制度背離即制度或改革措施在實際操作執行中與制度設定目標發生偏離和衝突的現象。那麼，制度背離有哪些具體形態？其形成機理和深層原因為何？作者基於我國的黨政領導幹部選拔任用制度，抓住了制度背離現象背後程序正義和實質正義的核心衝突，並積極探尋了應對之策。
仇贇，管理學博士，大連市委組織部組織處副處長。
麻寶斌，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授、博士生導師。
「制度背離」本質上是程序正義與實質正義相衝突的政治現象，具體指制度運行過程中發生與制度設定目標、制度基本功能、制度核心價值等相違背、相衝突、相偏離的現象。制度背離是一種「生活世界」普遍發生的政治現象。通過還原制度背離發生的現實環境和場景，並在制度結構系統中對其何以呈現、何以存在、何以發生等要素進行漸進分析，我們能夠深入地釐清其發生、發展、變化過程中的外在形態和內在成因，解釋和闡明制度背離現象所蘊含的深層意義，為尋求防範化解制度背離、調適優化制度程序提供參考借鑑。在推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵時期，制度背離現象尤其需要引起制度執行者、改革者的重視和反思，防止任由其負面因素僭越泛濫，使好的制度走向反面。
制度是一套以某些方式構建社會互動的規則，每個制度形式都會對社會互動結構產生重大的相互關聯的影響。社會制度可以通過創造和維持社會準則來影響個體選擇和社會行為，個體在社會中通常按照現存的準則來行動，這既可能導致制度所預測的結果，也可能導致制度所無法預測的行為。縱觀歷史和現實，我們會發現一種頻頻出現的現象：一個初衷很好的制度或改革措施一旦走入現實，其實際操作執行的情況往往會與制度設定目標發生偏離，甚至會走向反面，也就是說在既定製度規則下，人的行為選擇並沒有走向制度設計的預想方向。這種理想與現實的衝突、實然與應然的對抗、過程與結果的扭曲現象，考驗著制度的自我變革能力，我們稱之為「制度背離」。學界已有眾多研究者從「制度失敗」「制度失效」「制度失靈」「制度異化」「制度衝突」「制度執行不力」等視角，闡述過制度結果的不穩定性和不確定性。「制度背離」則是側重立足社會正義的視角，從程序正義與實質正義相衝突的本質屬性上，來理解、分析通過既定的制度程序無法實現或者違背、偏離實質正義目標的政治現象。概括地講，制度背離現象不但關注制度的終點，而且關注制度的起點和過程，是指在制度實踐運行中發生的與制度設定目標、制度基本功能、制度核心價值等相違背、相衝突、相偏離的現象。制度背離現象的普遍發生，反映出人類理想追求與現實複雜性之間不可調和的矛盾，但這並不意味著只要制度背離現象存在，人類社會就沒有建立完善制度的必要和可能，由此滑入悲觀的放任主義。顯然，制度作為社會準則具有的秩序、規範、引導意義不容質疑，現有制度不能「包治百病」，通過正視制度運行過程存在的背離現象，恰恰是為了更好地執行制度以及完善制度。如果放任制度背離現象，不面對、不正視、不糾正，仍由其負面因素僭越泛濫，再好的制度也會走向反面，這不但影響制度效能發揮，對推進國家治理體系和治理能力現代化也是一種戕害。
本文的出發點，就是立足堅持和完善中國特色社會主義制度，通過對生活世界中發生的制度背離現象進行觀察和分析，分類描述其具體形態，努力解釋和揭示其形成機理和深層原因，積極探尋應對之策，以引起制度執行者、改革者對制度背離現象的重視和反思。因政治制度包羅萬象、內涵廣泛，為避免敘述龐雜、散而不約，本文僅選取我國黨政領導幹部選拔任用制度作為研究對象，重點對民主推薦、組織考察、討論決定等必經程序運行過程中曾出現的比較典型的「唯票、唯分、唯GDP、唯年齡」的「四唯」問題以及「帶病提拔」等制度背離現象進行直觀分析，以體現樣本研究的代表性。
