黨的十八屆三中全會指出，「全面深化改革，需要有力的組織保證和人才支撐」，明確了幹部隊伍在改革過程中的地位和作用。全會將全面深化改革的總目標之一定位為推進國家治理體系和治理能力現代化。在中國國家治理走向現代化的進程中，如何完善和規範公務員管理制度這一重要的現實問題是當前的一個緊要任務。
2015年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的意見（以下簡稱《意見》），這是全面深化改革過程中的重要一環，被認為是公務員制度改革的重大突破。目前，各省市都已進入實施階段。如何更好地貫徹落實《意見》精神，「將好事辦好，將實事做實」，同時符合政治改革與社會發展規律，並不是一件容易的事情。這不僅需要我們在實踐過程中遵規守矩依法辦事，更需要我們加深對相關理論與實踐問題的把握與認識，正確理解中央精神，從宏觀與大局上駕馭改革過程，從而以理性思維與科學方法應對制度實施中出現的問題。目前，學術界對於這一新制度的研究還處於空白階段，本文試圖對此進行一些嘗試性的探索。
一、公務員職務與職級並行制度的基本內容
（一）關於職級設置
公務員管理在制度建設、管理規範和實施過程中存在職位分類與分析工作欠缺、不同類別轉任受限、內部不公平感增強、聘任制激勵作用未有效發揮等問題，特別是職務與級別晉升雙軌制不健全及相關配套制度缺失。根據《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）的規定，公務員晉升有職務晉升與級別晉升之別，但職務晉升「一家獨大」，佔據主導地位，級別從屬於職務，級別及級別晉升幾乎處於無關緊要的位置。這次制度改革正是為了打破這樣一種狀況，提出了職級和職級晉升的概念。在公務員管理的制度體系中，職級完全是一個新名詞，連接了職務與級別，但又有自己獨有的特徵，並且與職務相互獨立，適用於縣級以下機關公務員。這樣一來，現有的法規政策便同時存在職務、級別、職級三種晉升類別，功能各不相同。
（二）關於晉升條件
公務員晉升職級的標準和依據是什麼？《意見》規定有兩個因素：任職年限和級別。任職年限，指所任（晉升前）職務或職級的年限。這直接表明，晉升職級可以從職務開始，也可以從職級開始。按照《公務員法》既定的晉升程序，如果從最基礎的非領導職務的辦事員起步，則可以晉升職務達到科員，但如果沒有職務晉升機會，則可以通過職級晉升途徑達到科員級。《意見》規定，「晉升科員級須任辦事員滿8年」「晉升副科級須任科員級或科員滿12年」。由此可知，作為職級的科員只能由非領導職務的辦事員晉升上來，而副科職級卻可以從非領導職務的科員或職級的科員級晉升上來。注意這裡的名稱區別：科員與科員級是不同的，前者指職務，後者指職級。《意見》規定：「從晉升職級或正式任命職務之日起按周年計算，滿12個月為1周年。任現職級或職務期間每有1個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。」這就將標準依據與考核結果聯繫了起來，一定程度上體現了科學性與合理性。
對於級別與職務之間的關係，2006年中共中央、國務院印發的《公務員職務與級別管理規定》中明確指出：公務員級別是從27級到12級不等。由此可知，一般情況下，職務越高，級別越高。但同一職務之內又對應不同級別，甚至不同職務對應著同一個級別。級別又由什麼決定呢？《公務員法》第十九條規定：「公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。」由此我們知道，級別高低也需要通過考核才能確定。
（三）關於職級晉升辦法、晉升後待遇及管理
