小城鎮非城非村，作為二者的橋梁，居於城與村的過渡地帶，又兼具城與村的部分功能。無論從歷史上看，還是立足於今天的實踐；無論是從新型城鎮化的戰略角度，還是從鄉村振興的戰略角度，小城鎮都是不應忽略的一個重要關注對象。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，做出了加快建設現代化經濟體系，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的重大戰略部署。除了再次重申並深化鄉村振興與新型城鎮化的戰略以外，又指出要強化以工補農、以城帶鄉，推動構建形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係，並注重大中小城市和小城鎮的協調發展。應該說，這是一種將城與村、工與農貫穿起來系統考察的發展思路。在這樣的系統性脈絡中，小城鎮的功能定位也應該有一種系統性的再思考，並切實與實際國情和歷史經驗結合起來。
既有城市化理論
不完全符合中國經驗
城市社會學的發展理論認為，城市化發展到一定階段，會出現逆城市化現象。在西方發達國家出現的諸多適應現代化生活的小城鎮，多半是與這一現象緊密相連的。人們選擇在人口密度較低、生態條件更好的小城鎮定居，是為了享受更優質的生產生活條件，同時化解與大城市病相關的一系列問題。這是小城鎮發展的逆城市化理論。
我國的小城鎮發展狀況則與這一理論不甚符合。回溯歷史，在20世紀80年代，小城鎮尤其是東部沿海地區的小城鎮出現過繁榮發展的現象。而這一現象是與鄉鎮企業的興盛息息相關的，並非「逆城市化」。不是城市化發展到更高階段之後的相逆現象。因此主要特徵也並非是表現出了比城市更美好的生活質量，而是有更強的鄉土和「草根」色彩。然而，它的優勢一是在於充分發揮了人口蓄水池的作用，農民得以「離土不離鄉」「進廠不進城」，在自己的家鄉附近從事生產務工活動；二是在最大意義上保證了農村家庭結構的完整，避免付出因為家庭成員不能就地城鎮化所造成的高昂的社會性代價。
自20世紀90年代中期始，由於財稅制度改革、國際市場波動等一系列客觀因素的影響，地方政府的發展思路逐漸從「經營企業」轉移到「經營城市」上來，鄉鎮企業的發展遭受巨大衝擊。一方面，農村青壯年勞動力大量外流，空心化態勢明顯；另一方面，大城市不斷凸顯一系列「城市病」。從城鄉工農關係的角度來看，第一，城鄉二元結構問題突出，工業對於農業的反哺作用發揮得不夠。第二，農村尤其是中西部農村青壯年勞動力「孔雀東南飛」。這既破壞了農村原有的以「戶」為單位的完整的家庭結構，又造成了大量難以在城市生根落地的「半城市化」人口。第三，小城鎮日益難以發揮人口蓄水池的作用。第四，鄉鎮政權出現懸浮化與空殼化的現象。
在這樣的背景下，黨的十八大以來，強調推進以人為核心的新型城鎮化戰略，著力促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。黨的十九大以來，則明確提出鄉村振興戰略，優先發展農業農村，堅持農民主體地位。有針對性地平抑城鄉之間二元性的結構對立，優化工農關係。這樣的發展思路及黨的十九屆五中全會構建新發展格局的戰略部署要求，一方面重視既有的城市化理論，另一方面則必須注意從實踐和歷史出發，不可照搬西方經驗。利用制度優勢，注重我國的小城鎮建設在城鄉融合發展進程中必然帶有的個性因素，不走或少走彎路，力爭充分體現有著中國特色的「後發優勢」。
小城鎮功能的發揮
關係新發展格局構建
我國的小城鎮不僅僅是在20世紀80年代，甚至在更久遠的歷史中也起過繁榮經濟、涵育人氣、保存文化的重要作用。小城鎮是一種悠久的文明聚落形態，具有顯著的生產、生活、生態功能。直至今天，依然有著區別於城與鄉、又關聯著城與鄉的重要特點。既是優化工農城鄉關係中的一個普遍性環節，又是有著自身獨特功能的特殊性單位。在構建新發展格局的戰略部署中，地位不可忽視。就目前來看，其既有自身的優勢，也存在發展的不足。
