困村的專職扶貧人員，有效地彌合了科層、鄉土社會與市場三者之間矛盾衝突。
在組織再造方面，「三個一」所成立的合作社不同於一般意義上的合作社，在成員構成與成員邊界上，合作社的會員不是普通農戶為主，而是以建檔立卡貧困戶為構成主體。在組織貧困戶加入的基礎之上才吸納有意願的普通農戶帶資入社，目前來看，H縣各貧困村成立的「三個一」產業扶貧合作社90％以上的成員是貧困戶。所以，與市場上的企業公司吸納貧困戶不同的是，這是真正以貧困戶為主體的「內生型」合作社。在合作社的性質上，這是不同於一般專業合作社的股份專業合作社，貧困戶以產業獎補資金入股到合作社之中，貧困戶在合作社之中具有股東的主體地位，而不是被動的吸納和被僱傭。在合作社的治理特點上，不同於大多合作社在公司或大戶的控制之下所形成的雙重「委託—代理」關係和「核心—外圍」結構[[27]]，在「三個一」合作社之中形成的是一種平等化的治理特徵，貧困戶有充分的參與權利，產業選擇、資金使用以及利潤分配等「大事」都是通過合作社大會決定的，這充分實現了合作社「資合」與「人合」的相統一。在組織結構特點上，不同於合作能力不強的單一基層社，在鄉鎮轄區內部，3個以上的合作社在自願的基礎之上，出資設立合作聯社或合作總社。貧困戶以村社內的股份專業合作社為基礎，組織向上延伸，對接鄉鎮的「鎮園產業聯盟」[⑥]，其組織合作能力得到極大提升。最後，在合作社的價值層面，與企業、大戶所主導「翻牌」合作社的謀求「私利」不同的是「三個一」合作社的成立宗旨就是要使貧困戶脫貧和堅持村莊集體的公共價值。
（二）貧困戶參與和利益聯結機制
產業扶貧之中貧困戶的參與程度與其最終的扶貧效果直接相關聯。已有不少研究發現，在產業扶貧模式之中貧困戶參與程度高的混合帶動模式的扶貧成效就明顯要優於參與程度較低的直接帶動、就業創收和資產收益模式[[28]]。在現代市場之中作為小農的貧困戶處在一種天然不利的位置上，與企業公司等市場主體之間存在不平等的關係。為了能夠獲得更多利潤，企業資本往往傾向於將作為產業鏈較低的生產環節分離出來給貧困戶，從而轉嫁了公司的種植風險[[29]]，而企業自身則更多的負責利潤更多的加工、流通以及銷售環節，在「公司+貧困農戶」扶貧模式之下很多貧困戶就處於依附地位。更有甚者僅僅注重產業扶貧款的吸納而在實際的運營過程中並沒有貧困戶的實際參與，使得企業帶動變得名實分離。在這樣的產業扶貧模式之中企業生產經營不可持續，貧困戶的收益也十分有限，並不足以幫助他們跨越貧困陷阱和實現可持續脫貧。因此只有貧困戶真實參與產業扶貧，並嵌入到產業鏈之中的時候，才能夠走出產業扶貧的貧困戶參與表象和有助於其益貧帶貧作用的發揮。
與以往貧困戶參與不同的是：其一，「三個一」產業扶貧之中貧困戶直接參與到了從產業選擇到發展的全過程。貧困戶的參與不僅僅停留在生產環節，而是嵌入到了產業鏈的中上遊，以當地XW鄉鎮的茶產業為例，貧困戶還參與到了茶廠茶葉深加工以及開發茶工藝品等高端產業鏈條的拓展、延伸之中，也就是實現了貧困戶在產業鏈條的深度嵌入而不是淪為低端的產業僱工。其二，合作社不僅通過土地流轉、開墾荒地等方式擴大經營規模實現「橫向一體化」，而且還在黨和政府的扶持引導之下，合作社在流通領域同樣發揮了重要作用，及時為貧困戶社員提供市場信息，組織分選、加工、包裝、存儲、運輸以及銷售等「縱向一體化」服務，生產與市場深入融合。