「外地供應商投標備案制度合理嗎」專題
編者按 近年來，越來越多的行政管理部門開始介入政府採購，其形式之一就是要求外地供應商參加本省政府採購活動時須先到本省相關行政管理部門備案。由於提出類似要求的部門有增多的趨勢，不少政府採購活動因此受到影響。為此，越來越多的從業人員指出，政府採購對外地供應商應當一視同仁，沒必要的備案制度應取消。
為引起有關部門對這個問題的重視，促進政府採購事業健康發展，本報特就這一問題進行探討。如果您對這個問題有不同見解，歡迎來稿討論。來稿發送至wanyutao520@sohu.com 。
「工程建設、工程改建，外地的建築供應商來我們省投標需要到省建設廳備案；信息類項目採購，外地供應商參加投標需要到省信息產業部門備案；安防項目的採購，外地供應商參加投標需要到省公安部門備案……而今，我們這裡的政府採購工作還多了一條規定，參與政府採購活動的供應商須由檢察院出具無行賄受賄記錄的證明文件。種類繁多的備案要求使採購效率和採購質量受到了很大的影響。」日前，某市政府採購中心主任向《政府採購信息報》記者傾訴。事實上，在此之前，《政府採購信息報》記者已經多次聽到過類似的抱怨。
那麼，要求外地供應商到本省投標須先到本省相關部門備案是否合理？
可能影響供應商投標積極性
「有關部門根據管理需要，要求供應商進行備案是合理的。比如說建築工程，如果沒有備案管理，出了問題誰來承擔責任。」陝西省省級單位政府採購中心主任李健如是說。
在《政府採購信息報》記者採訪的過程中，部分從業人員對有關部門要求「外地供應商到本地參與政府採購須先備案」表示理解，但多數從業人員反映，這樣的要求對政府採購的影響很大。
據某市政府採購中心主任介紹，有的項目本來就是因為本地供應商數量少、用戶急需才採用競爭性談判方式組織採購的，但是當邀請外地供應商參與競爭性談判活動時，他們要麼表示時間有限，來不及到有關部門去備案，要麼嫌備案手續太繁瑣，不願意多跑一個地方而拒絕參與。
南方某市政府採購代理機構的從業人員則透露：「今年我們已經遇到過7個需要備案的項目了，其中4個採購活動失敗，原因都是本地供應商數量有限，而外地供應商嫌備案麻煩不來投標，導致的有效投標不足三家。」
北京某科技公司的銷售經理直言不諱地說：「我們到外地去投標，如果需要到有關部門去備案的話，除非是省會城市的大標，我們才會考慮。如果是地市級的標，我們一般不會去投。」他認為，要先到省會城市備案再到地市投標，利潤不大，成本還高，沒必要那麼折騰。
有地區封鎖的嫌疑
在新疆維吾爾自治區政府採購中心主任杜強看來，一些特殊項目的採購，從安全角度考慮，可以要求供應商到當地有關部門去備案，但泛泛地要求備案不合適，會影響到採購效率。尤其是地市級政府採購中心的採購活動，如果省級有關部門要求備案，供應商要參加地市的政府採購活動還得先到省級有關部門備案，會大大增加供應商的投標成本。
「供應商只要滿足當次招標的相關要求就可以參與政府採購活動，沒有必要非得到相關部門去備案。」江蘇省政府採購中心主任顧嶽良如是說。
廣西壯族自治區政府採購中心法律顧問沈德能則認為，外地企業到本地有關部門備案不是供應商參加投標的必備條件。供應商的資格資質不去異地備案也是有效的，一樣可以去異地投標。要求外地供應商先備案才能到本省參與相關項目投標的做法，讓外地供應商在參與本地政府採購活動時多了一道程序，屬於《國務院關於禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》第四條「以採取同本地企業、其他經濟組織或者個人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企業、其他經濟組織或者個人在本地投資或者設立分支機構，或者對外地企業、其他經濟組織或者個人在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇，侵害其合法權益」之地區封鎖的行為。
不應違背立法初衷
「外地施工企業到本地投標，必須到本地建設主管部門備案，這樣的要求很普遍。各地大多通過立法，將這一程序加以確定。」中央單位政府採購評審專家庫法律專家、北京市政府採購中心常年法律顧問張雷鋒說，住房和城鄉建設部規定「建築企業在建築活動中的違法行為，由違法行為發生地的建設主管部門查處」，因此，各地建設部門為了更好地履行監管職責，一般都要求到本地投標或者施工的外地供應商在本地建設部門備案，但這些登記備案應僅限於達到「建設主管部門方便監管」的目的，而不應當將這一手續發展成限制外地供應商進入本地市場參與競爭，或者對外地供應商進入本地市場設置障礙和增加成本的手段。
