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作者|王雍君（中央財經大學政府預算研究中心主任、網易研究局專欄作家）
摘要 耗費不菲且形式意義遠大於實質意義的任務式績效評價，亟需全面精簡和升級為高度實用的「3-3-3-4實效式績效評價」：（1）3項預算門檻測試，即成本效益分析、最低費用法和預算缺口測試；（2）3步驟評價，即把少量關鍵績效指標（KPI）首先編入預算草案，預算執行階段定期自動跟蹤KPI，預算評審階段對KPI進行考核並與獎罰掛鈎；（3）3層級評價，即依次評價總額績效、配置績效和運營（支出使用）績效；（4）4項參與式評價，即評價預算編制階段的公眾需求表達，公眾在預算草案審查階段的方案反映，公民的預算執行評論，以及預算評審階段的公眾抱怨與救濟。若伴隨堅定持續的政治承諾，此舉可望迅速把「全面預算績效管理」推進到一個花錢最少、收效最大的軌道上。
關鍵詞 任務式績效評價 實效式績效評價3-3-3-4績效評價 KPI
引言
自2015年新《預算法》實施和2018年《中共中央 國務院關於全面實施預算績效管理的意見》頒布後，預算績效管理進入了一新的「爆發期」。各級政府為此投入了巨額資金用於推進此項工作，第三方評價機構繼續增長。這些機構大多沒有專業資質門檻，但這並不影響從部門與機構委託評價中獲得大量「訂單」。日趨激烈的「訂單競爭」不斷壓縮獲利空間，但巨大的訂單規模使這些機構仍可獲利，誘發更多的新增機構參與競爭。
基於若干理由，「對當前的績效評價運動本身立即實施績效評價」的重要性和緊迫性日益突出。最重要的理由是：任務式績效評價模式主導下的績效評價運動，其評價質量和收益令人存疑，但投入其中的財政資金相當可觀，全國而言很可能是天文數字，並且仍在增加。
如果採用需求面視角，令人存疑將變得更加可信。一般地講，納稅人關切的目標與利益是否得到充分改善，才是「評價績效評價收效」的普適標準。納稅人有權設問：我們為績效評價運動支付了這麼多錢，究竟獲得了什麼改善？公共服務的數量、質量、成本、及時性、平等性、可得性的改善（如果存在），究竟反映在何處？這樣的設問，不只是納稅人的權利，也十分契合「以人民為中心」的發展理念。
另一個合理設問的視角是供給側：公共預算和公共支出管理（PEM）績效是否被改善？改善發生於總額績效、配置績效還是支出使用績效層級上？這些改善與付出的巨額投入相稱嗎？
一旦從紙面話語轉向正視客觀真實，兩類設問的答案很可能令人失望。如果情形確實如此，認真審視當前盛行的任務式績效評價的缺陷和弱點，就變得合情合理並極具重要性緊迫性。
考慮到應對新冠疫情的衝擊，更是如此。時下的中國仍在為應對三大衝擊而不懈努力，這就是經濟衝擊、公共衛生（與相關服務）衝擊，以及財政收入衝擊。一方面財政壓力如此之大，另一方面任務式績效評價消耗的支出如此之多而收效存疑，兩者間的鮮明對照，客觀上要求把象徵意義遠大於實質意義的任務式績效評價模式，儘快轉換和升級為「花錢極少、收效極大」實效式績效評價模式。巨額的財政資金將從中釋放出來，轉入其他優先級更高的政策領域和用途上。
更重要的是，實效式績效評價蘊含的收益潛能大得多。當務之急，莫過於在堅定持續的政治承諾下，充分激發這些潛能。支出節約和潛能激髮帶來的「雙重改革紅利」之大，很可能遠高於想像。
本文接下來將致力澄清實效式績效評價框架和關鍵細節，即「3-3-3-4績效評價」模式。
一、3項預算門檻測試：預算籌劃階段
預算籌劃階段指預算草案編制之前，確定哪些項目（和其他事項）應「納入預算」的階段。哪些項目納入或不納入預算不僅攸關錯綜複雜的利益取捨，也直接影響公共預算的所有功能與目標。
這個主題即預算競爭（budgetary competition），本質上由政治力量主導以引導政策方向的正確性，但技術健全性對防止「劣幣驅逐良幣」同樣至在緊要。此類現象相當常見，既損害公眾利益，也損害治理能力。狹隘利益驅使的尋租活動、腐敗和舞弊，加劇了「劣幣驅逐良幣」的風險。
