作者︱範偉(武漢大學法學院)
原載︱《行政法學研究》2018年第2期
【摘要】 行政訴訟起訴期限延誤制度體現著訴權保障與司法對行政活動謙抑、尊讓的價值權衡。新《行政訴訟法》第48條進一步完善了行政訴訟起訴期限延誤制度，增設了起訴期限扣除情形。起訴期限扣除程序應當以申請而啟動，申請要件包括耽誤事由客觀存在、法定起訴期限已經過、兩者間存在因果關係、障礙消除後十日內提出。關於起訴期限扣除或延長申請的審查與認定，法院應以立案受理通知書的形式予以支持，以裁定駁回起訴的方式予以否定。起訴期限扣除情形中，法院只能對申請是否成立作出審查與認定；起訴期限延長情形中，法院既可就是否成立作出審查與認定，亦可基於一定標準對延長期限作出裁量。對於當事人在延誤情形上的「錯誤申請」，法院應當給予一定的釋明和指導。
行政訴訟起訴期限延誤制度，是指在法定的起訴期限內，因特殊情況致使起訴期限經過，在障礙消除後的法定時間內，依當事人之申請，人民法院決定將被耽誤時間予以扣除的制度。作為行政訴訟起訴期限恆定的例外情形，行政訴訟起訴期限延誤制度體現著對處於弱勢地位的當事人在訴訟程序啟動上的人文關懷。該制度規定在新《行政訴訟法》第48條中，包含起訴期限扣除與延長兩種情形。在學界一直存在著起訴期限中斷規則引入的紛爭。本文旨在從制度定位視角對該紛爭予以回應，並分別從法律文本的規範分析和裁判文書的考察兩個方面檢視我國行政訴訟起訴期限延誤制度，在歸納不足的基礎上提出較為合理可行的制度完善建議。
一、制度定位：訴權保障與司法謙抑價值權衡下的起訴期限延誤
(一)立法演變的梳理
我國行政訴訟起訴期限延誤制度先後經歷了確立、發展與完善三個階段。首先，確立於1990年施行的《行政訴訟法》第40條：「公民、法人或其他組織因不可抗力或其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除後十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定」。其次，因2000年《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱「《司法解釋》[2000]」)第43條對其作了進一步明確規定而得到發展，即「由於不屬於起訴人自身原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。因人身受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。」最後，綜合前者基礎上，新《行政訴訟法》第48條對其作了進一步完善，即「公民、法人或其他組織因不可抗力或者其他不屬於其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。公民、法人或其他組織因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除後十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定」。
從立法演變的進程看，行政訴訟起訴期限延誤制度有以下幾點變化：第一，延誤情形的適度擴展，即從起訴期限延長的單一情形擴展到起訴期限扣除與延長兩種情形；第二，耽誤事由的逐步完備，即從「『不可抗力』和『其他特殊情況』耽誤起訴期限」發展到「『不可抗力』、『其他不屬於其自身原因』以及『其他特殊情況』耽誤起訴期限」。同時，《司法解釋》[2000]列舉了「人身受到限制」作為「其他不屬於其自身原因」的具體情形；第三，對依當事人申請作為程序啟動條件的部分摒棄，即起訴期限扣除情形從條文字面上「似乎」無需當事人申請。也就是說，耽誤事由為「『不可抗力』和『其他不屬於其自身原因』耽誤起訴期限」的，當事人不需要向人民法院申請起訴期限的扣除，應當是自動扣除。[1]
(二)訴權保障下行政訴訟起訴期限中斷規則的引入紛爭