張雷鋒表示，國家的立法本意和宗旨是破除地域壟斷，鼓勵競爭。如國務院《建設工程勘察設計管理條例》第三十二條規定，建設工程勘察、設計單位在建設工程勘察、設計資質證書規定的業務範圍內跨部門、跨地區承攬勘察、設計業務的，有關地方人民政府及其所屬部門不得設置障礙，不得違反國家規定收取任何費用。但有些地方將登記備案手續繁瑣化，在一定程度上阻礙了外地供應商參與競爭。工信部門要求外地企業進入本地須登記備案同樣是人為設置障礙。安防行業也一樣，《行政許可法》生效以後，安防行業的許可已經廢止。安防資質現在完全是企業自願選擇辦理的一個資質。辦不辦理均不影響企業從事相關業務，因此，安防行業要求外地企業登記備案也沒有法律依據。
「反抗行動」無疾而終
據了解，為了消除外地供應商參與本省政府採購活動必須先到相關行業部門備案給政府採購活動帶來的不利影響，部分地方的政府採購部門也曾採取過措施，試圖取消這種強制性要求，但最終卻以失敗告終。
捨棄備案 建設項目無法施工
據介紹，某地「抵制」行為的經過是這樣的：某地建設部門規定，外地建築企業進入本地建築市場並參與市場活動的，必須先到本省建設部門備案。當地政府採購代理機構在一些維修、改建工程項目的招標中，發現這一規定讓外地供應商打消了來本省投標的念頭。因為缺少有效競爭，本地供應商聯合起來抬高投標報價，導致不少項目都以高價中標，部分項目甚至大大超過了採購預算。為了改變這種現狀，採購代理機構便在招標文件中刪除了「外地企業參加本地投標必須先到本省建設部門備案」的規定。
「對此，財政部門政府採購管理辦公室對我們是支持的。但建設部門得知後，便明確表態，如果我們不要求外地供應商必須先到建設部門備案就不讓我們進入建設工程交易市場。在我們這裡，所有建設工程招投標活動都必須到交易大樓統一交易開標、評標。如果不按照建設部門的要求備案，就不讓進場開標、評標，之後就沒有開工許可證，就不能開工。由於開工許可證是法定的，無許可證便開工屬於違法工程，是要被拆除的，採購單位當然不敢冒這個險，所以最終我們也只有讓步了，又在招標文件中要求外地企業投標之前必須備案。」某政府採購代理機構的相關負責人透露。
招標局統管能否解決問題
《政府採購信息報》記者調查後發現，不少業界人士都在深入思考如何減少甚至消除這種阻礙市場健康發展的問題。近日，經廣西壯族自治區黨委、自治區人民政府同意，廣西壯族自治區招標投標管理局正式組建。據悉，該局主要履行對招標投標有關工作的管理職責，側重履行對招標投標有形市場的管理職責，主要負責對招標投標交易全程的監管。
「招標投標管理局對所有招投標活動進行統一管理後，部門要求備案就可以不理了。」廣西壯族自治區政府採購中心法律顧問沈德能如是說。
近年來，為了滿足經濟改革不斷深入的實際需要，許多省區市成立專職的政府部門，對本地區的招投標市場秩序進行統一監管和綜合服務。沈德能認為，成立招標投標管理局統一管理招投標事宜，行政部門的想法就不容易進入招投標環節了。
但許多業界專家卻認為，招標投標管理局的成立屏蔽不了相關部門的備案要求。以建築工程部門為例，招標投標管理局可以允許招標代理機構不將外地供應商進入須備案列為實質性要求，但建設部門同樣可以像以前一樣通過不發施工許可證進行制約。
可嘗試中標後再備案
「要求到有關部門備案其實就是讓有關部門知道外地供應商來本地投標了。能夠提出要求就是權利，有權就有利益。」採訪中，深圳的一位業界人士這樣推測。
但《政府採購信息報》記者向有關部門的負責人求證時，聽到的卻是這樣的解釋：「備案是不收取任何手續費的，符合要求的供應商只要來了，我們都給備案，哪來的什麼利益？之所以會要求外地的供應商進入本地市場時需要到我廳備案，主要還是出於管理的需要。以往，供應商以虛假資質參與投標、圍標的情況時有發生，為了杜絕這些情況，我們才提出了這樣的要求。」
信息共享或能解決問題
「政府採購的相關法律法規已經給政府採購活動規定了嚴格的評審程序，按照規定，評標委員會應嚴格對投標人的投標文件進行資格性審查和符合性審查，如果評標委員會未嚴格履行職責，將依法受到追究。當然，投標人的虛假投標行為該受到怎樣的處罰，政府採購制度也作出了相應規定，政府採購並不缺乏監管。」湖南省某招標公司的老總如是說。
上海一位法律專家認為，企業在成立時都已經在當地有關部門登記、註冊或是備案了，這些企業如果到外省參加政府採購活動，出現了違法違規行為，其實可以由本省的相關部門進行處罰。比如，外地供應商到某省投建設項目的標，出現了違法違規行為，該省建設部門完全可以告知其所在省份的建設部門，請求其進行依法處理。