目前H縣「三個一」合作社到了鄉鎮層級之後直接對接的是政府主導建立的「鎮園產業聯盟」，通過這個政府打造了平臺來實現精準對接市場，實現了農超對接和社企對接，省去了中間商在其中獲取的利潤。其三，從貧困戶的身份上來看，「三個一」合作社實現了貧困戶從僱工到股東的根本性轉變。通過產業獎補資金和土地等其他生產要素的投入，貧困戶不僅構成了合作社的主體而且轉身成為了合作社的股東，合作社經營效益的好壞直接與貧困戶最後的分紅相掛鈎。這樣貧困戶的主體性立即被激活，工作熱情大大增加，他們全身心投入到合作社的生產、經營之中從而大大降低了監督成本。
利益聯結方式決定了合作社的最終效益分配，所以貧困戶與合作社之間的利益聯結對其收入增加和長效脫貧至關重要。在利益聯結機制的構建上僅僅依靠貧困戶在合作社之中的務工勞動是遠遠不夠的，還需要建立多元化的利益聯結機制。「三個一」產業扶貧模式以合作社為載體帶動貧困戶發展產業，通過流轉土地、集約經營、有效整合本村資源，並以劃地到戶型、直接參與型、反租倒包型、委託代管型等多種方式建立合作社與貧困戶之間的利益聯結機制，把貧困戶牢牢鑲嵌在產業鏈條上，發揮合作社帶貧益貧優勢，通過「橫向一體化」與「縱向一體化」相結合來發展產業帶動貧困戶增收脫貧。謝諾登認為資產的缺乏是導致持續貧困的重要原因[[30]]，這就需要從多方面想辦法增加貧困戶的資產。因此，當地政府把「三個一」產業扶貧的實施與「三變改革」相結合，將貧困村集體資產清產核資、資源資產確權頒證，通過資源變資產、資金變股金以及農民變股東的方式增加貧困戶的資產和壯大村級集體經濟，貧困戶就可以取得產業發展更大部分利潤。這樣貧困戶與村集體、貧困戶與合作社通過多元化的利益聯結方式構成了一個「利益共同體」，真正實現了風險共擔、利益共享。
（三）資金注入與金融化運作機制
資金的缺乏是制約農村貧困地區產業發展的最大障礙，但是在現有的政策條件下農村合作社本身是無法進行融資的[[31]]。一方面在資本缺失條件下難以打造新產業和實現產業興旺；另一方面在產業扶貧資金精準到戶之後又出現了分散使用和不易監管的問題。H縣精準扶貧以來無論是產業獎補到戶還是通過獎補給企業帶動貧困戶發展，都沒有把產業做起來。在2019年3月中央巡視反饋脫貧攻堅考核問題中明確指出H縣產業的後續發展存在問題。因此，怎麼解決貧困農戶發展產業資金的缺乏以及如何使產業扶貧資金的使用能夠發揮最大效益成為地方政府亟待解決的問題。而發展資本密集型產業所需的大量資本既不能完全依靠貧困農戶自身的積累，又不能夠通過合作社融資，因此要想解決貧困村產業發展資金缺乏的問題必須依靠地方政府的主導與積極介入。
「三個一」產業扶貧模式之中「扶持一筆資金」的本質就是當地政府通過將整合後的扶貧資金注入到合作社之中再造集體經濟，然後再通過正規金融化的運作發揮槓桿放大作用，這樣便解決了貧困村產業發展資金匱乏和分散化使用的問題。而這裡注入的資金主要就是產業扶貧獎補資金，產業獎補的對象是2017年數據清洗後在冊的貧困戶，以貧困戶願意加入合作社、統一發展產業和資源帶資入股作為獎補的條件。然後在徵得貧困戶同意之後將其分散的產業獎補資金注入到「三個一」合作社之中，合作社給貧困戶出具入股金的收條，並與其籤訂協議。