行政訴訟中沒有起訴期限中斷的概念，而在民法上，訴訟時效中斷是指「訴訟時效進行中，因法定事由的發生推翻了訴訟時效存在的基礎，因此使已進行的期間全歸於無效，訴訟時效重新起算」。[2]其中，法定事由包括提起訴訟、當事人一方提出要求或同意履行義務。[3]在行政訴訟起訴期限延誤制度中引入起訴期限中斷規則的呼聲一直很高，其理由主要有：行政法領域中行政相對人或利害關係人遭受的侵害較之民事法領域更大，起訴期限中斷規則可以給積極行使權利的人放寬起訴期限的限制；[4]法律設置起訴期限之目的是促進起訴權利的有效行使，起訴期限中斷規則是法治的要求；[5]從政策角度，起訴期限中斷規則可以保證行政機關改變當事人對行政行為提起申訴、信訪的重複處理行為的司法救濟；[6]同時，也有些許關涉起訴期限中斷規則之中斷事由的設置建議，如提起訴訟、提起複議、行政機關同意履行義務、向國家機關尋求救濟等。[7]
起訴期限中斷將發生已經過的起訴期限統歸無效、中斷事由消除後起訴期限重新計算的法律後果。對處於弱勢地位的當事人訴訟權利保障是行政訴訟起訴期限延誤制度中斷規則引入的理論基礎，但是一味地強調訴權保障不利於行政活動效率的發揮，也違背了司法對行政活動的謙抑和尊讓，「行政行為效力的先定性、行政活動效率的要求以及行政管理工作的客觀需要，行政機關之行政行為不應該一直或者較長時間地處於可受追訴的不確定狀態，否則不利於國家行政管理的開展，從總體上也不利於保護社會成員的權利」。[8]
筆者認為，關於行政訴訟起訴期限延誤制度是否需要引入起訴期限中斷規則的論戰，實質上是行政訴訟起訴期限延誤制度定位的紛爭，即制度是以單一的訴權保障理念為設置基礎，抑或是定位於訴權保障與司法對行政活動謙抑、尊讓之價值權衡。
(三)價值權衡下我國行政訴訟起訴期限延誤制度的立法選擇
行政案件中的司法謙抑，是指法院在審理行政案件中，基於各種原因對行政決定表現出的謙讓、自我克制與尊重的態度。[9]以美國為例，有學者認為司法謙抑是權力分立與制衡的內在要求；尤其在技術性、技術性強的行政領域，司法應當對行政知識或經驗給予相當程度的尊重；行政機關只要做到正當程序，司法應當予以一定的尊重。[10]我國行政訴訟起訴期限延誤制度定位於當事人訴權保障與司法對行政活動謙抑、尊讓的權衡。任意地偏向一方，其功能的發揮將會大打折扣。一味的強調訴權保障，不利於行政活動的正常開展，而一味的強調司法謙抑與尊讓，規定起訴期限為不變期限，也有悖於行政訴訟法的人文關懷。在一定程度上，行政訴訟法是在兩者價值考量、權衡的基礎上對起訴期限中斷規則的「拋棄」。
二、制度檢視：規範分析與司法實踐下的起訴期限延誤
(一)新《行政訴訟法》第48條的規範分析
1起訴期限的扣除。
新《行政訴訟法》第48條第1款規定：「公民、法人或者其他社會組織因不可抗力或者其他不屬於其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。」對其可作如下分析。
第一，「不可抗力」與「其他不屬於其自身的原因」的關係認定。不可抗力是學理上的概念，在民法上(尤其合同法與侵權行為法)有體系化解釋，其要件包含：不可預見、不可避免且不能克服和屬於客觀情況。[11]行政訴訟起訴期限延誤制度中的「不可抗力」與民法上的「不可抗力」在法律使用上具有相通性，皆具有權利保障的目的和發生責任免除的後果。據此，如發生地震、水災等情況，引起交通中斷，當事人無法在法定起訴期限內實施起訴行為屬於行政訴訟起訴期限中「不可抗力」之延誤事由。《司法解釋》[2000]列舉「人身受到限制」為「其他不屬於其自身原因」的具體情形，但仍沒有達至概念清晰、適用範圍明確的狀態，實踐中容易發生適用偏差致使當事人訴訟權利喪失。[12]日本法上「不能歸責於當事人的事由」的概念與之接近，是指「通常的人即使注意也不能避免的事由，而並不限定於不可抗力」。[13]
第二，起訴期限的扣除程序以當事人申請啟動，人民法院對起訴期限扣除擁有審查、決定權。新《行政訴訟法》第48條第1款刪除了當事人「申請」與人民法院「決定」的表述。從條文表意上看，以不可抗力或其他不屬於其自身原因耽誤起訴期限的，似乎不再需要當事人的申請，人民法院也無與之對應的審查、決定權，而直接發生起訴期限扣除的法律效果。筆者認為，起訴期限的扣除程序仍然以當事人之申請而啟動，理由有：首先，依不告不理原則，當事人未提出起訴期限扣除申請，人民法院不得受理、審查和決定。「躺在權利上的睡眠者，不值得保護」；其次，人民法院對當事人怠於或消極地行使起訴權利的保護，實質上是對有限司法資源的浪費；再次，不以當事人申請而直接發生起訴期限的扣除與處分原則(處分權主義)相悖。[14]而人民法院對起訴期限是否扣除應當擁有決定權，但該決定權是羈束的，即人民法院只能決定起訴期限能否扣除，不能對扣除期間的長短予以裁量。