作為一種新的晉升途徑，同樣應該符合激勵理論的一般規律，並有嚴格的程序性要求。《意見》規定，「對達到規定任職年限和級別條件的公務員，依據其德才表現和工作實績，在本單位或規定的範圍內進行民主測評，經考核合格的晉升職級。公務員晉升職級，應包括初核、民主測評和考核、公示、報批等環節，按所任職務的管理權限進行審批」。由此可見，晉升職級至少需要以下幾個步驟：初核—民主測評—考核—公示—報批。初核主要就是對任職年限與級別的核實，相對而言，這是一項比較客觀化的程序。民主測評是在一定的人員範圍內對晉升公務員進行測評，主觀性很強，容易受到人情關係的影響。之前的職務晉升也必須經過民主測評這一程序，但實踐中卻往往流於形式，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，如何加強並改進民主測評這一重要環節也是新制度實施中需要考慮的問題。考核有年度考核和日常考核之分，主要分為德、能、勤、績、廉幾部分，主觀性很強，而且領導的評價作用很重要。到了公示和報批階段，基本已經完成了所有程序。另外，關於待遇與管理方面，《意見》指出：「公務員晉升職級後，享受相應職務層次非領導職務的工資待遇。」這也是新制度需要達到的直接目標，也僅僅是為了達到這個目標，因為晉升職級後的公務員「工作崗位不變，仍從事原單位工作」，並且明文規定「晉升領導職務和非領導職務，按現行規定執行」。這也就意味著公務員和參照公務員管理人員不能按職級晉升領導職務或非領導職務。即使遇到職務晉升機遇，也必須從原來的職務層次算起。
二、職級晉升實施過程中面臨的問題
從《意見》精神來看，新制度的實施主要為了解決基層公務員晉升途徑單一、工資待遇過多依賴於職務等問題，提高基層公務員的工資待遇，激發他們的工作積極性，從而有利於基層社會的有效治理。但作為一項激勵措施，職級晉升並不是人人都可以獲得的，需要符合一定的資格條件。如同職務晉升一樣，職級晉升同樣面臨著類似問題，甚至還會遇到一些新情況、新矛盾、新困境。
（一） 縣鄉關係盛行，「跑官」變為「跑級」
如同職務晉升一樣，職級晉升過程也可能出現領導決定、暗箱操作等現象，這尤其容易出現在民主測評和考核階段。儘管現在還沒有出臺具體的實施細節，但一般各地區都會按照原來職務晉升的老路子去走。也就是說，民主測評的範圍依然局限在領導幹部之中。即使如此，測評結果也可能僅僅是作為參考，在「不唯票取人」原則指導下，民主測評更可能變得可有可無。日常考核和年度考核同樣也容易像此前一樣無關痛癢、無足輕重。不管是一定範圍內的民主測評，還是由主要領導決定的考核考察，都是帶有主觀思想偏見的，在單位裡，同事們都傾向於做「老好人」或者憑自己的個人「好惡」打分，上級領導也會根據自己的利益考量去決定是否推薦下屬，甚至有權直接決定下屬的職級晉升前途。這又將導致官場關係活動盛行，如同職務晉升過程中的「跑官」一樣，現在則會演變為「跑級」。
這種情況在縣鄉可能更加明顯，問題更加複雜與嚴重。眾所周知，相對於城市的現代與開放而言，縣鄉社會更加趨於傳統封閉，人情因素對於官場影響較深，關係錯綜複雜，在此前僅有職務晉升的狀況下，找關係成為多數公務員晉升繞不去的話題，儘管找關係的人不一定就不優秀，但總是要努力去適應這樣一塊文化土壤。現在，職務與職級並行制度實施後，許多基層公務員不用再走職務晉升那座「獨木橋」，轉而走職級晉升通道。作為一項激勵措施，職級晉升機會並不是針對所有人，如此一來，不夠條件的公務員也會爭相去獲取職級晉升，即使夠條件，也要經歷德、能、勤、績、廉等方面的嚴格考核，這個時候也許會想到去找關係、拉關係、拼關係，如果沒有更加科學嚴厲的措施，「跑級」現象在縣鄉可能會越演越烈。
（二）職級晉升過程的形式主義和結果的平均主義
根據《意見》規定，晉升職級的依據是任職年限與級別，這被認為是可量化的標準，比較客觀。儘管此前職務晉升也有如此的年限規定，但職務的有限性決定了競爭的激烈性，僅僅符合資歷並不足以實現職務晉升，甚至在職務晉升中根本不算是重要因素，所以，長期以來資歷在職務晉升中顯得並不重要，也不被公務員看重。但在增加了職級晉升這一重要途徑之後，就變得很不一樣了。根據相關規定，公務員考核結果有四種：優秀、稱職、基本稱職和不稱職。儘管按照《公務員法》，不稱職的公務員應予以辭退，但幾年前有數據稱，公務員年辭退率約為0.05%，甚至在深圳的聘任制公務員中都沒有一個被辭退的。可見現實中考核結果往往是優秀或稱職，基本不會出現基本稱職，更難見不稱職，這樣就導致形式化色彩非常嚴重。
