2014-06-03 09:17:51 | 來源：中國法院網 | 作者：雷波
行政訴訟法頒布實施20多年來，總體上看我國行政訴訟制度的發展基本上處於一種良性循環態勢，但也存在如行政審判理念錯位、片面強調能動司法、行政訴訟案件非正常減少、行政首長出庭應速率極低等諸多問題。我國在行政訴訟制度設計上對行政訴訟目的重心定位不明確，司法實踐中，法院通常僅從自身角度出發將解決行政糾紛作為行政審判的首要目的，忽略了司法權通過行政訴訟對行政權的監督和對公民權益的保障，嚴重影響了行政訴訟功能的有效發揮。隨著依法治國方略的深入貫徹落實，行政訴訟對國家法治建設的影響日益突出，從規範包括權力運行在內的社會秩序到保障社會正義的實現，從法院司法權威的樹立到推動國家法治進程，讓法成為全社會所崇敬的對象，法律信仰最終得以全面確立，使法治建設突破形式法治的瓶頸，行政訴訟具有不可替代的作用。為此，研究行政訴訟對國家法治建設的重要作用，為在行政審判中充分發揮行政訴訟功能具有十分重要的意義。
依法行政是依法治國的核心，而行政審判是依法行政的保障。在行政審判實踐中深刻認識行政訴訟對建設社會主義法治國家的重要意義，充分發揮行政訴訟的功能作用，必將對我國的法治進程產生十分重要的影響。
一、從人治到法治：行政訴訟應運而生
行政訴訟是近現代國家解決行政爭議，保障公民合法權益的一項重要的法律制度。行政訴訟最早起源於西方國家，是近代資產階級革命取得勝利並建立資產階級國家後所形成的產物。隨著經濟社會的不斷發展，國家開始直接幹預經濟活動和參與人民生活，為了解決行政機關與公民之間日益增多的衝突和矛盾，行政訴訟制度便在各國發展起來。
中國的行政訴訟制度並非古已有之，在我國古代，立法、行政與司法合一，兩千多年的封建專制制度中根本沒有獨立的司法，「禮不下庶人，刑不上大夫」的封建特權思想更不會容忍「民告官」的行政訴訟制度的存在。1840年，清王朝的國門隨著西方列強的入侵被打破，中國被迫開始面臨政治轉型的巨大衝擊，一些近現代法律思想便逐漸輸入中國。從1914年北洋軍閥政府公布的《行政訴訟條例》到1932年國民政府頒布的《行政訴訟法》，無不體現了中國行政訴訟制度的艱難發展歷程，但其終是形式意義大於實質意義。
新中國成立後，特別是在文革十年動亂後，隨著經濟政治體制改革的不斷深入推進，我國的行政訴訟制度開始有了新的發展。1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議表決通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，對行政訴訟程序作出了明確規定，從法律的高度為行政訴訟的正常開展提供了依據，行政訴訟開始獨立開來，正式成為與刑事訴訟、民事訴訟平行的我國司法體制中的三大訴訟制度之一。行政訴訟法的制定，開啟了「民告官」的先河，公民、法人或其他組織可以請求人民法院通過訴訟程序審查行政機關作出的具體行政行為的合法性，以此解決民眾與政府之間產生的行政爭議，對保障公民合法權益和推進依法治國進程勢必產生重大而深遠的影響。
二、在實踐中反思：行政訴訟之怪現狀
自《行政訴訟法》頒布實施以來，迄今為止，我國行政訴訟制度的發展基本上處於一種良性循環。 但我們也必須清楚地看到，《行政訴訟法》在實施中出現的一些不良現象也暴露出我國行政訴訟制度存在的諸多問題。
（一）行政訴訟中審判理念錯位