制度的核心本質是程序，即制度的規定性是通過既定程序實現的，「程序應當很好地適用於產生正義的結果」，但現實情形中，程序正義和實質正義相衝突的現象屢有發生，也就是說運用公平的程序並沒有產生正義的結果，這也是正義理論的重要論題。美國政治哲學家約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）將程序正義分為「純粹的程序正義」(pure procedural justice)、「完善的程序正義」(perfect procedural justice)、「不完善的程序正義」(imperfect procedural justice)三種形態。何懷宏按照標準和程序的二維組合，將這三種形態做了劃分：「有標準，有程序」是完善的程序正義；「有標準，無程序」是不完善的程序正義；「無標準，有程序」是純粹的程序正義。應該說，只有「完善的程序正義」能夠實現程序正義與實質正義的統一性；而「純粹的程序正義」只注重純粹的程序正義而不論結果；「不完善的程序正義」，有正確的目標標準卻沒有可以保證達到它的程序。「純粹的程序正義」和「不完善的程序正義」，這兩種程序正義形態都無法實現程序正義與實質正義相統一。「實質正義」強調「給予每個人以其所應得」，是對權利和義務給予正當性分配的結果。「程序正義」強調程序在制定和適用過程中的正當性，主要關注採用什麼樣的程序、形式、規則來對社會利益進行分配，它本質上是一種過程正義。制度背離，本質上是程序正義與實質正義相衝突的政治現象，即通過一系列的程序及規則無法實現正當性分配結果的現象，在描述制度背離現象時需要藉助「政治現象學」的研究方法。
「政治現象學(Politic Phenomenology)」抑或「現象學政治學(Phenomenological Politics)」，直譯是描述、理解與解釋政治現象的學問，是一種研究政治現象本質的科學。它立足於「生活世界」的框架，力圖從根源上解答政治現象「何為其所是」的問題，在本體論和認識論層面上重新把握政治世界和政治生活這兩大政治學的主體語境。歸根結底，政治現象學研究就是要回到政治生活世界本身，排除和擱置成見，通過觀察和描述直觀生動的政治現象，使其以自身的方式顯現自身，還原出真相和本質，並通過漸進式分析使政治現象所蘊含的意義得以揭示、解釋和闡明。這就要求政治學研究者應當有一種本能從「生活世界」的紛繁政治現象中，感受到事物或事件在發生、發展、變化過程中所表現的外在形式和內在聯繫，從而敏感地發現研究某種政治現象的內在潛力。政治現象學更側重於在描述、分析與解釋歷史時，即在政治經驗的自身呈現中，實現批判性與規範性。只有不帶偏見、直接準確地描述政治生活中制度背離現象的形態和表現特徵，「識別和遴選出研究對象的重要屬性（要素）」，才能為直觀其本質提供可能。現象描述的最好方法就是還原政治現象發生的現實環境和場景，通過以其自身呈現自身，儘可能描繪出一幅完整的「自畫像」，而分類法是現象描述在實際操作中最基本和最重要的策略。