「如果要求必須先備案才能進入其他省市參與投標，那麼，如果該供應商想發展壯大，莫非得到全國各地去備案？」該專家反問。
「是否可以考慮各行業系統內的企業信息共享？信息共享後，供應商的信息都能在網上查詢到，就沒有必要讓供應商到處去備案了。這是政府部門應該解決的問題，政府部門的信息共享可以省去許多事。」江蘇的一位從業人員如是說。
廣西壯族自治區政府採購中心法律顧問沈德能也認同其觀點，認為通過網際網路查詢的方式可以了解全國各地供應商的情況。但沈德能表示，這不是最終的解決方法。各行各業都需要管理，但怎樣管理、如何介入、何時介入才更合法、合理，值得研究。
可以中標後再備案
「備案本身是行業主管部門管理的需要，就像公安部門要求辦理《暫住證》、《居住證》一樣，從這個角度來考慮也可以理解，問題是現在的不少備案要求已經變成了變相的行政許可。那麼，能否考慮既實現有效管理，又不影響政府採購活動的進程？我認為是可以做到的。比如，備案的時間是否非得放在採購活動開始前？如果改成『外地供應商中標後或者開工前須到本省有關部門備案』也是可行的。」沈德能表示。
對於沈德能的這個觀點，不少從業人員都認為，這能激發外地供應商參與競爭的積極性，供應商如果中標了，肯定不會介意多走這麼一道程序。但在投標之前，要想讓他們投入這樣的時間和精力，恐怕比較困難。
「如果能中標，到他們的相關部門去備個案當然是無所謂的事情了。」深圳的一家建築企業的經理如是說。
相關連結
《建築業企業資質管理規定》（中華人民共和國建設部令第159號）：
第二十六條 建築業企業違法從事建築活動的，違法行為發生地的縣級以上地方人民政府建設主管部門或者其他有關部門應當依法查處，並將違法事實、處理結果或處理建議及時告知該建築業企業的資質許可機關。
天津市《關於外地進津建築業企業參加招投標報名事項的通知》（建築辦便函字[2007]13號）：
為加強外地進津建築業企業管理，規範招投標監督管理工作，維護建築市場經濟秩序。依據《天津市建築市場管理條例》、《建築業企業資質管理規定》和《天津市外地建築業企業進津備案管理辦法》規定，現就加強外地進津建築業企業在本市建築市場投標有關事項通知如下：一、外地進津建築業企業在本市建築市場參加建設工程招投標報名時，須完成辦理有關進津備案手續，並取得《進津備案通知書》。二、建設單位和工程招標代理機構在發布建設工程招標公告時，必須明確外地進津建築業企業，須持有《進津備案通知書》，方可參加建設工程投標報名。三、各建設工程招標投標監督管理部門，要依法加強對外地進津建築業企業招投標監督管理工作。並依據本市有關規定認真做好解釋工作。
《國務院關於禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》：
第五條 任何地方不得制定實行地區封鎖或者含有地區封鎖內容的規定，妨礙建立和完善全國統一、公平競爭、規範有序的市場體系，損害公平競爭環境。
第六條 地方各級人民政府所屬部門的規定屬於實行地區封鎖或者含有地區封鎖內容的，由本級人民政府改變或者撤銷；本級人民政府不予改變或者撤銷的，由上一級人民政府改變或者撤銷。
第七條 省、自治區、直轄市以下地方各級人民政府的規定屬於實行地區封鎖或者含有地區封鎖內容的，由上一級人民政府改變或者撤銷；上一級人民政府不予改變或者撤銷的，由省、自治區、直轄市人民政府改變或者撤銷。
第八條 省、自治區、直轄市人民政府的規定屬於實行地區封鎖或者含有地區封鎖內容的，由國務院改變或者撤銷。
第九條 地方各級人民政府或者其所屬部門設置地區封鎖的規定或者含有地區封鎖內容的規定，是以國務院所屬部門不適當的規定為依據的，由國務院改變或者撤銷該部門不適當的規定。
第十三條 對外地產品或者服務採取和本地同類產品或者服務不同的技術要求、檢驗標準，或者對外地產品或者服務採取重複檢驗、重複認證等歧視性技術措施，限制外地產品或者服務進入本地市場的，由省、自治區、直轄市人民政府組織質量技術監督部門查處，撤銷歧視性技術措施。
第十六條 以採取同本地企業、其他經濟組織或者個人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企業、其他經濟組織或者個人在本地投資或者設立分支機構，或者對外地企業、其他經濟組織或者個人在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇的，由省、自治區、直轄市人民政府組織經濟貿易管理部門、工商行政管理部門查處，消除障礙。