最高法判例：行政機關應兌現對行政協議實際履行者的投資承諾
裁判要點
行政機關與行政相對人協商約定由相對人一方投資案涉土地開發整理項目，雙方當事人之間雖未籤訂書面協議，但依據在案證據可以認定雙方當事人之間存在事實上的土地開發整理合作關係。相對人在行政機關的管理和審批、指導下對案涉土地進行了實際投資開發整理。無論從落實國家政策、兌現政府承諾的角度出發，還是從公平角度出發，行政機關均應對相對人的工作成果予以一定的補償。基於相關事實和信賴保護，考量土地開發整理的難易程度、交易習慣、社會發展狀況等因素，酌定按新增耕地指標收益對相對人予以補償，符合案件客觀實際。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018)最高法行申8435號
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：無棣縣人民政府。
法定代表人：姜凌剛，該縣縣長。
委託訴訟代理人：牛冬雪，女，縣政府工作人員。
委託訴訟代理人：時英，山東譽實律師事務所律師。
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：無棣縣國土資源局。
法定代表人：李玉濤，該局局長。委託訴訟代理人：時英，山東譽實律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：山東廣和規劃測繪研究開發有限公司。
法定代表人：馬良斌，該公司總經理。
再審申請人無棣縣人民政府（以下簡稱無棣縣政府）、無棣縣國土資源局（以下簡稱無棣縣國土局）因與被申請人山東廣和規劃測繪研究開發有限公司（以下簡稱廣和規劃公司）土地開發整理行政補償一案，不服山東省高級人民法院（2017）魯行終1591號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
無棣縣政府、無棣縣國土局申請再審稱，1.二審判決認定事實錯誤。（1）二審判決認定本案當事人之間應當進行了案涉土地開發整理項目合作的口頭洽談，已經形成事實上的土地開發整理合作關係，缺乏證據證明。（2）二審判決認定廣和規劃公司是案涉土地開發整理項目的投資主體錯誤。本案當事人之間形成的是土地開發整理項目中的施工合同關係，廣和規劃公司是履行施工方合同義務過程中的墊資行為，系施工主體。廣和規劃公司向無棣縣國土局提交的《關於對未利用地開發項目施工工程費清算的請示》，證明其索要的是其施工投資的工程費，而不是合作關係中投資方應獲得的投資利潤。二審判決依據無棣縣國土局呈送無棣縣政府的《關於對未利用地開發項目施工工程費清算的請示》，認定無棣縣國土局已經認可了廣和規劃公司投資實施了土地開發項目錯誤。（3）案涉項目的立項、批准、監理、驗收等材料均明確了實施主體是無棣縣國土局。
2.二審判決適用法律錯誤。（1）原中華人民共和國國土資源部國土資發[2008]176號《關於進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》（以下簡稱176號通知）中的「積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理復墾開發項目」，是一種改革倡導性的探索模式，而實務中社會資金的參與實施必須依賴於合同的明確約定。
山東省人民政府魯政辦發[2004]24號《關於進一步加強土地開發整理復墾工作的通知》（以下簡稱24號通知）規定，「對企事業單位和個人投資開發未確定使用權且符合開墾條件的荒山、荒地、荒灘新增加的耕地，經驗收合格後，可歸其使用，使用期不少於30年」，「對企事業單位和個人自籌資金進行規模土地開發整理復墾的實行『三個優先』，即國土資源部門根據年度計劃，優先安排土地開發整理復墾項目，新增加的耕地指標和折抵、置換的建設用地指標，經覆核認定後，可歸投資者所有，實行有償轉讓；在安排建設用地佔補平衡時，優先使用該指標；補充耕地指標資金按合同優先兌付」。