不同於以往產業獎補資金分散發給每個貧困戶，也不同於將其獎勵給發展規模比較大、帶動貧困戶比較多的農業公司和企業，而是將其轉化成為了合作社集體資產。H縣產業獎補資金注入的具體操作方式是「撥付到村、獎補到戶和帶資入社」。第一步，各鎮將縣級分配下達的產業獎補資金參照村財鎮管的管理模式，由鎮財政審計所統一將資金分村造冊建立臺帳。第二步，根據產業建設實際規模以及入社貧困戶數量，由各村扶貧工作隊核實各合作社入社貧困戶產業獎補名單，經鎮、村兩級籤字蓋章確認後，由鎮財政審計所通過一卡通方式獎補到戶，獎補到戶資金為每戶貧困戶5000元。第三步，在貧困戶自願的基礎之上，貧困戶與合作社籤訂入股協議，入股資金從一卡通由農商銀行通過e終端轉帳到合作社帳戶，將產業獎補資金通過入股轉變為合作社股金，協議入股期限為十年，期滿後由合作社與貧困戶雙方協商續約或退股相關事宜。合作社給貧困戶出具入股資金收據，並頒發股金證書[⑦]。
之後產業扶貧資金金融化運作主要是通過政府主導的各級平臺來操作，為此縣裡還專門成立了扶貧公司和農業園區辦公室。具體步驟如下：第一，兩個入股。一個是用合作社流轉的土地，以合作社整體入股到縣扶貧公司成立的新公司中，成為扶貧公司的股東；另一個是以合作社的資金入股到縣農業園區辦公室，並作為扶貧公司貸款的擔保金。第二，公司承貸。合作社需要的貸款，由縣農業園區辦公室為扶貧公司作擔保，扶貧公司統一在農業發展銀行[⑧]進行貸款。第三，在貸款政策方面，農發銀行作為政策性銀行，最高可承貸資金為合作社資金的10倍；產業發展資金貸款期限為10年，並且利息比基準利率下浮10％以上，還能夠享受3年的政府貼息。
在合作社的最終利潤分配環節，構建出與鄉村振興相銜接的益貧性分配方案。年底的利潤分成按照合作社集體預留30％，主要用於還款準備金、合作社班子成員的工資及日常開支、風險金等；剩下的70％用於貧困戶分紅，分紅的標準是按照股份分配，並且在第四年開始到第十年，逐年進行還貸。並且在實現貧困戶穩定脫貧之後，合作社的產業經營利潤逐步讓渡給村社集體，突出產業的集體屬性，做大做強村集體經濟。這也從根本制度設置上真正做到了與鄉村振興的相銜接。這樣在整合資金注入合作社以及政府主導的金融化運作之後，原有的扶貧資金一下被放大了五至十倍。假設一個貧困村有100戶貧困戶的話，其產業扶貧資金放大之後就會有500萬之多。當地幹部反映「效果非常明顯，一下子各個村搞產業的積極性就被激發出來了。」在很多貧困村中甚至還出現了不少以往外出打工的青壯年返鄉參與到「三個一」產業扶貧之中。
（四）產業選擇與資產保值增值機制
具體產業的選擇是決定各個貧困地區產業扶貧模式成敗的關鍵。黃宗智認為中國的農業發展目前正在經歷一場「隱性的革命」，即越來越多的農民開始從傳統的「舊農業」轉向附加值較高的「新農業」[[32]]。農業結構的重構也影響到了扶貧產業的發展，如果繼續將大田作物為主的「舊農業」作為扶貧產業的話這樣雖然風險性較低，但是在農產品供給過剩的背景之下其市場效益和益貧性十分有限。所以地方政府將注意力開始轉向了資本與勞動雙密集的「新農業」。但問題是很多「新農業」在利潤較高的同時也面臨著較大的市場風險，所以產業扶貧如何在「改造農民」和「駕馭市場」之間實現平衡[3]是貧困地區地方政府面臨的重要考驗。精準扶貧以來，國家在各大正式文件之中多次強調要發展「特色產業」脫貧，所謂「特色產業」指的是在特定地理環境下，憑藉獨特資源條件所形成的具有獨特產品品質以及特定消費市場的特殊農業類型[[33]]。