對制度背離現象的分類至少有外在發生形態和內在運行機理兩種方式：從外在發生形態上看，制度背離現象主要有制度設計層面、制度執行層面、制度效果層面的背離，也就是說制度背離現象的發生不完全是由制度執行不力導致的，也有可能是制度設計本身存在問題，這既為制度執行層面發生背離提供機會，本身也是一種背離的形態，同時，即便制度實現了自身設定的目標，也有可能因為達不到應有的社會效果，而產生效果或者說結果層面的背離。外在發生形態上的分類，其實遵循了「時間軸」的脈絡，從制度的制定、執行、產生結果不同的階段來觀察制度背離現象，是橫向的切分。制度是政治系統一系列規範或規則的集合，有其自身的具體目標、外在功能和內在價值。如果聚焦制度本身，從縱向上切分，將外在的制度背離現象投射到內在機理層面，制度背離主要表現為目標、功能和價值三方面的背離形態。制度在制定、執行、結果層面的背離是一條「明線」，而制度在目標、功能、價值層面的背離是一條「暗線」，觀察和分析制度內在機理層面的背離現象，更有利於揭示其程序正義與實質正義相衝突的本質。下面，筆者先通過聚焦「四唯」問題等事件發生場景來描述制度背離的政治現象。
形態一：與制度目標相背離的政治現象。制度在運行過程中，其發生的實際形態與制度設定目標（設計初衷）相違背，是最易於發現的制度背離現象。如何觀察制度規則發生形態和實質的變化，最可選擇的參照系即是制度的目標初衷，即「為了什麼目的建立此制度」，制度背離往往是從與其目標初衷截然相反的變化開始。
舉例而言，民主推薦制度是中國共產黨幹部選拔任用制度的重大創新，其目標初衷主要有兩點：一是在幹部選拔任用過程中堅持走群眾路線；二是使選拔出的幹部體現群眾公認。但在民主推薦制度的發展進程中，由於種種原因，致使組織層面的「唯票」與幹部層面的「拉票」兩種現象相互交織，互動影響，錯綜複雜，越演越烈，背離了制度設計初衷。習近平總書記曾深刻指出，實行民主推薦制度是「擴大幹部工作民主的改革措施，目的是改變少數人說了算現象，起到了較好效果，但也出現了一些問題。一些地方和單位過度依賴票數、唯票取人，致使那些因拉票或當老好人而得票高的人得到提拔重用。更為嚴重的是，一些地方幹部拉票或當老好人的不良風氣越演越烈，拉票行為花樣百出、屢禁不止，敗壞了黨風和社會風氣。」可以看出，在民主推薦制度產生、發展、執行過程中，產生的制度效應與目標初衷發生了明顯偏差，出現了比較典型的制度背離現象。這種與制度目標相背離的現象，幾乎在幹部選拔任用「四唯」問題中都有所體現。
又如，工作實績考核制度的建立，其目標初衷是激勵先進、鞭策後進，通過健全可量化尺度，對幹部的思想政治素質、政策業務水平、工作能力以及努力程度等諸多因素進行綜合評判，檢驗幹部綜合素質轉化為實際工作的成效。但在執行過程中，隨著評判經濟增長指標的GDP增長率逐步上升為衡量地方官員政績的最重要指標，導致一些幹部心態浮躁、助長短視行為，在越演越烈的政績考核錦標賽中，逐漸演變成「唯GDP論英雄」的現象。
再如，年輕幹部培養選拔制度的建立，其初衷是為了黨的事業薪火相傳、後繼有人，通過在幹部梯次上選拔配備適當的年輕幹部，優化幹部隊伍結構，但一些地方和部門機械地在幹部年齡上採取「一刀切」，甚至在幹部選拔配備上把年齡作為硬槓槓，沒有合理地使用各年齡段幹部，造成幹部資源的浪費，逐漸演變成「唯年齡選幹部」的問題。概括地講，歷史上曾發生的「四唯」問題，是一個認識誤差、執行偏差的時間累積過程，使制度在執行過程中與制度目標發生了偏離，這一表現形態往往以普遍、一般、動態的方式顯現出來，通過一般觀察即可發現。
形態二：與制度功能定位相背離的政治現象。如果說，與制度目標相背離僅僅是制度背離的一個淺表現象，那麼其背後一般都存在制度功能定位上的模糊和混淆，制度執行者希望通過某項制度程序一勞永逸地解決全部問題，主觀的預期往往高於客觀的實際，致使制度承載了「不可承受之重」，背離了其主體功能。