在我國，行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟一起構成了司法審判的三大訴訟制度，對於依法履行審判權職能的人民法院來說，為了更好地發揮不同訴訟制度的功能作用，針對不同的訴訟制度樹立不同的審判理念至關重要。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的主要任務在於保護行政相對人的合法權益、維護和監督行政機關依法行使行政職權。由於行政訴訟與民事訴訟共性較多，實踐中最容易將民事訴訟中的一些審判理念與行政訴訟的審判理念相混淆，甚至將民事訴訟的一些傳統理念直接引入到行政訴訟中。許多從事行政審判的法官依然存在著「解決行政爭議」、「促進官民和諧」等就案辦案的最為傳統的審判思維，處理行政案件僅片面考慮如何實現社會效果和政治效果而不重視法律效果，從而削弱了人民法院在行政訴訟中維護和監督行政機關依法行政的重要職能作用，忽略了司法權對國家推進依法治國進程的重要意義。
（二）行政訴訟中片面強調能動司法
能動司法提出的初衷主要在於司法為民，充分體現人民司法的服務性質，不僅對人民法院的審判理念產生了重要而深遠的影響，也引起了法學界和司法實務界的頗多爭論。一些學者就明確指出能動司法違背了人民法院在行使審判權中所本應具有的司法被動屬性，特別是在行政訴訟中越是能動司法越是背離行政訴訟的法律價值。在行政審判實踐中，受服務大局意識的左右，一些辦案法官在能動司法理念的指導下將行政訴訟協調發揮得淋漓盡致，致使法院居中裁判的角色錯位，行政訴訟撤訴率一直居高不下，撤訴始終成為人民法院處理行政案件結案的最主要方式。很容易造成行政訴訟中的原告產生法院與行政機關串通一氣的誤解，即使在其合法權益沒有得到充分保護的情況下由於對訴訟前景的失望而被迫作出非正常撤訴的行為。從長遠來講，這種權宜之計的作法既對促進行政機關依法行政無益，又極大地損害了司法權威。
（三）行政訴訟案件非正常減少
行政訴訟法頒布實施二十多年來，我國的行政訴訟取得了重大進展，但許多法院受理行政案件的數量卻在逐年下降，究其原因是多方面的。伴隨依法治國方略的深入貫徹落實，行政機關的執法水平在不斷提高，其行政行為越來越規範。與此同時，民眾的法制觀念也在不斷增強，維權意識在不斷提升。但透過一些深層次的原因分析，我們不難發現表面現象背後往往更有難以言表的隱情。面對訴訟的成本效益和風險，民眾往往更青睞信訪或行政複議，特別是黨委政府向來對信訪工作的高度重視，特殊時刻甚至不惜違背原則對信訪者予以「法外施恩」的照顧，大量的民眾日益信「訪」而不信「法」也就不足為奇。加之許多老百姓深受「民不與官鬥」的傳統思想的影響和法院的人財物至今仍然受當地黨委政府控制這一司法地方化傾向嚴重的現實，很多行政訴訟中的原告從內心深處擔心法院與行政機關官官相護，在他們看來通過行政訴訟維權只不過是場遊戲而已，他們根本不願意作為任人擺布的棋子而盲目地參加勝算渺茫的遊戲，對司法如此缺乏信任，這對法院的公正形象無疑是個沉重的打擊。
三、在探索中發展：行政訴訟的價值
行政訴訟的目的直接體現了國家建立行政訴訟制度所要實現的基本目標，而行政訴訟的功能則強調行政訴訟活動對社會產生的實際影響，探究行政訴訟的價值首先需要從行政訴訟的目的和功能著手。
（一）行政訴訟的目的