「三個一」產業扶貧模式中的「發展一項產業」即按照「科學定位、民主決策、市場導向、產業規模」的原則，因地制宜的發展一項中長期特色產業，並按照貧困戶戶均年增收1萬元以上的目標，倒算產業發展規模，不盲目擴大或縮小。在產業的選擇過程中地方政府非常審慎，H縣領導明確指出「任何標新立異的、毫無科學論證的、群眾沒有技術基礎的都是有風險的。[⑨]」在通過扶貧「四支隊伍」充分研判和召開群眾會議的基礎之上，該縣確定了「南茶北果川道蠶桑」[⑩]的產業發展規劃，這主要是在充分考慮歷史延續、地形氣候、社會基礎以及市場需求等多方面之後而做出的規劃。比如縣城川道地區之所以發展蠶桑業，主要是當地一直有著種桑養蠶的傳統，歷史上還出土過一個鎏金銅蠶，而縣上也有絲綢廠，只不過近些年從事蠶桑產業的農民減少，很多幹部反映完全丟掉這個產業的話非常可惜。「三個一」模式在產業選擇以及產業生產環節的做法及優勢如下：
第一，利用撬動資金，發展長效特色產業。當地選擇發展茶葉、水果以及蠶桑作為扶貧產業除了有一定的基礎之外，主要是因為這些產業都具有長效性，也就是一次投資之後可以長期受益。當地產業基礎薄弱，而長效特色產業又是資本勞動雙密集的產業，目前在貧困村發展規模化的茶園、果園等投資成本非常大，為了平整土地甚至還使用了挖掘機和高壓抽水機等設備，這樣企業老闆在成本控制的前提之下一般不會選擇到當地貧困村投資，也只有在政府的主導之下藉助於精準扶貧的政策優勢，依靠自上而下扶貧資金的注入和金融放大貸款才能夠將以上產業建立起來。當地領導說「精準扶貧是一次機遇，沒有這撬動資金，沒有政府推動，那是絕對搞不成的。正常老闆不願意來呀，主動來我們貧困地區投資的老闆非傻即壞。[11]」
第二，標準化程度高，具有「後發優勢」。在生產管理方面，「三個一」合作社實行了分工分業，建立技術規範和要點，按種苗培育、田間生產與採收加工、市場銷售對生產環節進行分工，提高生產專業化水平和效能。在技術服務方面，為了解決技術指導問題，H縣建立了茶葉、蠶桑、獼猴桃3個產業工作站和1個人才工作站，建立產業扶貧技術服務體系，選派了301名產業發展指導員和80名科技特派員指導服務。貧困地區扶貧產業的發展同時具有「後發優勢」，以該縣發展的茶產業為例，周圍其他地方的茶園由於是在不同的歷史時期建設而成，茶葉的品質參差不齊，而且時間一長還面臨茶園老化的問題。但是貧困村現在利用「三個一」資金統一打造的茶園由於選用優良品種、採取統一的技術和管理，生產流程和茶葉品質能夠實現標準化。
第三，夯實生產環節，提高談判成本。貧困地區產業扶貧的邏輯與區域性的產業發展邏輯並不完全相同，產業發展首要考慮的是市場需求，防止供給過剩和市場波動。但是貧困地區以往沒有產業發展的基礎，在「一窮二白」的背景之下最重要的是生產環節而非市場銷售環節，所以對於貧困地區而言應該考慮先把適合的產業做起來，然後再去考慮如何適應與對接市場的問題。在夯實生產環節、建成高水平生產基地之後無疑就增加了合作社的談判成本，以XW鄉合作社建設的茶園和產業基地為例，雖然還沒有產茶，但是由於基地規模較大生產標準比較高，現在已經開始有部分大型企業表示了合作意願。與商業資本投資農業後只關注流通、消費環節的市場利益不同的是，「三個一」產業扶貧模式非常重視生產環節的投入和積累，這樣就能夠為產業的後續發展打下堅實的基礎。