第三，耽誤事由發生與終止時間的法律意義。起訴期限扣除情形中耽誤事由的持續時間(從發生至終止)應當以具有發生起訴期限扣除的可能性為前提。也就是說，法定起訴期限經過後，當事人有可能因起訴期限扣除而重新獲得起訴權利。這需要耽誤事由發生至終止的時間段與法定起訴期限的時間段存在部分重合，否則將不發生當事人重獲起訴權利之法律效果。據此，起訴期限扣除情形中耽誤事由的持續時間應當包括六種情形(如圖1)。
（圖略）
圖1：耽誤事由持續時間的六種情形
2起訴期限的延長。
新《行政訴訟法》第48條第2款規定：「公民、法人或者其他組織因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除後十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。」對其可作如下分析。
第一，「其他特殊情況」之認定。「其他特殊情況」是一個適用不明的概念，其認定標準亟待進一步明確。與「不可抗力」和「其他不屬於其自身的原因」比較，「其他特殊情況」可作以下區分：一是當事人對耽誤事由發生的主觀認識程度要高於前者，例如當事人明知起訴期限即將經過，但由於重病而不能實施起訴行為；二是「其他特殊情況」的發生不能完全阻卻當事人提起訴訟；三是較之起訴期限扣除為法定起訴期限延誤情形，因「其他特殊情況」耽誤起訴期限的是酌定的起訴期限延誤情形，即是否產生起訴期限延長之法律效果，人民法院擁有審查權、決定權以及自由裁量權。
第二，「障礙消除後十日內」之適用。障礙消除後十日內提出起訴期限延長之申請，一方面是對當事人積極實施起訴行為的督促和怠於行使訴權存在權利滅失的風險提示，另一方面也是對行政行為效力安定性和行政效率的考量與尊讓。起訴期限延長的申請需要以發生起訴期限延長的現實可能性為前提，其申請期間應當包含兩種適用情況：(1)當申請延長的期間多於(包含)十日時，應當在障礙消除後十日內提出申請；(2)當申請延長的期間少於十日時，應當在障礙消除後「等同於申請延長的期間」內提出申請。
第三，人民法院「決定」之理解。此處「決定」，是指人民法院對當事人起訴期限延長申請的態度，即是否同意當事人之延長申請，區別於人民法院解決訴訟程序問題的「決定」。那麼，人民法院對起訴期限延長申請之態度應以何種方式表達呢？起訴期限不屬於行政訴訟立案登記中起訴條件的內容，[15]人民法院對符合起訴條件的應當登記立案，對起訴期限延長申請之實質審查應當置於立案登記後。筆者認為，根據我國行政訴訟立案登記的司法實踐，人民法院應當以送達受理書的形式支持當事人起訴期限延長之申請，而以「裁定駁回起訴」方式表達對起訴期限延長申請的否定。
第四，申請的方式與次數之釐定。關於申請方式，為便利書寫申請確有困難之申請人，可以參照起訴方式的規定，以書面申請為原則，口頭申請為例外。同時，可以借鑑德國法類似規定的做法，即在提起訴訟時同時申請受理延遲起訴。[16]也就是說，當事人需要同時提交起訴狀和起訴期限延長申請書。關於申請的次數，實踐中的做法是當事人擁有一次申請機會，對人民法院的拒絕延長裁定可以上訴一次。
(二)耽誤事由的認定：以裁判文書的考察
作為訴訟活動結果的載體，裁判文書記載著司法審判的過程與結果。聚焦與行政訴訟起訴期限延誤制度相關行政裁判文書，一定程度上可以反映其法律適用的現狀。以人民法院的態度為標準，起訴期限延誤可分為人民法院支持起訴期限延誤和否定起訴期限的延誤。[17]
在人民法院支持的起訴期限延誤案例中, 耽誤事由大致有如下幾種情形：
一是行政案件交叉管轄致使起訴材料在途期限。在「李平訴遼中縣公安局行政處罰案」中，人民法院認為：「上訴人已向遼中縣人民法院提起行政訴訟，因我市實施行政案件集中交叉管轄，該案交由瀋陽高新技術產業開發區人民法院管轄，故起訴材料郵寄至收到遼中縣人民法院材料寄回的期限屬於非上訴人自身原因耽誤的期限，不應當計算在起訴期限內」。[18]