因此，把預算籌劃階段的技術健全性測試作為推進實效式績效評價模式的起點，既是適當的也是必需的。在項目是否納入預算主要由「領導決定」，以及「財政投資評審」機制頗不充分的現狀下，尤其如此。
技術健全性的以下3項測試有助於系統降低「劣幣驅逐良幣的」風險：
· 成本效益分析測試
即便對「領導項目」或「政治項目」而言，採用嚴格的、符合商業標準的成本效益分析，也有助於提前預見可預見的非意願後果，從而作為彌足珍貴的糾錯機制，在公共決策程序中發揮獨特作用。該機制幫助阻止總成本大於總效益的「劣幣」進入預算，但只有在被當作一項正式的門檻條件時，才有此效。
· 最低費用選擇法測試
即便總效益大於總成本的項目，亦需接受最低費用選擇法測試，以確保那些最優解決方案（best solution）被優先選擇。在「汙水治理」項目中，可供選擇的解決方案包括關閉汙染源、化學方法的水體淨化、生物方法的水體淨化等。在達成相同目標的前提下，費用最低的方案應被優先選擇。
· 預算缺口測試
通過以上兩項測試的項目，其成本（cost）、支出（expenditure）和資金也可能被人為低估或高估，從而預留缺口。伴隨項目投資決策而來的配套資金缺口被系統低估的現象，在實踐中相當常見，涉及項目生命周期的前期籌劃、建設和運營階段。為降低「完工即閒置」的風險，以及項目維護不及時招致服務不充分的風險，在預算籌劃階段即準確估算完工後至少1-3年的維護運營支出和相應資金來源，有必要作為「納入預算」的重要門檻條件。同樣重要的是：成本核算不實的項目不應被允許開工建設。
多年來，預算的門檻條件一直相當鬆弛且模糊不清，引發和加劇一系列負面後果，包括盲目投資、過度舉債、項目進度緩慢、成本超支和過於頻繁的預算調整。許多此類大型項目的損失浪費十分驚人。鬆弛而模糊的門檻條件還誘發各種形式的「折騰」，助長腐敗、尋租和舞弊的系統性風險。現行的任務式績效評價模式，對此無能為力。
二、3步驟評價：把KPI嵌入預算編制、執行、評審階段
在預算籌劃與編制階段取得突破，正是「預算績效管理」取得成功的關鍵。然而，任務式績效評價幾無事前預防（防火）功能，因為其關注點幾乎全部投向事後的「救火」（木已成舟）階段。不言而喻，對一種既成事實進行滯後的績效評價幾乎無事無補，尤其在糾錯機制未被嵌入決策程序的情況下。
預算編制階段的實效式績效評價非常簡明扼要：把3-5個KPI編入預算作為各部門的一項強制條件，其他績效指標作為參考績效指標（CPI）不納入考核和問責範圍。
步驟1：把3-5個KPI編入預算
就「支出使用績效」而言，支出部門與機構把4個KPI編入預算足矣：
· 評價「有支出必有投入」的經濟性（economy）
投入（inputs）即部門與機構花錢從供應商得到的「物力」（商品與服務及資產）和「人力」。現代社會把大量物力和人力投入於公共組織和項目中，並由納稅人埋單。支持經濟性評價的管理實踐，要求部門與機構在預算草案中承諾「成本節約」目標。
· 評價「有投入必有產出」的效率（efficiency）
清晰區分投入和產出非常重要。投入「被購買」，產出「被生產和被交付」。汙水處理數量（噸數）即為汙水處理項目的一項重要產出。區分為內部產出（撰寫內部報告）和外部產出（服務對象和公眾受益）也是必要的。效率評價的焦點是「進度」，包括預算執行進度和項目建設進度。
· 評價「有產出必有成果」的有效性（effectiveness）
如果汙水處理項目的目標成果是「80%的水質達標」，實際成果是「40%的水質達標」，那麼，有效性=實際成果/目標成果=50%。
· 評價「有成果必有影響」的效應（effects）
影響評價聚焦效應，通常應區分經濟效應（項目對經濟和就業的拉動效應）、分配效應（窮人獲益的範圍與程度）和生態環境效應。行為效應亦需評價。扶貧項目可能使窮人變懶，這是行為效應的例子。效應評價通常針對完工項目。