合作社的產業發展必然存在市場風險，而在未來這些產業經營也一定也會有成功和失敗的案例。將來合作社成功的話那就不僅完成了產業扶貧的目標也有助於鄉村振興產業興旺的實現；而假設有合作社產業失敗的話也為村社集體留下了作為永久資產的茶園、果園和桑園等，實現了資金變資產，最終確保了生產資料的保值增值，而不是像之前產業扶貧失敗之後不僅浪費了扶貧資金而且沒有留下任何產業基礎。正如當地駐村幹部所言：「到2020年脫貧攻堅結束之後，每個村給他留下1000畝的茶園。貧困村有了家底子，這就是寶貴的財富！[12]」
綜上所述我們可以看出，「三個一」產業扶貧從本質上來看就是通過政府主導再造新集體經濟來進行扶貧的模式（參見圖1），並在貧困農戶的組織參與、利益聯結、資金使用、產業選擇和生產環節等各個方面都有創新。這表現在首先黨建引領之下建立面向貧困戶為主體的股份專業合作組織；然後通過讓貧困戶嵌入到產業鏈條之中並實現其與村社集體的利益聯結，實現以貧困戶利益為先的經濟核算；再次，依靠產業獎補資金的注入和金融化運作放大銀行貸款，解決產業扶貧資金匱乏問題；最後，選擇發展長效特色產業，夯實生產環節、提高談判成本，最終實現生產資料的保值增值。概括起來，H縣「三個一」再造的新集體經濟有以下幾個顯著特徵：第一，貧困戶和村民作為產業的主體，而非被少數企業和大戶所壟斷，益貧性與公益價值得到凸顯；第二，不僅實現了產業發展的「橫向一體化」，而且還實現了「縱向一體化」，貧困小農獲益程度顯著提高；第三，整個產業發展過程是由政府主導而非市場放任；第四，選擇「新農業」作為扶貧產業，而非繼續走發展「舊農業」的老路。
這裡需要強調的是「三個一」再造的「新集體經濟」並不是完全回到計劃經濟時期人民公社的集體生產經營，而是政府自上而下主導幹預和貧困戶自下而上參與的相結合，既發揮了政府規制的作用，又同時具有產業發展的社會基礎和基層自主性。作為貧困戶的小農在對接市場的過程之中不是依靠市場主體而是在政府支持之下通過貧困農戶的聯合體與新集體經濟的再造實現了與大市場之間的精準對接。「三個一」產業扶貧雖然只是一個個案，但是作為貧困地區產業扶貧的典型代表，對於其他地區的產業扶貧和產業發展都具有很大的啟示。
2019年H縣通過「三個一」模式，投入各類資金3億元[13]，高標準、標準化發展產業2萬畝、蠶桑1萬畝、獼猴桃5000畝、蔬菜等其他產業園1萬畝，合計建設產業園4.5萬畝。2020年，H縣還計劃將60％以上扶貧資金用於「三個一」產業建設，在管理好已建成產業園的同時，再建設5萬畝以上的特色產業園，使產業扶貧能夠發揮持續帶動作用，為脫貧攻堅戰圓滿收官和落實鄉村振興戰略打下堅實的產業基礎。XW鄉現在就利用「三個一」資金的扶持，在全鄉每個貧困村發展1000畝茶園，2019年初最早開始種植的JX村，主要利用村內的荒山荒坡以及部分貧困戶流轉的土地種植茶葉，目前的成活率在90％以上。該村800畝茶園，一畝的收益在4000—5000元左右，扣除成本的話在3000—4000元，這樣就能夠有近240萬元的集體收入，從目前來看效益非常可觀。截止目前，XW鄉全鄉「三個一」產業扶貧建成茶園面積達到1.9萬餘畝。由於新建茶園苗長到可以採摘的時間需要三年，考慮到前期投入成本大，收益期長，合作社嘗試採用茶苗間套種農作物，春耕時期在一行行茶苗之間栽種土豆，套種的農作物可以讓茶農每畝增加2000元左右的收入。