二是以企業清算組名義提起訴訟被駁回後又以企業名義起訴的。在「紹興市通達房地產開發有限公司訴浙江省地方稅務局複議案」中，人民法院對強制清算程序中企業清算組提起的行政訴訟以不具有訴訟主體資格為由駁回起訴，企業旋即以自己名義提起訴訟，人民法院認為清算組在規定期限內提起行政訴訟後被駁回起訴的事實可視為「其他特殊情況耽誤法定期限」情況。[19]
三是當事人一直向人民法院主張權利所耽誤的時間。在「劉子玉和成都市國土資源局錦江分局土地其他行政行為案」中，當事人向成都錦江人民法院的起訴狀內容缺失且拒不補正被裁定不予受理，旋即上訴，成都市中級人民法院認為：「劉子玉一直在向人民法院主張其權利，所耽誤的時間不應計算在起訴期限內，故劉子玉提起本案訴訟並未超過法定起訴期限」。[20]
四是當事人基於對法律的認識錯誤未能恰當行使訴權的。在「楊列厚與滕州市人力資源和社會保障局行政確認案」中，法院認為：「原告收到被告作出的不予受理通知書後，並未放棄訴權或怠於行使訴權，而是基於自己對法律的認知，通過連續多次以多種理由提起民事訴訟的手段，以期保障自己的合法權益。原告通過民事訴訟無法實現自己的權益後，才意識到只有通過工傷認定才可能保障其權益。原告基於對法律的認知程度未能恰當的行使訴權，其超過法定期限提起行政訴訟，應視為存在正當理由」。[21]
而在人民法院否定的起訴期限延誤案例中, 耽誤事由大致有以下幾種情形：
一是因信訪、投訴等原因耽誤起訴期限的。這類案件十分普遍，但司法實踐中，人民法院對因信訪致使起訴期限經過的，在起訴期限延長上一般是持否定態度的，如在「董滿昭與佛山市三水區西南街道辦事處行政處罰及行政賠償案」中人民法院認為：「信訪與起訴不屬於同一性質的救濟途徑，亦不屬於耽誤起訴期限的情形。因此，董滿昭不具有超過起訴期限的正當理由，對於董滿昭的起訴，依法應當予以駁回」。[22]當然，也出現個別法院支持起訴期限延長的案例，但上訴後二審法院對原審判決予以撤銷。[23]
二是因同一事由行政處罰已訴諸法院耽誤起訴期限，但當事人舉證不能。在「杜洪波與沛縣公安局交通巡邏警察大隊強制措施上訴案」中，人民法院認為：「雖然上訴人被同樣理由行政處罰及其正在因相同的事由進行行政訴訟等, 但上訴人並未提供其本案起訴符合上述法律規定的相關證據。故上訴理由不能成立」。[24]以該行政裁定書觀之，人民法院對當事人因同一事由的行政處罰已經提起行政訴訟而耽誤起訴期限的耽誤事由是認可的，只是當事人缺乏符合法律規定的證據，即舉證不能承擔不利的法律後果。
三是因人身自由受限耽誤起訴期限，但人身自由受限期間申請複議的。在「張蘇英與行政處罰案」中，當事人於2012年5月20日至2013年5月19日被勞教教養一年，其在勞動教養期間向河北省勞動教養管理委員會申請複議，在收到行政複議決定書後十五日內未向人民法院提起行政訴訟致使期限經過。人民法院認為：「申請人不服複議決定的，可以在收到複議決定書之日起十五日內(2012年9月8日前)向人民法院提起行政訴訟，故上訴人2013年6月26日向法院提起行政訴訟已超過起訴期限」。[25]
四是不知行政行為且超過最長起訴期限的。這類案件較為普遍。比如當事人對行政機關之行政行為一無所知，超過最長起訴期限。例如「李祥興與珠海市房地產登記中心其他案」。[26]
(三)小結
基於實踐中人民法院對起訴期限延誤制度中耽誤事由認定的梳理與總結，應當提取其合理可行之經驗，如對行政案件交叉管轄致使起訴材料在途期限的扣除、當事人對法律的認識錯誤未恰當行使訴權之期限的認定以及對信訪期限否定等。同時，需要對實踐中不盡合理之做法予以糾正，如一味堅持「誰主張，誰舉證」的舉證責任容易侵害當事人訴訟權利等。總的來說，我國行政訴訟起訴期限延誤制度需要在審慎提取與反思司法實踐中經驗的基礎上，於法律適用上對新《行政訴訟法》第48條予以進一步解釋、修改與完善。
三、我國行政訴訟起訴期限延誤制度的完善路徑
(一)當事人申請要件法定化
行政訴訟起訴期限能否發生扣除或延長之效果，以當事人提出申請為前提。申請要件的法定，可以便利當事人提出申請，也有利於訴訟效率的提高和司法資源的節約。筆者建議，第48條第1款修改為：「公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬於其自身的原因耽誤起訴期限的，在障礙消除後十日內，依當事人申請，被耽誤的時間不計算在起訴期限內」。