一旦走向形式化，許多人就將考核看成是走程序，從而進一步強化了公務員的「中庸之道」，互相評價時都是「官官相護」。儘管《意見》還規定晉升標準要「依據其德才表現和工作實績」，但至少現在還沒有一個具體的實施細則。根據職務晉升的慣例，無論是平常的德才表現還是工作成績，以往都是由領導說了算，甚至出現「先決定晉升後進行考察」的邏輯顛倒，將關鍵的考察評價程序置於尷尬境地，致使制度規定不能得到有效實施。不可否認，由於長期以來形成的官場「四平八穩」思維，使得本該嚴格的年度考核無關緊要，只要沒有犯嚴重錯誤，年度考核基本都能得到稱職以上的評價。年度考核跟平常工作的勤勉度、業績成效沒有真正掛鈎。我們通過調研發現，這種情況被大多數基層公務員所普遍認同。最後只會出現一種情況：只要基本符合任職年限與級別的公務員都能得到職級晉升，從而導致集體漲薪、毫無差別的結果平均主義。
（三） 高效有力的命令—執行式官僚體制受到挑戰
眾所周知，改革開放以來，不管是城市還是鄉村，都取得了經濟與社會的高速發展，但對其中深層次原因的探究卻一直爭論不休。近年來，經濟學界提出「晉升錦標賽：經濟增長的政治邏輯」的命題，政治學界提出「政治驅動型的後發現代化模式」，兩者都肯定了以中國共產黨為核心的一元化官僚體制對於經濟社會發展的巨大作用。正是因為有了自上而下集權型的統一領導，才確保了中央政策目標的有力貫徹和圓滿落實。而這樣一種高效體制，在基層更為明顯地表現為命令—執行式官僚體制。通俗地說，上級的命令，下級必須聽從，如果不聽從，將會失去政治前途。所謂的上級既可以是上一級領導或部門，也可以是上幾級領導或部門，甚至是自己的直接領導。在需要各級黨政部門完成中央或上級任務的同時，也賦予各級部門領導相應的人事權，因此，現行制度都規定了各級各單位直接領導擁有某些用人決定權或一定程度上的推薦權，這種權力在黨的各級書記那裡尤為明顯，官方往往將此種用人模式稱為一把手體制。
雖然在制度安排上，黨章規定黨的組織要遵守「個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央」原則，但在實際的制度運行中，黨委機關部門都是實行一把手負責制，法律也規定了政府機關部門實行首長負責制，因此，我們也就常見地方一把手、單位一把手、部門一把手等稱謂。地方一把手就是當地的省委書記、市委書記、縣委書記或鄉黨委書記；單位一把手則是指具體的各機關單位最高領導，比如縣長是縣政府的一把手，政法委書記是政法委的一把手。這些一把手都需要對本地方、本單位、本部門的行為承擔第一責任，這對於保障政令通行具有重要意義。職級晉升制度施行後，將打破原有規則，至少會產生以下變化：一方面，導致命令難以得到有效執行。職級晉升通道出現後，在同一部門或單位，會出現一把手或領導職務低於下屬職級，甚至還會出現下屬的管理部門要高於領導或一把手的管理部門。比如，作為正科級職務的鄉黨委書記由縣委組織部管理，而作為正科級職務和副處級職級的鄉黨委副書記卻可能由市委組織部管理。如此一來，下屬還會像原來那樣強有力地去執行命令嗎？如何有效管理下屬將是一個問題。另一方面，晉升途徑的多元化難以使公務員產生緊迫感、壓力感和危機感。管理學認為，一定程度上，動力是與壓力並存的，有效激勵的前提是有相應程度的競爭，而一旦減輕競爭程度或沒有競爭，縣鄉公務員沒有危機和壓力，便會產生得過且過的懶惰心理，也會給高效有力的命令—執行式官僚體制帶來嚴峻挑戰。
三、防範或減少新問題出現的具體對策
（一）規範並完善考核程序
1.建立健全考核機構與隊伍。開闢職級晉升通道之後，考核便是一個更加緊迫的問題。一直以來，考核執行機構深受科層體制的影響。自己人考核自己人，不能形成有效的評價與監督機制，很難達到較好的考核效果，因為在不構成利益衝突的前提下，組織人事部門工作人員也會持肯定意見，即使考核委員會吸收了紀委監察部門工作人員，只要被考核人員不違法違紀，在考核過程中也基本上被評價為優秀或稱職。因此，考核執行機構有待進一步民主化，這就需要吸納更多專業人士或群眾代表參與其中。不僅如此，民主的同時也要確保科學。由於人事考核在幹部工作中處於基礎性地位，加上它又是一項專業性、經常性的工作，相對比較複雜，有必要將考核機構專門化、獨立化，建立一支包括民間與官方人員的業務精湛的專業化隊伍，不斷研究、探索考核工作規律，更好地履行考核工作職責，使考核工作朝著專業化、經常化、權威化的方向發展。