五、比較視野下不同類型產業扶貧模式的特徵及反思
產業扶貧從本質上來看解決的是作為小農的貧困戶如何對接無限大市場的問題，按照貧困戶與市場的聯結方式不同對目前中國農村的產業扶貧模式進行總結概括的話，我們大致可以將其劃分為以下四種類型：第一種，完全自由放任式的市場扶貧模式。堅持此觀點的學者認為產業的發展應該遵循自由競爭，而任何的國家幹預將會威脅到自由競爭的市場規則。而在市場「涓滴效應」的作用之下，處在底層的貧困戶也自然會享受到產業發展而帶來的好處。第二種，目前全國上下普遍都在推行的主體帶動模式。該模式主要指的是在貧困戶與市場之間加入一個市場主體，這個主體可以是公司、大戶、新型經營主體或者農業企業等。這種「貧困戶+主體+市場」的方式之中，政府也發揮了重要的作用，其中政府通過扶持、支持主體的發展，而主體帶動或者吸納貧困戶實現帶貧益貧效果。第三種，有學者所提倡的「小農扶貧」模式。所謂「小農扶貧」就是幫助小農建立與市場的直接關聯，基於小農戶生產、直接對接城市固定消費者，以便去除中間環節，實現了價格共贏。這樣能夠通過農村貧困人口和城市人口的相互信任和共同參與，將生計資源和社會資本轉化為貧困人口的收入[[34]]。第四種模式就是通過發展壯大集體經濟的方式來進行產業扶貧，政府主導之下將作為小農的貧困戶組織起來再造集體經濟，再通過集體經濟組織的「縱向一體化」實現與市場端的對接。H縣「三個一」產業扶貧模式就是第四種類型的代表。
首先，我們可以將自由市場模式看作是產業扶貧的元起點，在開發式扶貧初期由於沒有明確的扶貧瞄準政策設定，所以當時就將開發式扶貧與發展貧困地區的市場經濟相等同。但是市場機制並沒有天生的益貧功能，如果說在一個相對平等的社會結構之中經濟增長的涓滴效應可以發揮減貧作用，但是在社會結構不斷分化、社會不平等程度加劇的情況之下，仍然依靠發展型的開發式扶貧政策的話，不僅不利於貧困人口的減少，甚至還會導致「扶富不扶窮」、精英捕獲以及分配不公平和腐敗現象的產生[[35]]。產業扶貧的自由市場模式之中貧困戶收益程度小、市場的風險大，同樣其執行難度較小以及可複製程度較大，由此成為了開發式扶貧初期比較普遍的扶貧方式。
其次，主體帶動模式是當下全國各地都在普遍推行的產業扶貧類型。地方政府傾向於通過市場主體來實現減貧這主要是其背後的治理邏輯[[36]]使然，從治理與控制的效果來看，這顯然比與分散的貧困戶打交道要更加高效。主體帶動扶貧模式主要是借「帶動」的名義來支持龍頭企業和公司大戶，但是在實際運作過程之中卻降低了貧困戶的主體性使其淪為依附地位。主體帶動模式的主要問題如下：其一，主體帶動是有一定的限度的，無論是主體吸納還是直接帶動，貧困戶仍然處在產業價值鏈的低端，市場收益大部分被主體所獲得。其二，由於農業產業的利潤有限，主體要想在市場上獲得利益則必須擴大經營規模，但是另一方面隨著產業規模的擴大，市場風險也會隨著增加。這也是為什麼進行產業扶貧的企業為何經常破產失敗的原因所在。其三，我們難以對主體本身的性質和謀利動機其進行約束，一方面，由於主體自身具有追求私利最大化的傾向，所以其公益功能較弱。另一方面，投入到產業扶貧之中的主體大多實力較弱，而之所以參與產業扶貧很多都是為了獲取政府項目和資金補貼。市場主體發展產業其實際運作過程之中已經完全成為對於「私利」的追逐，對於貧困戶的益貧作用十分有限。但是由於此模式的執行難度較小與可複製程度較大，在短期內可以見到政策效果，所以地方政府在產業扶貧之中對推行此種模式非常熱衷。