據此，當事人的申請要件應當包括：耽誤事由客觀存在；法定起訴期限已經過；兩者之間存在因果關係；申請應當在障礙消除後十日內提出。其中，發生的事件是否為法律規定的耽誤事由以及兩者間是否存在因果關係以當事人的認知為標準。同時，應當明確當事人之申請以書面方式提出為原則，口頭提出為例外，且需與起訴行為同時發生，申請次數限為一次(人民法院不予支持的，當事人可以上訴一次)。
(二)人民法院認定標準、舉證責任分配與決定方式的明確與優化
鑑於《行政訴訟法》第48條中相關概念確定性略顯不足的問題，司法實踐中，人民法院對當事人提出的起訴期限扣除或延長申請，能否採用統一的認定標準，事關當事人訴權保障的有效性及起訴期限延誤制度的運行質量。「其他不屬於其自身原因」耽誤起訴期限的認定標準包括：(1)不可避免性，即耽誤事由的發生一般人即使注意也不可避免；(2)無責任，即當事人對起訴期限的經過無過錯；(3)因果關係不可阻斷性，即耽誤事由的發生與起訴期限經過事實間的因果關係是不可阻斷的。「其他特殊情況」耽誤起訴期限的認定標準為：(1)當事人主觀上對耽誤事由的發生存在一定的認知；(2)當事人對起訴期限的經過存在一定的責任；(3)耽誤事由的發生與起訴期限經過事實間的因果關係非不可阻斷。
在行政訴訟起訴期限延誤制度司法實踐中，採用單一的當事人舉證責任，即若當事人舉證不能，將承擔起訴期限經過、提起行政訴訟權利喪失的法律後果。而實踐中自然災害、社會異常事件等耽誤事由的資料信息大多數存在公權力機關中，當事人難以獲取。筆者認為，人民法院對訴訟期限扣除或者延長的認定過程中，應當以當事人舉證為原則，以當事人舉證不能時，經當事人申請，人民法院可以調查收集為例外。若此，「杜洪波與沛縣公安局交通巡邏警察大隊強制措施上訴案」即有轉機的可能性，而非冰冷的與行政處罰中「一事不再罰」原則相悖的「駁回起訴」裁定。
人民法院的決定方式，主要涉及以何種形式表達對起訴期限扣除與延長的態度以及是否有裁量權。人民法院應當以「裁定駁回起訴」的方式不認可當事人起訴期限扣除或延長申請，以送達立案受理通知書的形式支持當事人起訴期限延長之申請。關於人民法院的自由裁量權，筆者認為，在起訴期限扣除情形中，人民法院不具有自由裁量權，只能對當事人起訴期限扣除申請是否成立作出認定。而在起訴期限延長情形中，人民法院不僅可以對是否成立作出認定，還可以對延長的期間作出裁量。但人民法院對起訴期限延長情形的自由裁量權應當遵循一定的標準：即符合一般公眾之期待；體現公平合理良序等法律精神；[27]體現著當事人訴權保障和司法對行政活動尊讓的價值考量。
(三)當事人「錯誤申請」的處理建議
新《行政訴訟法》增設了起訴期限扣除情形，但起訴期限扣除與延長情形的界限較為模糊，實踐中，當事人對耽誤事由的認識存在認識偏差並錯誤交叉申請的可能性。筆者認為，兩種情形的耽誤事由屬於包含關係，即起訴期限扣除事由可以適用於起訴期限的延長，而起訴期限延長事由不能適用於起訴期限的扣除。
當事人以起訴期限扣除事由申請起訴期限延長的，依據訴判控制理論，法院不得直接進行起訴期限扣除的認定。應當告知申請人可以變更申請起訴期限的扣除，若該申請人不變更申請且不撤銷申請的，人民法院應當根據自由裁量的權限認定其起訴期限的延長，延長時間為起訴期限「扣除事由」所耽誤的期限。
當事人以起訴期限延長事由申請起訴期限扣除的，依據訴權保護的需要，法院應當給予當事人指導和釋明，並告知當事人進行起訴期限延長之申請。若當事人不變更申請，人民法院則以「起訴期限經過」為由裁定不予立案。
四、結語
作為行政訴訟起訴期限制度中不可或缺的組成部分，行政訴訟起訴期限延誤制度是行政訴訟法人文關懷的體現。在對行政訴訟起訴期限制度中內在問題歸納、修改及完善的同時，為實現主觀的立法目的、制度功能與客觀的制度作用相統一，實踐中仍然需要形成最高人民法院以司法解釋、指導性案例乃至個案中法官以案釋法等合力助推行政訴訟起訴期限延誤制度的發展和完善。
(責任編輯：曹鎏)
【注釋】 範偉，武漢大學法學院博士研究生。
基金項目：本文系國家「2011計劃」司法文明協同創新中心資助項目(教技函2013[26])、國家社科基金一般項目「我國行政訴訟立案登記制良性運行研究」(16BFX048)的階段性成果。
