《國際關係研究》主編、上海社會科學院國際問題研究所教授 劉鳴
盤點2019年國際風雲，研判2020年全球局勢。2019年12月下旬，東方網東方智庫年度論壇暨全年國際形勢研討會在上海舉辦，來自外交政策、國際政治與經濟領域的領導、專家和學者，圍繞當下國際形勢進行了深入的交流。以下是東方智庫研究員、《國際關係研究》主編、上海社會科學院國際問題研究所劉鳴教授的精彩發言。
圖片說明：2019年12月下旬，東方智庫年度論壇暨全年國際形勢研討會在滬舉辦（來源：東方網）
對華戰略：定位失焦手段缺失
從美國的視角看，它現在面對中國這種類型的崛起，是史無前例的。
美國過去應對蘇聯，冷戰時期它有一套豐富的經驗，這套經驗當然也是通過冷戰時期一大批戰略家、思想家，從凱南的「遏制」戰略開始，到各種核軍備與核戰爭的專家，不停地製造各種各樣的理論。美國政府從艾森豪到甘迺迪，從詹森到尼克森，再到冷戰結束時的裡根總統，提出蘇聯是個「邪惡帝國」，要進行全面反制，最終美國贏得了冷戰，實現了福山所認為的「歷史終結」。美國認為它搞戰略遏制有一套成熟的理論，有一套經驗，有一套模板。
但現在面對中國，它發現原來這一套東西，實際上都不管用了。因為中國的崛起和蘇聯的崛起是完全不一樣的。
第一，中國不搞意識形態輸出，蘇聯當時是有一套意識形態輸出的。第二，中國不搞軍事集團，第三，中國首先加強國內的經濟發展，它以國內的經濟發展作為一個基礎，作為中國崛起的一個基礎，逐步通過開放，與海外先進技術、先進產業的交流與合作，加上我們自己本身各種優勢，包括廉價的勞動力與各種具有比較優勢的經濟要素，還有我們勤奮的中國人民的能力，使得我們經濟產生了一種幾何級的高速發展。這種發展模式下的高速增長，歷史上是獨一無二的。
現在談到中國的對外影響，「一帶一路」這種方式也是史無前例的，因為沒有國家能夠向海外提供如此力度與廣度的基礎設施，有人把「一帶一路」稱之為「馬歇爾計劃」，但「馬歇爾計劃」無法媲美中國的「一帶一路」。「馬歇爾計劃」當年對西歐提供一些經濟援助，持續了4年，西歐各國總共接受了美國包括金融、技術、設備等各種形式的援助合計131.5億美元。這和我們現在面向100多個國家開展各種基礎設施與貿易的合作---僅對巴基斯坦就籤署了460億美元投資協議的大手筆---是無法媲美的。雖然我們需要考慮美元60多年後的貶值因素，但從海上、陸上的大布局，橫跨亞歐非及拉美、南太的經濟地緣布局來看，這是一種通過提供基礎設施公共物品與經濟全球化進行特殊結合的國際貢獻，這在歷史上很難找到。美國過去沒有這種情況，蘇聯更沒有。
中國沒有通過搞軍事集團給美國構成挑戰，所以，美國對如何應對中國這種崛起與挑戰缺乏良策。特別中國是一種經濟高度融入國際體系的崛起：我們講全球價值鏈，包括高科技與經濟上的高度融合，這種全球價值鏈遍布東亞、歐洲、北美，它不單單是存在於中美之間，而是分端連結韓國、日本、新加坡、東南亞及我國臺灣地區等。所以中美貿易戰不單單影響到中國，包括日本對中國的出口，對其他國家的出口，包括東亞對中國的出口，都遭受不同程度的影響。所以，中國是在經濟全球化進程中，在國際體系內崛起的，是在體制內逐步逐步做強做大的。它是以一種軟性的方式崛起，甚至中國的發展模式已經在發展中國家中成為一種示範。
我們不宣傳「中國模式」，也不主動向外輸出這種東西，但實際上這種發展模式對很多國家是有影響的。我最近看到一個報導，講崑山開發區管委會原主任宣炳龍，他通過對發展中國家官員的講課，吸引了衣索比亞經濟開發區官員拜他為師，請他到埃塞當經濟顧問，談崑山如何進行招商引資與實現起飛的。2016年以來，崑山先後為衣索比亞培訓3批36人，崑山專家諮詢團4次赴衣索比亞培訓管理人員100餘人（次），這實際上就把我們原來成功的模板帶入到埃塞。