就「支出配置績效」而言，財政部門和支出部門把3個KPI編入預算足矣：
· 評價預算與政策間銜接程度的「重點支出/支出總額」
重點支出由一系列的相關法律、法規和政策文件確定，無論政府整體還是特定支出部門的支出安排，均應優先滿足這些強制要求。
· 評價關鍵服務可得性的「短板支出/支出總額」
如果某年某地區、某部門或某級政府的「必需公共衛生支出」為1000萬元，實際支出為600萬元，則此項服務的短板支出即資金缺口（400萬元）相當於總支出的40%，這會直接影響此項服務的質量、數量、及時性、可得性和平等性。該指標編入預算有助於引導此項關切，尤其在「法定支出」嚴重脫離當地實際的現狀下。
· 評價經濟分類的支出組合比率
「支出結構」（優化）的一個關鍵方面是三類組合比率：（1）資本支出與經常支出間的組合比率，（2）資本支出內部成分（如固定資產與在建工程）間的組合比率，（3）經常支出內部成份（如工薪支出與非工薪支出）間的組合比率。支出組合的重大失衡意味著某些支出被系統低估或高估，在實踐中成為招致績效失敗的重要根源，但至今仍是績效評價的一個重大盲點。
就「財政總額績效」而言，財政部門把2個KPI編入預算足矣：
· 償債支出/總支出——以不超過1/12為宜
財政總額績效的焦點是：「滿足政策目標所需」（支出、收入、債務與赤字）下的財政可持續性。喪失償債能力為財政不可持續的顯著標誌。該指標值若超過1/12，則表明全年支出中超過一個月的支出被用於償債，暗示提供公共服務的能力受損。這裡存在一個重要的合理預設：償債支出優先於服務支出。
· 償債現金流/償債支出——以100%為宜
小於100%意味著不得不考慮其他來源償付到期債務本息。其他來源指現金償債以外的各種來源，包括變賣資產，這是債務危機的顯著信號。
編入預算的每個KPI均應確立：（1）充分性標準，（2）充分改善標準。在汙水治理規劃中，水質改善10%、20%或者更高才是「充分的」？ 充分改善（adequate improvement）指實際改善達成充足性標準的程度。如果充分性標準是20%，實際改善只是5%，那麼，改善程度僅為5%/20%=25%，明顯地屬於「改善不充分」。
當前績效評價實務對「指標體系」孜孜以求，但至關緊要的充分性標準和充分改善標準依然成為重大盲點，成為預算績效管理所依賴的「約束力」明顯不足的重要原因。
步驟2：預算執行階段自動定期跟蹤3-5個KPI
在預算編制階段採用少量KPI，有助於從根本上糾正任務式績效評價的一個嚴重誤區——「指標痴迷症」。「建立績效評價指標體系」在很大程度上已經形式化為一場競賽，直接導致績效評價偏離正軌，招致諸多負面後果。
給定其他條件，採用的績效評價指標越多，越易失去重點，也越易誘發成敗得失及其原因方面的解釋不清，還與被不斷強調的「評價結果應用」相悖。基於著名的「二八定律」，「評價結果應用」聚焦僅佔20%的KPI是適當的。其他負面後果包括不必要地增加大量額外的信息與成本負荷。在績效評價運動的初期階段，「指標痴迷症」尤其有害無益。
為增強「少量KPI取代指標痴迷症」的有效性，確保預算執行階段「自動按月份、季度、半年度和年度跟蹤KPI」至關緊要。時下的任務式績效評價模式忽視「自動定期跟蹤」KPI數據值的特殊重要性，以至「事前事中控制偏差」明顯不足，當發現問題所在時，採取明智糾偏行動為時已晚。
現代信息與通訊技術（ICT）在財政管理中應用相當成熟、成本亦可承受的事實，強化了快速推進「預算執行階段自動定期跟蹤KPI」取代任務式評價的重要性，可謂萬事具備、只欠東風（政治承諾和常識性的專業共識）。
步驟3：預算評審階段考核KPI並與適當獎罰掛鈎
任務式績效評價模式明顯缺失適當激勵與問責機制，以至很難引導機構和公僕真正關注績效與績效目標，尤其難以對「自己的努力」與「組織的績效」之間的積極關係抱有信心。可以預料，沒有龐大機構與公僕隊伍行為預期上的積極變化，很難設想績效運動能夠帶來實質性成果。