再次，基於對自由市場以及主體帶動模式缺陷的反思，於是有學者就提出了「小農扶貧」模式，小農扶貧模式其核心的思想就是要實現農村小農與城市現代市場的直接對接，挖掘利用貧困小農戶現有生計資源，依託城市消費群體和社會網絡，並啟動城鄉之間的直接對接與互動，而在此過程之中有效避免了市場不同層級主體的層層盤剝實現小農利益的最大化。比如河北易縣的「巢狀市場」[14]實驗以及雲南河邊村「瑤族媽媽客房」[15]旅遊扶貧項目等都是小農扶貧的典型。小農扶貧模式有著貧困戶獲益程度大以及市場風險小的優勢，並不失為產業扶貧的一種探索與創新。但是此模式最大的不足是執行難度較大與可複製程度較小。小農與市場的對接過程中往往需要第三方專業化社會工作者的引導、幫助及其幹預，並且還要考慮產品的特色和交通成本。這種扶貧方式在距離大城市較近或者具有明顯自然資源環境優勢的地區扶貧效果比較明顯，其適用範圍有著一定的限度和局限。
最後，「三個一」為代表的政府主導之下再造新集體經濟產業扶貧模式指向了在自由市場、主體帶動和小農扶貧之外的另一種可能。從本質還是看，「三個一」產業扶貧模式是國家主導+貧困農戶自主聯合體的結合。此模式通過將貧困戶組織起來，充分利用農村土地資源以及政府的獎補資金，通過金融化運作將資本放大，並將其轉變成為村集體的資產。在黨建引領之下以社區貧困戶為主體，將貧困戶深深地嵌入到產業鏈之中，並以村社組織為基礎向上延伸實現了農業扶貧產業的縱向一體化。在該模式之中由於參與程度比較高貧困戶的獲益程度也比較大、選擇的是適合本地的長效特色產業其面臨的市場風險也較小，更重要的是其執行難度較小與可推廣程度較大，由於充分調動了貧困農戶的積極性，長期來看其可持續性也比較強。產業扶貧與產業興旺是兩項不同的政策，產業扶貧側重於短期內將產業做起來使貧困戶實現收入增長的目的，要做到產業的「從無到有」；產業興旺則是在前者的基礎之上提出了更高的「從有到優」的產業發展要求。如上所述「三個一」產業扶貧模式，通過合作組織再造、「縱向一體化」、金融化運作、長效特色產業選擇等舉措直接推動了產業鏈延伸、產業融合、產業功能拓展與產業結構整，使得產業發展得到升級。尤其是利益聯結與分配機制的建構，在脫貧攻堅完成之後其收益將會逐漸過渡到全體村民，更是為產業的長效發展打下了堅實的基礎，是實現貧困地區產業長效發展有效路徑。
六、結論與討論
產業扶貧既是目前精準扶貧與打贏脫貧攻堅戰重要措施之一，又是2020年後實現穩定脫貧和長效扶貧的根本之策。但是從全國各地扶貧實踐當中，產業扶貧失敗的案例並不鮮見，在精準扶貧「五個一批」之中產業扶貧往往又是最難操作和最容易出現問題的扶貧方式。產業扶貧是產業發展和扶貧治理二者的混合，僅僅只考慮任何一個面向都是不夠的，需要將其放在整個農政體系之中進行理解和分析。從理論上來看，這種混合了國家扶貧公益性與市場發展營利性（講究資本回報率）與一體的產業扶貧，一方面需要國家的主動介入與政策支持，但是又不能回到完全的計劃經濟；另一方面也需要引入市場元素，但又不是自由放任的市場。因此，必須在扶貧的社會邏輯與盈利的市場邏輯之間找到平衡才能夠最大程度地實現政策目標。目前產業扶貧過程之中最大的制度障礙是國家政策扶持偏向於規模化企業以及大戶，偏向於藉助於個體逐利的激勵機制來進行產業扶貧，這樣的政策導向亟待調整。