這種對外經濟合作加傳播發展經驗的事例不勝枚舉，涉及到地區包括拉美、非洲，乃至南太島國。這種軟性的影響使得美國感到非常頭痛，它要抵制也無計可施。因為第一，不管在哪些經濟項目上，它都會面臨許多國家參與，美國無法拿出充足的資源對付中國。第二，它沒有國家與政府集中的資源來參與經濟競爭。
圖片說明：這是12月11日在瑞士日內瓦拍攝的世貿組織總部外景。2019年12月11日，世界貿易組織（WTO）爭端解決機制因上訴機構法官人數不足被迫陷入「停擺」。（來源：新華社記者劉曲攝）
多頭競爭：摒棄多邊疏離盟友
我們學國際關係講到戰略，首先要確定一個國家面對的最大重大挑戰是什麼？對霸權國家來說，就是對現有國際體系、對以霸權為主的國際秩序構成了什麼挑戰。美國現在把中國排在俄羅斯之前作為其戰略競爭者。而實際情況是，俄羅斯對美國的短期破壞性挑戰要遠勝於中國，但美國卻把中國作為主要的戰略制衡對象。
但作為一個戰略，需要觀察戰略實施、目標與結果的正向聯繫。
第一，要集中調動國家的主要資源去應對這一種挑戰。
美國現在具有這種資源嗎？它沒有這種資源。前面我們講到太空軍，美國原來有四大軍種：海陸空，海軍陸戰隊，加上海岸警衛隊，加上現在的太空軍，成為六大軍種。目前美國太空軍事力量分散於各軍種，包括海軍的太空與海洋戰爭系統司令部、陸軍的太空與飛彈防禦司令部等。建太空軍，他們內部有反對意見，認為可以在空軍裡面設立相關機構即可，建立太空軍會浪費國防經費並導致美軍機構臃腫。
川普和幾個軍方人士說，太空軍並非要將部隊送入太空作戰，而是要在太空保護美國通訊和監測衛星和其他美國資產，與中國和俄羅斯競爭太空領域的絕對優勢。但養一個新軍種就要花很多錢。這是美國面臨的問題，六大軍種、國土安全、控制邊境難民、社會醫療、高科技都在競爭資源。
第二，我們講一個戰略要有一個高度的盟邦協調。外部協調重要的要素是建立廣泛、互信、強有力的夥伴關係。冷戰時期歐洲作為競爭主戰場，主要是讓北約發揮作用，現在北約和美國關係是分化的，矛盾重重。法國馬克龍講北約「腦死亡」，他講得刻薄一點，但實際上是點到問題核心了，美國已經無意在北約投入足夠的資源與發揮其更多的安全上的影響力。
圖片說明：2017年7月13日，在法國巴黎榮軍院，法國總統馬克龍（左）與訪問法國美國總統川普交談。（來源：新華社發傑克·陳攝）
作為一個競爭戰略，需要調動所有的戰略夥伴的積極性與確保凝聚力，但美國現在缺乏這種真心的戰略夥伴。而且它現在實施的政策，是與夥伴的利益、理想、目標對衝的，這包括退出巴黎氣候協定、伊朗核協議等。貿易戰我們集中關注的是中國本身，第一階段貿易協定籤署將近，但是美國貿易代表萊特希澤表示，下一步就要針對歐盟，因為2019年美國與歐盟的商品貿易逆差達到1800億美元，美國考慮提高對歐洲商品的關稅，貿易問題是川普政府的關注重點。歐盟也不是隨便可捏的，法國宣布對網際網路巨頭開徵3%數字稅，谷歌、亞馬遜、臉書等科技巨頭都包括在內。
美國現在所執行的單邊-雙邊的貿易政策是繞過多邊的貿易體系的，這既是對歐盟、日本、加拿大等支持WTO多邊貿易體系的盟國利益的否定；也是對廣大發展中國家，包括與美國有密切戰略夥伴的冷落。美國一方面否定WTO這個機制，另一方面對中國、印度、俄羅斯和土耳其向WTO提出的對美申訴，仍然進行了應訴，提供證據強調以「國家安全例外」條款來否定WTO的管轄權。
美國這種否定多邊的貿易體系的做法與盟國的矛盾越來越大，要這些國家再與美國同心同德，事實上是做不到的。再加上現在讓北約成員國增加軍費，要韓國增加5倍駐軍費，叫日本要增加4倍駐軍費。日本的防衛預算超過GDP的百分之1點多，美國要求他們都達到2%以上。但是這些國家長期以來依賴美國的戰略保護，同時在外交與安全上聽命與美國，跟著美國採取軍事行動，成為美國海外戰略資產的一個組成部分。現在美國要求它們出更多的軍費，把駐軍純粹作為保護駐地國的僱傭軍，撇清了美國本身的戰略利益與需要。美國戰略界很多人指責川普，不了解駐軍對於美國的戰略意義，如果韓國與日本不得不要求美國減少駐軍，這對美國的戰略利益是重大損害。