總的來說，激勵與問責機制對促進績效評價與管理的特殊意義，目前依然被系統低估，甚至成為重大盲點，與發達國家的不懈努力形成鮮明對照。
可供選擇的獎賞機制至少包括：（1）增加撥款，（2）免除報告要求，（3）增加資金的可轉移性，（4）頒發獎品或獎金，（5）賦予更多職責，（6）擴大與供應商籤訂合同的自主權。
可供選擇的懲罰機制至少包括：（1）減少撥款，（2）取消撥款，（3）限制撥款，（4）扣留撥款，（5）延緩支出，（6）凍結編制，（7）保留空缺職位，（8）
凍結租賃，（9）臨時解僱，（10）提早退休，（11）減少資金可轉移性，（12）取消部分職權。
需要指出的是：「評價結果與預算撥款掛鈎」雖然一再被強調，但造成偏差和非意願後果的風險很高，因而通常應予避免，尤其在早期階段。
不妨舉一個明顯的例子：設想針對某個警察局的績效評價結果表明「績效很差」，按照「評價結果與預算撥款掛鈎」的邏輯，這意味著應削減其預算撥款。但這會造成什麼後果呢？很可能是績效更差！
在這裡，強調「掛鈎」的認知偏差與盲點在於：把「需要花多少錢」（支出需求評估），直接混同於績效評價。實際上，這是兩個獨立的問題，必須被分開考慮：前者由政策重要性決定，通常不應受績效評價結果的影響。易言之，即使某個組織、某項服務或項目的績效評價結果顯示績效很差，只要在政策上具有顯著的重要性，其預算撥款即應予以確保甚至增加。
三、3層級評價：總額、配置與運營績效
預算績效評價的基礎理論，根植於當代公共支出管理（PEM）文獻鑑別的核心財政績效的三個層級：總額財政紀律、配置有效性和運營績效。指標痴迷症的形成與強化，源於對這三個核心層級及其邏輯關係缺失認知。
可以預料，只要這三個邏輯層級的財政績效未得到專業認知並形成常識性共識，從根本上扭轉任務式績效評價並升級為實效式績效評價，即便是可能的也是困難的。
因此，這裡有必要概括一般結論：聚焦總額、配置和運營這三個核心層級的績效時，實效式績效評價才可能被牢固確立；在此基礎上，擴展到「財政風險評價」和「財政透明度評價」也是適當的和必要的。
首要的是評價總額財政績效：總的支出、收入、債務和赤字（盈餘）水平的合意性。只有在一併滿足（1）與達成政策目標的需求相一致和（2）財政可持續性的意義上，總額財政績效才是合意的。
總額財政績效作為「首要績效」的優先地位，根植於「硬預算約束」這一公共財政活動的先決條件，理論淵源可追溯至「公地悲劇」：對所有有資格「索取」財政資金的預算單位和從中受益的群體而言，財政資金都是免費午餐，沒有人具有節制索取的合理動機，由此誘發「共同崩潰」。
儘管如此，總額財政紀律典型地屬於「攸關所有人利益、但所有人都甚少關注」的一類棘手問題。主要由於這一原因，由財政部門擔負起評價總額績效的專屬職責是必要的和適當的。
總額財政績效的優先地位還與以下事實相連：總額財政紀律直接聯結作為發展目標的「穩定」目標。評價總額績效，本質上就是評價公共部門為經濟社會穩定發展創造中長期財政持續性的能力和意願。
配置績效（有效性）為第二個核心層級，滿足「平等」（財政蛋糕公平分享）和「配置效率」（公共回報）這兩項條件。兩者結合為「政策重點」和「優先性排序」，作為支出結構優化的一項關鍵含義。理論上，政策重點和優先性取決於社會偏好與滿足這些偏好的成本。
與總額績效評價職責專屬財政部門不同，配置績效評價職責由財政部門和支出部門分擔：財政部門負責評價政府整體的支出配置績效，支出部門負責評價特定政策（如農業和教育）領域的配置績效。
第三個核心層級是財政運營績效（operational performance），也稱支出「使用」績效，焦點是支出部門與機構以合理成本交付滿足公眾偏好的公共服務，與「服務型政府」緊密相連。