本文的創新之處是將產業扶貧悖論放到了農政問題的宏觀脈絡之中進行考察，通過拓展個案與類型比較回應了作為貧困戶的小農如何對接市場的問題。分散的貧困戶和依附於市場主體的貧困戶都難以對接市場和獲得應有的收益，而只有在政府的主導之下將貧困戶組織起來才有助於實現貧困農戶的市場化。通過對於H縣「三個一」產業扶貧模式的調查發現這是一種有別於以往自由市場、主體帶動與小農扶貧之外的新的扶貧模式。從本質上來講，這可以被看作是「國家主導+貧困農戶自主聯合體」相結合的扶貧模式與農政發展模式，這是「規制性國家」[[37]]（Regulatory State）在扶貧產業發展中的呈現。在產業扶貧之中一方面，在宏觀政策層面需要國家的主導和對自由市場形成規制，否則由於資金匱乏等原因貧困地區的產業做不起來以及難以發揮益貧作用；另一方面，在具體操作層面貧困小農的合作與參與又不能缺席，因為農民的主體性和內生動力是實現產業可持續發展的重要保證。因此，「三個一」產業扶貧模式是由兩個基本制度條件組成的：一是基於村社集體而不斷自下而上延伸的貧困戶合作與參與機制，這是實現產業發展縱向一體化的關鍵；二是由地方政府自上而下的主導與幹預，其中包括黨建的引領、資金的注入與金融化運作以及實現了村社集體經濟的再造。「三個一」產業扶貧模式是通過再造集體經濟的方式來協助貧困戶提高收入的有效方案，這種產業扶貧模式的關鍵在於，作為小農的貧困戶既不完全被納入到國家行政規劃又不會淪為依附於企業的僱工，而是自身產品的生產、加工和銷售的主體。這樣既能夠在短期內促使貧困戶增收，又能夠通過長效產業的發展而實現「產業興旺」的目的。
習近平總書記強調,發展集體經濟是實現共同富裕的重要保證,是振興貧困地區農業發展的必由之路,是促進農村商品經濟發展的推動力。而通過再造「新集體經濟」進行產業扶貧的模式不僅在脫貧攻堅方面發揮了重要的作用，在政府政策支持之下具有一定組織和社會基礎的產業發展模式同時還對我國貧困農村地區的農業發展以及農政體系的重塑都有重要的現實意義和政策啟示。其實再造新集體經濟的「三個一」產業扶貧模式的功能也不僅僅局限在扶貧和產業發展上，隨著貧困村集體經濟從無到有由小變大，將來村莊公共物品的供給、村幹部與合作社管理者的工資以及村莊弱勢群體的福利保障等都可以從村集體經濟收益之中來出資，這樣就會很大程度上調動村民的參與熱情和激活村民自治，進而村莊治理也會從根本上得到改善。最後需要說明的是「三個一」產業扶貧是正在推行和實施之中，從目前的狀況來看已經取得了良好的效果，但是在其未來發展的過程之中並不能排除諸如政策調整、市場風險等一些不可控制的外部因素，其最終的效果還有待我們進一步跟蹤調查和繼續深入研究。
（限於篇幅，注釋、參考文獻均略，請以原文為準）
論文僅作分享使用，如有不妥，請聯繫後臺小編
圖片：湖南美麗鄉村網
作者：許漢澤，男，南京航空航天大學人文與社會科學學院講師；徐明強，男，清華大學社會科學學院博士生
監製：羅麗仁 王唐攀；編輯：鄭毅