[1]筆者不認為此情形無需當事人申請，理由參見下文。
[2]王澤鑑：《民法總則》，中國政法大學出版社2001年版，第533頁。
[3]參見《民法通則》第140條。關於「當事人一方提出要求」的具體認定，參見《最高人民法院關於審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規定》(2008)第10條。
[4]參見楊彬權、王周戶：《域外行政訴訟起訴期限制度比較研究》，載《河北法學》2014年第4期。
[5]參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第360-373頁。
[6]參見尤春媛、郭文清：《我國行政訴訟時效制度存在的問題及對策研究》，載《山西大學學報》(哲學社會科學版)2005年第5期。
[7]參見張福剛、盧瑜：《試論我國行政訴訟時效完成障礙制度》，載《行政與法》2009年第7期。
[8]林莉紅：《行政訴訟法學》，武漢大學出版社2015年版，第156-158頁。
[9]參見張浪：《論司法審查中謙抑與能動的共治》，載《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2012年第5期。
[10]參見黃先雄：《從美國司法審查看行政案件中的司法謙抑》，載《求索》2007年第3期。
[11]參見王利明、楊立新等：《民法學》，法律出版社2004年版，第763-764頁。
[12]參見邢臺市中級人民法院[2013]邢行終字第88號行政裁定書。
[13]轉引自江利紅：《日本行政訴訟法》，智慧財產權出版社2008年版，第291-292頁。
[14]處分權主義是指「當事人對於訴訟標的之決定及訴訟程序之開始、進行或終了具有主導決定之權限」。參見劉宗德：《制度設計型行政法》，北京大學出版社2013年版，第391頁。
[15] 行政訴訟起訴條件包括原告資格合法、有明確的被告、有明確的訴訟請求和事實根據、屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。關於行政訴訟立案登記制中「起訴條件」和「審查形式」，有學者認為「我國現有起訴要件中摻雜著訴訟要件和本案要件的內容，應當予以抽離，同時起訴要件的審查限於形式審查」。參見梁君瑜：《我國行政訴訟立案登記制的實質意涵與應然面向》，載《行政法學研究》2016年第6期。
[16]參見M?P?賽夫：《德國行政法——普通法的分析》，周偉譯，山東人民出版社2006年，第220-221頁。
[17]考慮到行政訴訟起訴期限延誤制度在新舊法中條文序號的不同，筆者在該「北大法寶?裁判文書分享平臺」中的行政案由類別以「《行政訴訟法》第四十條」、「《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十三條」、「《行政訴訟法》第四十八條」等為關鍵詞檢索，得出裁判文書884件。通過仔細研讀和篩選，得到有效裁判文書373份。(最後訪問時間2017年5月25日)。
[18]參見瀋陽市中級人民法院[2015]沈中立行終字第7號行政裁定書。
[19]參見杭州市西湖區人民法院[2012]杭西行初字第50號行政判決書。
[20]參見成都市中級人民法院[2015]成行終字第139號行政判決書。
[21]參見棗莊市中級人民法院[2014]棗行終字第8號行政判決書。
[22]參見佛山市中級人民法院[2015]佛中行終字第35號行政裁定書。
[23]參見常德市石門縣人民法院[2014]石行初字第9號行政判決書、常德市中級人民法院[2014]常行終字第39號行政裁定書。
[24]參見徐州市中級人民法院[2014]徐行終字第27號行政裁定書。
[25]參見邢臺市中級人民法院[2013]邢行終字第88號行政裁定書。
[26]參見珠海市中級人民法院[2015]珠中法行終字第2號行政裁定書。
[27]參見最高人民法院行政審判庭編：《行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第296-297頁。
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