行政訴訟的目的，簡言之就是指國家建立行政訴訟制度並進行行政訴訟活動所期望達到的目標。理論界對行政訴訟的目的認識一直存有爭議。解決糾紛說直接借鑑民事訴訟化解矛盾糾紛的目的，認為行政訴訟的目的就是解決行政爭議，化解行政糾紛，促進官民和諧。隨著經濟發展和社會進步，行政機關的職權日益擴大，由於行政管理活動具有主動性，當不可避免地對民眾的權益造成侵害時，行政訴訟的存在正好為民眾的維權提供了司法上的救濟途徑，故權利救濟說主張行政訴訟的目的就是民眾對國家的侵害行為請求法院通過司法程序予以維護。基於行政訴訟活動的主要任務是法院對具體行政行為的合法性進行司法審查，通過糾正行政違法行為來保障公民的合法權益，故行政法治維持說認為行政訴訟的目的是法院運用司法程序維護和監督行政機關依法履行行政職權。
縱觀世界各國的立法現狀，雖然行政訴訟的目的並不單一，但不同國家的行政訴訟制度的設計對行政訴訟的目的的重心要求並不相同。如美國的行政訴訟制度的主要任務是通過行政訴訟程序來控制行政權力以保護公民合法權益不受政府非法侵害，而法國行政訴訟的目的則主要是通過制裁違法行政行為促使政府依法行政以實現社會公共秩序。我國在立法中則分別從法院、行政相對人和行政機關三個角度出發對行政訴訟目的予以表述，可見其行政訴訟目的也並不單一。在我國的行政訴訟中，糾紛的解決內含在權利救濟和維護行政法治目的之中，但權利救濟和維護行政法治這兩項目的的優先地位並不明確，導致制度設計重點不突出，一定程度上造成我國行政訴訟運作不暢。 基於這一設計缺陷，司法實踐中，法院往往只從自身角度出發把化解行政爭議作為行政審判的首要目的，很難起到對行政機關的監督作用。
（二）行政訴訟的功能
行政訴訟的功能不同於行政訴訟的目的。行政訴訟的功能是指作為客觀存在的行政訴訟其具體的實踐活動對相關事項所產生的實際影響。 社會生活的複雜化趨勢，導致公民與國家管理活動之間的衝突增多，行政訴訟制度旨在使作為管理者的行政機關與作為被管理者的個人、組織之間的關係達到法律所期望的和諧。行政訴訟的功能是多方位、多層次的，從行政法律關係的角度考察，可以簡單地概括為平衡功能、人權保障功能和提供社會公正功能。
1、平衡功能。行政訴訟與民事訴訟一樣具有平衡雙方當事人權利義務的功能，只不過行政訴訟的這種平衡功能重在平衡政府的公共權力與公民的個人權利，既保障公民權，又維護和監督行政權。靜態的行政立法儘管力圖公平分配行政機關與相對方的權利義務，但這並不能保證動態的行政執法完全符合法律規定。執法具有複雜性，受各種執法環境因素的制約，行政機關有時難以做到依法行政，在行政執法過程中難免損害民眾的利益，執法效果與立法目的勢必存在偏差。而行政訴訟正是為了彌補這種立法與執法的不完全一致性而不斷獲得新的發展，並日益發揮著越來越重要的作用。
2、人權保障功能。人權是每個人作為人所享有的最基本的權利。與西方人權天賦的思想不同，中國的法學界普遍認為人權在本源上具有歷史性，生存權和發展權是人權最基本的內容。在我國，法院通過行政訴訟程序對行政機關的具體行政行為進行司法審查來保障公民的合法權益不受違法行政行為的侵害。從我國行政訴訟制度的設計來看，法院有權撤銷違法行政行為、對不當的行政處罰行為予以變更、責令行政機關限期內重新作出行政行為和對違法行政行為給予相對人行政賠償等，在整個行政訴訟過程中，法院始終處於居中裁判的地位，平等地對待行政機關及行政相對人。這種通過司法權幹預行政權以維護公民合法權益的模式正是行政訴訟又一重要功能的體現。
（三）行政訴訟的價值
行政訴訟目的僅是行政訴訟最基本的目標追求，行政訴訟功能也只是行政訴訟作用的基本體現，而行政訴訟的價值則涉及到行政訴訟對國家法治建設的意義這一深層次問題。