以上三個核心層級的邏輯關係亦需被清晰認知：總額績效聯結一般發展政策的「穩定」目標，其地位和優先級高於配置績效和運營績效；配置績效聯結一般發展政策的「平等」目標和「增長」目標（蛋糕做大），其地位和優先級高於運營績效；運營績效聯結一般發展政策的「增長」目標，相對於配置績效和總額績效而言，其地位是從屬性的。
這種正確的邏輯關係在任務式績效評價中被顛倒過來：運營績效評價幾乎被當作「績效評價」的同義詞；相比之下，總額績效和配置績效在很大程度上不受重視，甚至成為盲點。
四、4項參與式評價導入預算過程
參與式績效評價與協商民主概念相連，旨在將公眾的聲音導入評價領域。十九屆四中全會《決定》規定：「構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商於決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。」
以此言之，實效式績效評價應涵蓋預算過程的四項參與式評價。
參與式評價1：評價公眾在預算編制階段的需求表達
在此階段，支出部門與機構編制預算草案，編制質量直接影響隨後的預算審查和執行質量，最終影響公共服務數量、質量、成本、及時性、可及性和平等性。因此，把公民需求表達與政策目標相結合，確立為預算編制的中心任務很重要，而「預算目標」以產出（outputs）目標表達最為適當，比如就業規劃的「培訓人數」和「就業率提高百分比」。這些產出類別應在預算草案中予以鑑別，確保可核實性和公開性，使民眾能看清「上面的錢」如何幫助改進他們關心的公共服務。
需求表達制度旨在確保公眾對服務需求的表達權。公眾表達的需求信息連同政策目標被轉換為具體的產出目標，進而形成相應的支出安排。操作機制是：地方人大代表應深入、深入社區、深入民眾採集這些信息，或者在預算聽證等直接參與機制中保持對公眾意見和建議的詳細記錄，並協調公眾與支出機構對支出安排的意見和建議，以確保預算草案中有所回應。
參與式評價2：評價公眾在預算草案審查階段的方案反映
此階段的焦點是審查支出分配方案，主要涉及服務（產出）交付的數量、類別和優先性排序，分為兩個關鍵方面。首先是實際支出方案，即關於花多少錢、錢花在何處、需要實現哪此產出目標的財務安排；其次是非財務層面的技術方案，比如引導公民遵循「正確垃圾分類」應設計哪些具體活動，包括宣傳、監督和獎罰等。
把預算目標轉換為支出方案和解決方案的過程相當複雜，其中許多依賴專業技術，並且屬於典型的機構內部運作。正因為如此，促進當地民眾對兩類方案的意見表達很重要。許多情況下，公民對如何以最省錢和最有效的方案解決問題，往往比官員甚至專業人士了解更多。
參與式評價3：評價公眾的預算執行評論
評價內容包括：公眾是否把評論撰寫為預算執行報告，提交人大有關機構和相關的支出責任部門，並在規定的媒體或網站上公開。評論既針對預算執行規則，也針對預算執行過程和實際效果，可望作為減少形式主義和官僚主義的有效機制發揮作用，從而促進預算執行的質量。
參與式評價4：評價預算評審階段的公眾抱怨與救濟
預算執行結果的關鍵方面是公共服務績效。績效管理的終極功能是政策與服務充分持續地惠及公眾，公共支出的價值和公共治理的主要目的也在這裡。
此階段的評價關注公眾表達抱怨並要求救濟的權利，以及把預算執行的公民評價報告提交給審計機關的權利。如果審計結果確認服務交付績效不佳，並且主要原因在於負責相關服務交付的部門和官員沒有採取適當的行動解決公民抱怨，那麼，審查機關和公民可以要求這些部門與官員予以適當救濟。
結語
本文建構的「3-3-3-4實效績效評價」模式，可望作為任務式績效評價模式的最優替代方案，帶來可觀的「改革紅利」。本質上講，該模式非常簡潔、切中要害且極易實施。在伴隨堅定持續的政治承諾和常識基礎上的專業性共識時，可實施性和巨大的潛能激發將得到有力保證。
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