土地指標「可歸投資者所有」的前提是企事業單位和個人「自籌資金」進行的土地開發整理，而不是本案由政府主導開發的項目。廣和規劃公司並非案涉項目的立項開發實施者，其僅是施工方，即便存在施工墊資行為也不能改變政府對案涉項目主導開發的性質。而「可歸投資者所有」的土地指標亦無法在法律上確權給社會投資者，而是要入庫管理，由政府操作進行耕地佔補平衡。「補充耕地指標資金按合同優先兌付」則更進一步強調了社會資金參與土地整理開發項目時必須要有合同依據才可獲得指標的優先兌付權利。
(2)二審判決適用「信賴利益保護原則」無法律依據。無棣縣政府、無棣縣國土局並未向廣和規劃公司作出分配土地指標收益的「行為」或「承諾」，更不存在「撤銷」或「改變」這種行為或承諾，在此事實基礎上，不存在「信賴利益」。二審判決所指的「政策指引或行政指導」系24號通知，該通知並非無棣縣政府、無棣縣國土局作出的行政政策或行政指導，而是山東省人民政府作出的帶有倡導性而非強制性的文件，不具有法律法規的強制性效力。廣和規劃公司即便存在對該文件的信賴，信賴的相對方應是山東省人民政府，信賴利益保護也不應指向無棣縣政府、無棣縣國土局。
(3)二審判決在自由裁量的基礎上參考合同法規定並以符合行政法上的比例原則為由確定補償收益數額，缺乏法律依據。本案當事人之間沒有訂立書面合同，無棣縣政府、無棣縣國土局與廣和規劃公司之間僅為土地整理施工合同關係，施工費用（包含施工成本及利潤）已經審計確認並支付完畢，不存在對廣和規劃公司權益造成不利影響的情形。
3.二審程序違法。本案二審於2017年12月25日立案，判決日期為2018年5月31日，無棣縣政府、無棣縣國土局收到判決的時間實際上是2018年6月11日，違反了行政訴訟法的規定。無棣縣政府、無棣縣國土局依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項、第五項的規定申請再審。
本院認為，本案爭議焦點有三，一是無棣縣政府、無棣縣國土局與廣和規劃公司之間是否存在案涉土地開發整理項目合作關係；二是廣和規劃公司是否系本案土地開發整理項目投資主體；三是二審判決適用法律是否錯誤。
（一）關於無棣縣政府、無棣縣國土局與廣和規劃公司是否存在案涉土地開發整理項目合作關係的問題
本院認為，本案當事人雖未籤訂書面土地開發整理項目協議，但依據原審法院查明的事實和雙方當事人提交的證據，廣和規劃公司在實際完成土地開發整理工作後向無棣縣國土局提交《關於撥付開發未利用地資金的申請》，無棣縣國土局向無棣縣政府報送《關於對未利用地開發項目施工工程費清算的請示》，內容涉及山東廣和建設項目管理有限公司（廣和規劃公司前身）投資實施了案涉土地開發整理項目的表述。同時指出「建議按照《山東省土地開發整理項目預算定額標準》對案涉項目的工程投資情況進行審計」。2013年《山東省土地開發整理項目預算定額標準》預算編制規定中顯示，土地開發整理項目費用包含工程施工費、設備購置費、其他費用和不可預見費用，與《關於撥付開發未利用地資金的申請》所附《投資匯總表》基本可對應。
可見，廣和規劃公司實際投資案涉土地開發整理項目是在與無棣縣政府、無棣縣國土局溝通之後進行，其實際履行情況也可與政府相關文件相互印證。無棣縣政府、無棣縣國土局在二審庭審中述稱的「據我方了解，實際是廣和規劃公司與馮王村和郭義村先行聯繫，申請納入政策開發項目，政府進行立項並確定由廣和規劃公司作為施工人進行開發，之後政府組織驗收」也可以印證上述事實。故雙方當事人之間雖未籤訂書面協議，但依據本案證據可以認定雙方當事人之間存在事實上的土地開發整理合作關係。二審法院參照《中華人民共和國合同法》等相關法律法規的規定判斷雙方當事人之間的權利義務，並無不當。
（二）關於廣和規劃公司是否為本案土地開發整理項目投資主體的問題