1、規範社會秩序。在人類面前存有兩種秩序，一是自然秩序，另一是社會秩序。人類就是在這兩種秩序中生存和發展的。從廣義上說，秩序是指自然界和人類社會發展和變化的規律性現象。 法學上所言之秩序，主要是指社會秩序。在現代社會，法作為國家調整各種社會關係的最重要手段，對維護社會秩序起著不可替代的作用。法為了確保實現整個社會秩序的良好狀態，要求一切組織和社會成員必須嚴格遵守其對調整各種社會關係的明確性規定，法的這種要求是為守法。守法也即法的遵守，是法的實施的一種基本形式。立法者制定法的目的，就是要使法在社會生活中得到實施。如果法制定出來了，卻不能在社會生活中得到遵守和執行，那必將失去立法的目的，也失去了法的權威和尊嚴。 在行政訴訟中，行政機關和行政相對人同為守法主體，只是守法的形式不同。對於行政機關而言，依法行政就是其守法最重要的表現形式，而對於行政相對人來講，其守法主要表現為依法行使法律權利和認真履行法律義務。行政訴訟制度的建立和行政訴訟的運行，正是展現了行政訴訟對規範包括權力運行在內的整個社會秩序的重要規範價值。
2、保障社會正義。正義是政府的目的。 行政機關的執法活動與司法機關的司法活動一樣，都是以追求法的公正價值為目標來保障社會正義。無論是執法還是司法中的公正，均包括程序公正和實體公正兩大內容。隨著法治建設的不斷推進，程序公正的價值越來越受到重視，程序公正已成為實體公正的基礎和保證，沒有程序的公正，實體的公正也就無從談起。從我國目前的立法狀況看，雖然沒有針對行政執法專門制定帶有基本法律性質的程序性法律，但行政處罰、行政許可、行政複議等法律均對行政機關的行政執法活動的程序性問題作出了一系列明確規定，與三大訴訟法已成為司法活動中的基本程序法且日趨完備相比，足見司法活動對程序方面的要求比行政執法活動更為嚴格。行政訴訟中，司法機關嚴把程序關，始終堅持法律面前人人平等，從訴訟程序到裁判結果均對雙方當事人予以公平對待，從而實現司法公正。司法機關正是通過司法活動不斷追求司法公正這一永恆主題，以其嚴格的程序性和結果的公正性確保了法在適用中對社會正義的認同和保障。
3、樹立司法權威。司法是國家司法機關依據法定職權和法定程序，以國家名義具體應用法律處理案件的專門活動。「法院是法律帝國的首都，而法官則是帝國的王侯。」美國當代著名法學家德沃金在其名著《法律帝國》中的這一經典表述，充分說明了司法在法治國家中的重要地位。從理論上講，司法以其權力的專屬性、嚴格的程序性以及超強的專業性等特徵決定其勢必具有極大的權威性，這種權威性最直接的體現就是司法機關依法作出的具有法律效力的裁決，任何組織和個人都必須嚴格執行，非法定原因並經法定程序不得擅自變更。按照憲法的規定，司法權是與立法權和行政權並行的國家權力，其獨立行使是現代法治國家的基本特徵。行政訴訟充分體現了司法權對行政權的監督和制約，相比刑事訴訟和民事訴訟，基於其是對權限十分廣泛的行政機關的行政權實施產生影響，通過行政訴訟擴大司法在包括行政機關在內的全社會的影響力就顯得更為重要。在行政訴訟中，司法機關的司法裁決不僅對行政機關和行政相對人產生約束力，而且對整個社會具有重要的引領導向作用，對司法權威性的樹立意義重大。
四、結語
行政訴訟的功能是多方面的，既保障權利又監督權力，其價值的重要性更是不言而喻。而今，依法治國已成為我們黨領導人民治理國家的基本方略，必須站在法治國家的高度認真審視行政訴訟的價值，只有深刻認識到行政訴訟對國家法治建設的重要影響，才能充分發揮行政訴訟的功能作用，真正讓法成為全社會所崇敬的對象，當法院成為保障社會正義的殿堂。
（作者單位：重慶市城口縣人民法院）