2.整合、優化考核形式與內容。一方面，整合優化考核形式。政治組織的結構決定了其相應的功能。過去的考核多樣而效率低下，其中一個主要原因在於考核的組織形式和方式沒有設計好。專項考核部門與綜合考核部門之間相互獨立，各自為政，但考核內容往往相互重合。在專業性考核機構與隊伍組建起來之後，就應該將各類考核進行整合併優化，儘量將專項考核歸入綜合考核之內，儘量將多部門不同時間的考核整合到一起，考核結果實行多部門共享，以節省考核資源與成本。另一方面，量化或細化考核內容。一套科學可行的指標體系是對公務員進行實質評價乃至避免考核過程形式化的前提條件。當前主要從德、能、勤、績、廉五方面對公務員進行考核。事實上，不同崗位有不同職責，工作性質也會有差異，必須在明確職務分類和具體崗位職責的基礎上，結合工作性質和特點進行分析，制定詳細的職位說明書，進一步明確每一職位的職責與任務，並在通用標準框架下選取和補充具體崗位的考核指標。
（二） 建立職級競爭與淘汰機制
1.恰當比例的職級晉升。科學合理的職級晉升不應該針對所有縣級以下機關公務員，而只應針對其中一部分人。那麼，這樣的有限機會究竟是多大，是否也如同職務晉升那樣？當然不是。因為職務的有限性是由職位的稀缺性決定的，而職級晉升並不需要有一定的職位相對應。那是否意味著職級晉升就不容易受制約了呢？當然也不是。職級晉升制度的設立是為了有效激勵廣大縣鄉公務員，如果達不到有效激勵的目的，也就說明職級晉升制度在執行上發生了偏差。既然要產生有效激勵，就應該填補此前職務晉升的空白，甚至將職務晉升競爭所產生的緊張激烈程度進行適當釋放，因此，職級晉升的合適比例應該是一個邊界。這個邊界具有兩方面特徵：一方面，在釋放職務晉升的壓力同時並不減損職務晉升所產生的激勵效能；另一方面，職級晉升在一定程度上的競爭性又能最大限度地激勵不走職務晉升通道的普通公務員。
2.建立職級淘汰機制。一方面，嚴格執行職務退出制度。有職務，也就擁有一定的級別，而職級正是在前兩者存在的基礎上設置的，從這個意義上說，職級在一定程度上從屬於職務。前文已經闡明，職級晉升需要有競爭性，這就意味著適者生存，那些不適合在一定職級上的人自然就需要退出。所以，應嚴格執行法律法規已明文規定的職務退出（任期屆滿或退休）制度。這是基礎也是前提，只有這一步做好了，下一步職級本身的淘汰機制才能更好地建立起來。另一方面，適時調整不稱職的公務員。職級不稱職就是指一定職級層次的公務員不能完成該職級規定的職責，需要降低職級使用，同時由更合適的公務員通過職級晉升達到這一位置。
（三）完善職級晉升的協調與管理
1.設立日常的協調管理機構。職級晉升是一項系統工程，涉及組織、人事、財政等部門，需要由當地黨委政府牽頭成立職級晉升工作領導小組，性質屬於議事協調機構，該領導小組組長由兼任常委的組織部長擔任，或者由當地黨委書記或專職副書記擔任，這樣才能保障下級各部門通力協作。領導小組下設職級晉升工作辦公室，負責日常的協調管理等具體工作的實施。職級晉升工作辦公室隸屬於縣（市、區）委組織部，由組織部副部長或幹部科科長擔任辦公室主任，工作人員不能過多，在機構精簡的大背景下，辦公室安排3—5人為宜。晉升工作辦公室需要認真分析實施中可能遇到的情況和問題，及時提出解決辦法，避免引發新的矛盾；還要密切注意各方面的反應，正確引導社會輿論，認真細緻地做好政策解釋和思想政治工作，確保實施工作平穩順利進行，對可能出現的不穩定因素，要做好應對預案。
2.科學協調職務職級之間的矛盾。一個組織為了達到有效運行，需要堅持責權利相統一。職級晉升後，便會出現兩種情況：一是本單位公務員職務較低的，職級也較低。也就是說，公務員職務與職級在一個單位內部始終保持著平行，不會出現職務高者職級低、職務低者職級高。這樣一來，職級晉升前後本單位組織結構沒有任何變化，自然也不會產生心理反差。二是晉升後公務員的職級會比領導的職務要高。也就是說，作為單位領導的公務員，其職務還不如非領導下屬的職級高，拿的工資也不如該下屬，這會違反基本的科學管理原則，在單位內部產生工作矛盾和心理反差。當第二種情況出現時，便會產生不和諧。針對此問題，可行的解決辦法就是依然堅持責權利相統一，科學安排與調配職級晉升後公務員的工作崗位，使各機關單位保持一貫的科層管理結構，從而保證工作效率。
來源｜領導科學
感謝作者的悉心編寫
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