本院認為，廣和規劃公司向無棣縣國土局提交的報告雖名為《關於撥付開發未利用地資金的申請》，但其後所附《投資匯總表》及其內容可以證明其主張的並非是工程價款而是土地開發整理項目費用。無棣縣國土局「建議按照《山東省土地開發整理項目預算定額標準》對案涉項目的工程投資情況進行審計」的請示內容也表明其認可廣和規劃公司系項目投資主體。廣和規劃公司與濱州大通市政工程有限公司籤訂《工程施工及代收款協議書》，約定款項直接支付該公司；無棣縣財政局根據該協議將案涉項目工程施工費2884049.39元撥付給濱州大通市政工程有限公司。上述事實也可印證廣和規劃公司並非實際施工人。
無棣縣政府、無棣縣國土局主張項目立項、批准等事宜均由其完成。但依據176號通知和24號通知內容，均規定由政府引導公司企業或者個人等社會力量參與土地整理復墾開發項目，可見該類項目並非由社會力量單獨完成，而需在政府主管部門的管理和審批、指導下完成。無棣縣國土局在廣和規劃公司完成土地整理前後，對項目進行立項、批准、驗收均系行使政府行政管理職權的行為，不足以據此認定廣和規劃公司不是案涉土地開發整理項目的投資主體。二審法院認定廣和規劃公司為案涉土地開發整理項目投資主體並無不當。
（三）關於二審判決適用法律是否錯誤的問題
1.關於二審判決適用信賴利益保護原則是否妥當的問題。無棣縣政府、無棣縣國土局主張176號通知是倡導性的規定，並非只要有社會資本注入就改變政府主導開發的事實；24號通知適用前提是企事業單位和個人「自籌資金」開發整理，且結果也並非獲得土地所有權，而是必須有合同依據的前提下獲得指標的優先兌付權。
本院認為，176號通知是原中華人民共和國國土資源部下發的關於補充耕地、開展土地整理，促進經濟社會發展和生態環境建設的政策性要求；24號通知也是山東省人民政府貫徹「十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地」的基本國策，落實土地管理法，加強土地開發整理復墾工作的政策性文件。上述文件均在土地復墾工作中發揮了積極的政策引導和促進作用。雖然上述文件不屬於法律、行政法規和規章，但其內容與《中華人民共和國土地管理法》《山東省土地整治條例》確定的原則一致，可以在山東省區域範圍內參照適用。廣和規劃公司系案涉土地開發整理項目的投資主體，其應當享有24號通知規定的相應優惠政策。二審法院對此問題的認定也是建立在保障投資主體合法權益的基礎上。
雖廣和規劃公司未與無棣縣政府、無棣縣國土局籤訂書面合同，但其響應國家號召進行土地開發整理，實際完成了相應的工作，也給無棣縣增加了120餘公頃耕地，7800餘萬元財政收入。無論從落實國家政策、兌現政府承諾的角度出發，還是從公平角度出發，均應對廣和規劃公司的工作成果予以一定的補償。24號通知系山東省人民政府作出，在本省區域內具有指導作用，廣和規劃公司基於對政府文件的信賴積極參與土地開發整理工作，二審判決適用信賴利益保護原則保護廣和規劃公司的合法權益並無不當。
2.關於二審判決裁量廣和規劃公司收益補償數額是否妥當的問題。雖然雙方當事人沒有訂立書面合同，沒有投資分配約定，但二審法院根據廣和規劃公司在《關於撥付開發未利用地資金的申請》中主張的投入數額，《工程結算審核報告》，無棣縣國土局與濟南市國土資源局籤署的《易地補充耕地協議書》及查明的相關事實，考量土地開發整理的難易程度、交易習慣、社會發展狀況等因素，酌定按新增耕地指標收益7853.10175萬元的20%對廣和規劃公司予以補償，符合本案實際情況。
綜上，無棣縣政府、無棣縣國土局的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項、第五項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回無棣縣人民政府、無棣縣國土資源局的再審申請。
審判長 魏文超
審判員 張 華
審判員 劉小飛
二〇一八年九月三十日
法官助理 劉慧慧
書記員魏然