現在美國推進針對中國的「印太戰略」，中國當然表示反對。這是一個四國準同盟的機制，美國把印度拉過去了，通過2+2會談，籤了《工業安全附件》協議，美印國防工業企業可以聯合研發和生產裝備。實際上把印度推到前面，去跟中國鬥。但是在印太與亞太地區，如果把東協撇在一邊，搞所謂的安全機制是不可能成功的。因為所謂的印太戰略核心地區就是南海地區，是東南亞地區。如果東協不參加，即使拉了印度，也主要在印度洋發揮影響力。日本活動的重心主要是在東海地區，它也明確不贊成用「印太戰略」，而是用「印太構想」來降低與中國對抗的姿態；澳大利亞主要是在南太地區。美國在東南亞現在沒有真正的軍事基地，雖然菲律賓2016年根據雙邊協議同意5處軍事基地供美軍選擇使用，但基地改建工作並沒有完成，菲律賓總統杜特爾特也不允許美國在菲律賓建立永久的軍事基地。新加坡則僅僅提供了樟宜基地給美軍作為補給用途。
第三，重點戰略要有聚焦點，雖然「印太戰略」及東亞戰略重點是針對中國，但中美並沒有形成針鋒相對的戰略競爭，因為中國對美政策從來不說戰略競爭，這是中國的特色。中國的文化和俄羅斯不一樣，不會直接使用戰略競爭這個概念。雖然我們現在不再提「新型大國關係」這個概念，但「不衝突」「不對抗」的基本內涵或底線我們仍然在堅持，對於美國政客的種種妖魔化中國的無端指責，中國並沒有以牙還牙。周旋，鬥而不破，適度反擊，乃中國特色、風格與手腕。如在南海問題上，我建了5個島礁，這屬於中國聲稱的歷史性主權範圍，合理合法，我們現在也不進一步擴建。美國在把中國作為戰略競爭對象，它實際上沒有找到真正的落腳點、發力點。軍事上中國雖然展示了東風41、東風31等洲際飛彈，但其有限數量的威懾力基本上是防禦性的。「一帶一路」項目布局很分散，這麼多國家參加，美國也無法聚焦抑制中國。美國把「海外私人投資公司」改成「國際發展金融公司」，它可以買股權，來支持私營公司去非洲、東南亞、南亞搞基礎設施的經營。但是其預算每年只有600多億美元，要分散到全球不同地方，實際上就是撒胡椒粉。
另外，美國遇到的很多棘手的全球及地區的安全問題，不都是中國製造的。如敘利亞、伊朗、朝鮮、烏克蘭以及中東歐的波蘭等等，它有戰略利益，它受到利益攸關方的拉扯，它也是霸權的仲裁者，它要在俄羅斯邊境部署反導體系遏制俄的強權。前段時間還有委內瑞拉、美墨邊境移民問題。所有這一切使其不得不分散精力，至少佔了它很多工作議程，使其顧西難以顧東，撿了芝麻丟了西瓜。這是美國最大的戰略分散問題，它戰略很難集中到一個地方。戰略實施經常不是跟著戰略報告走的，而是跟著問題走。美國制定了阿富汗戰略的三大支柱：(A)基於條件的撤軍；(B)包括外交、經濟和軍事力量在內的全面戰略；(C)改變美國處理巴基斯坦問題的方式。但真的要撤軍，美國是下不了決心的，軍方明確反對，因為撤了以後塔利班可能回來。現在美國國防部長埃斯珀又稱要大幅削減駐非洲、中東和拉丁美洲的美軍規模，在西非的美軍全數撤離，以專心對付中、俄兩國，但能否實施必定要視這些地區的戰略利益需要。
戰略錯位：行動失當風險提升
冷戰後美國沒有真正的戰略統籌或者一個大棋盤，因為它認為進入了一個單極世界，沒有大國可以與其對等地在全球進行戰略競爭，世界由於失去了二極化，很多地區內歷史積累的「宗教-民族-種族-邊界」問題就藉機爆發出來，美國要管，管不過來；但又想管，其所謂的西方價值與道德的優越地位也在推動其進行評判與幹預。
現在講百年大變局，東升西降、西方衰落、全球化治理受阻等，基本反映就是世界秩序混亂，沒有有效的均勢與集體制約。在這種大背景下，美國把中國定位為制度性的、系統性的、長期性的、戰略性的挑戰，希望高科技與部分經濟脫鉤，搞管制型的經濟全球化，這是戰略判斷的迷茫或誤導，中國所謂新興產業仍在成長過程中，處於價值鏈的中下端，還面臨許多卡脖子技術的差距，對美國科技的挑戰並不是急迫的，也不構成對美國利益立時立刻的全面影響。民粹主義的傳教士班農這批人就是製造戰略恐慌，對於美國來說更重要的是處理其內部不平衡發展與政治制度及治理的問題，其次是保證在全球治理背景下的美國與絕大多數國家利益共贏的問題。