第一，在生產方面，小城鎮有著一定的工業基礎，但發展水平依舊不高。有些小城鎮一是有著歷史悠久的製造業工藝與資源稟賦，承擔著將來自農村的原材料加工為工業製成品的功能；二是自改革開放以來，勞動密集型產業密布，是全國乃至全球市場經濟體系中的加工重鎮，因此在吸納就業、增加村鎮居民收入、繁榮經濟方面所起的作用不容忽略。但是，仍然有一些企業在市場鏈條中所處的位置較低，工業附加值偏小，外部性影響偏大，「騰籠換鳥」、轉型升級存在一定壓力。在新發展格局中，存在著需要打通的生產性環節。
第二，在生活方面，小城鎮有著相對完整的醫療、教育等重要公共服務功能，但質量有待提升。儘管小城鎮的發展在國家的戰略部署中劃歸於城鎮化範疇，但是在現實經驗中所提供的公共服務則需要覆蓋大量的農村人口。而僅這兩項基本的公共服務與城市相比還有不小的差距，這對於小城鎮涵育人氣的功能發揮相對不利。「有人斯有土，有土斯有財」，人氣不足不利於均衡工農城鄉關係，有礙城鄉循環。
第三，在生態方面，小城鎮有著更優質天然的生態資源和更古老悠久的傳統文化，但開發保護的方式有待多樣化。一方面，近年來，在國家重點扶持一批特色小鎮的政策引導下，許多小城鎮著力挖掘自身特色，積極開發自身生態和文化資源；另一方面，在全國乃至世界的格局中，諸多特色資源的開發方式存在大量的低水平重複現象，實際上反而抹殺了特色。「漫失其原有山林之情狀」，這也是不應該在新發展格局中出現的。
在新發展格局中
激活小城鎮自身獨特功能
小城鎮有著基本的城市功能，又有著面向農村的廣闊腹地，在構建雙循環的新發展格局中，以及優化工農城鄉關係的戰略思路的指導下，其自身的生產、生活、生態功能必須得到進一步激發。
第一，因地制宜促進產業發展，提供更多可以「就地城鎮化」的就業機會。首先，在夯實原有工業基礎的前提下繼續轉型升級；其次，進一步通過政策引導，特別注意扶持發展與農產品加工相關的企業以及各類小微企業；最後，促進第三產業及新興產業的發展，有條件地打造一批有科技含量的特色小鎮、智慧小鎮，引領一種高水平現代化的城市化潮流。在新發展格局的構建中，打通工農之間的有效循環。
第二，完善小城鎮公共服務功能，提高宜居水平，涵育人氣。首先，逐步提升小城鎮醫療、教育等公共服務水平，分散城市壓力，防止農村人口進一步大量外流。其次，強化其面向農村的政府引導、社會參與的養老功能，在倫理的意義上穩住民心。最後，綜合性整治一部分生產性功能較強的小城鎮的人居環境，尤其是有較高技術附加值的新興企業入駐的特色小鎮，吸引人才到此安家就業。打通城鄉之間的順暢循環。
第三，有效保護及開發小城鎮的生態及文化資源，走區別於「先汙染、後治理」的後髮型新路。首先，對於擁有特色資源的小城鎮而言，除了土地指標及資金方面的支持外，在規劃發展的意義上要有層次更高的指導性，避免「內捲化」。其次，重視小城鎮的傳統倫理文化資源，在小城鎮建設的過程中要注意保存優秀的鄉土因素，「讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁」。最後，將小城鎮開發與農業農村現代化聯繫起來，在現代化的意義上打通二者循環。
第四，提高小城鎮治理現代化水平，增強風險防控能力。構建新發展格局離不開良好的社會治理。一方面，在新發展格局中工農城鄉的關係會更加密切地走向融合，對於居於二者之間的小城鎮也必然提出了更高的治理要求，要具備不斷抵禦風險的更強的防控能力；另一方面，新發展格局的構建、新型工農城鄉關係的逐步確立，也迫切需要小城鎮政府向服務型政府轉變。因此，要結合小城鎮的具體發展狀況，精準化地強鎮擴權，並不斷提高行政服務水平。
（作者單位：中國社會科學院社會發展戰略研究院）