講到地緣焦點，對於印太戰略美國學界就有很多爭論，其中一個問題就是---這是戰略嗎？戰略本身有這麼寬廣的地緣空間嗎？過去說亞太，主要是以東亞為主。現在稱「印太」，又是印度洋，又是太平洋，美國搞得過來嗎？
圖片說明：當地時間2020年1月9日，吉布地總統蓋萊在吉布地市會見國務委員兼外長王毅。（來源：中華人民共和國外交部網站）
過去美國是以三個島鏈在海上圍堵中國。現在隨著中國海上絲綢之路的發展，在印度洋建立了一系列的港口，在紅海吉布地有了用於海軍護航、維和、人道主義救援等任務的休整補給基地。對於中國這一線發展，美國軍方一些人士提出了第四島鏈與第五島鏈理論。原來三個島鏈要防備中國都很困難，現在中國為了幫助印度洋沿岸國家建造用於經濟建設的港口等基礎設施，為了反海盜與保證中國海上生命線的安全而發展藍海軍力，美國怎麼有能力與理由在這麼長的條線上防堵中國？所以，美國戰略學界就有人稱之為「空洞」的戰略，做不到實處。
最後，作為一個真正的大國，戰略使用當中，有一個叫做戰略模糊性，「離岸制衡」。這些概念或原則主要表明大國要保持一定的超脫性，不能陷於不同行為體的矛盾之中，以維持和平現狀，防止一方採取冒險的行動。美國在臺灣問題上長期保持這種戰略模糊性，在「一個中國」、「三個公報」、「和平談判」、「反對獨立與改變現狀」、「對臺關係法」之間保持平衡。當年陳水扁被小布希打壓，就是因為臺獨。這兩年美臺關係的升級，不停地派出軍艦穿越臺灣海峽，提升更多的官方往來，包括所謂的「國家安全顧問」在公開場合見面等，嚴重衝擊了「一個中國」的底線，也打破了長期存在的微妙的戰略默契。按照美國會通過《臺灣旅行法》、《臺北法案》、《2020財年國防授權法案》等涉臺法，實際上給行政機構出了難題。今後美國國防部助理部長、助理國務卿都可訪問臺灣，過去是沒有先例的。在國防外交這個層面，過去最高是幫辦的層次，如果現在要提升助理部長，乃至副部長層級，這就是對《中美建交公報》的「一個中國」原則嚴重挑戰；至於軍艦在臺灣靠港，無論是島內的高雄，還是離島的太平島，都是軍事上對中國主權的嚴重威脅。這種改變兩岸關係與「美臺」關係現狀的動作，實際上是打破了中美戰略上脆弱的穩定，更是給臺灣民進黨分裂勢力發出了危險信號，以為美國支持他們，可以任性挑釁大陸，縱容他們採取進一步的臺獨的舉措，也必然導致中國大陸不得不啟動《反分裂國家法》的條款，捍衛國家的主權。美國多位權威與明智的兩岸問題專家---美國在臺協會前理事主席卜睿哲以及薄瑞光---都對蔡英文提出了警告，如果繼續採取分裂政策，大陸可能被迫對臺動武，他們也明確反對美國行政當局執行國會的涉臺法案。
作為一個超級大國實施的大戰略，既要威懾敵方的威脅與軍事優勢，更要避免由於競爭失控與發出錯誤信號而引發衝突戰爭。換言之，競爭可以走邊緣主義，但同時有一套自我約束的程序。現在它對中國南海諸島的領海與周邊海域不停地搞「自由航行」，中國海軍不得不採取措施進行驅逐等幹預行動，這是非常危險的，有可能導致擦槍走火。歐巴馬時期的國家安全顧問賴斯，對美軍南海的所謂「自由航行」是採取高度管控的，這需要得到國安會批准，也是美國文官控制軍方的規制。現在川普政府授權印太司令部自行決定「自由航行」的地點、方式與時間，導致軍方為了顯示實力，頻繁地進入南海，這必然增加危機爆發的可能。
實際上還可以舉出更多的例子。所以這些戰略在施過程中，會遇到許多問題，最終妨礙、削弱它達到設計的目標。當然它會有部分如意的結果，同時給我們製造風險，構成壓力，引發一些危機，但這些風險、危機會不會演化成一場更嚴重的危機，會不會導致美國得不償失，這個現在很難斷定。但這個非戰略的戰略，對美國的戰略界提供了進一步研究的案例，如果再過十年，可能會為美國下一步制定新的一種戰略提供經驗與教訓。