比如，民主推薦制度曾經一度過多承載了自身無法承受的發現幹部、甄別幹部、選拔幹部、崗位匹配等多元功能，使其自身本應承擔的「擴大選人視野」「踐行群眾路線」的主要制度功能難以發揮。現實中存在「一推定音」「一票定人」的現象，過度倚重民主推薦結果，從而使理應由多層面、多渠道、多方式共同構築的幹部選拔任用制度程序簡單化、形式化、套路化，導致「形式上走了程序，實質上走了過場」。一方面，由於看到民主推薦「票」的重要「依據」作用甚至是決定性作用，一些幹部一門心思在「得票」上做文章，誘發不良風氣，出現「逆淘汰」現象。用得票多少來反映群眾公認程度，使民主推薦制度功能發生異化。另一方面，等額推薦、等額考察、等額決定，這種選拔模式過早地使民主推薦結果間接決定了最終幹部使用結果，使本應該由組織考察程序、黨委討論決定程序承擔的制度功能讓渡於民主推薦程序，也使其承擔了不能承受之重，加重了制度功能的混亂。
又如，幹部考察制度自身也存在功能錯位的制度背離現象，幹部考察程序的主要功能應當是深入考察幹部的德才表現，對幹部的德能勤績廉進行驗證和評判，提出德才兼備、人崗相適的好幹部人選。但現實中頻頻出現的「帶病提拔」現象，使幹部考察制度面臨非議和質疑，為什麼「有問題」「有病症」的幹部在組織考察環節能夠順利過關，沒有被攔下？幹部考察程序的功能作用沒有得到有效發揮，主要問題就出在制度行動主體之間的「權責不對等」上面。一方面，被考察對象對自身的「帶病」問題本應承擔最大責任，但事實上卻完全置身事外、毫無被追責風險，「帶病提拔」的責任完全由考察者來承擔；另一方面，考察責任主體對被考察對象的否決權越來越弱，承擔的責任與手中的權力相倒置。這就造成一個悖論，幹部考察制度在運行過程中，名義上承擔篩選把關的責任，卻越來越不擁有事實上的否決權，這樣的「權責不對等」實際上造成考察制度功能弱化而不是強化。理順權責關係，當為完善考察制度的重點。民主推薦制度和幹部考察制度正好是與功能定位相背離現象的兩個極端，一個是制度功能被泛化，另一個是制度功能被弱化，二者都出現了制度功能定位層面的背離現象。
形態三：與制度價值導向相背離的政治現象。「每一個制度規則，部分地是由一套定義廣泛、起著基礎作用的政治價值和原則所組成的。」在制度運行過程中，如果制度本身的核心價值沒有很好地展現出來，尤其是多種倫理價值面臨現實選擇的時候，往往會因為迷信某種價值，而漠視乃至拋棄了制度本身的核心價值，這就容易導致制度執行過程中的價值導向迷失。這種價值導向迷失，是制度背離現象中最為可悲的問題，極易導致群體行為進入「盲從」「盲信」狀態，很難在短時間內徹底扭轉和糾正。價值導向層面的制度背離現象也是常常被遮蔽、被掩蓋的政治現象，需要解構對政治價值的扭曲認識，使其本質呈現出來。
比如，民主推薦制度的價值衝突主要表現在「民主」與「正義」兩種價值理念之間的衝突。「民主」與「正義」是兩個獨立的價值理念，「民主」並不必然導致「正義」，民主只是增加了實現公平正義的可能性。不可否認，民主推薦的制度特色是「民主」因素，但無條件限制地依賴多數決定、民主決定，也會導致「民意失真」甚至多數人的「暴政」，使民主推薦制度所追求的公平正義的價值內核受到極大損害。「失去了公平正義理性內核的民主，無論是其最終形成了民主暴力，還是民主專斷，其本質上都是對民主精神的濫用與破壞，都是虛假的民主、無效的民主。」這種民主與正義的價值衝突，在現實中也拷問著民主推薦制度的合理性與正義性。
同樣，競爭性選拔制度的價值衝突主要表現在「競爭」與「擇優」兩種價值理念之間的衝突。「競爭」並不必然帶來「擇優」，「競爭」只是「擇優」的一種方式，關鍵要看在運行過程中是否實現了「選拔出最優最適者」這一實質正義目標。競爭性選拔中出現的「唯分」現象的重要原因是，主觀上認為「分數」是競爭性選拔的重要依據，而這個「分數」在很大程度上受到測試手段的技術制約，有的競爭性選拔測試側重於考知識而不是考能力，容易讓善考不善幹的人佔了先，選拔出不少「高分低能」的人，也造就了一批「考試專業戶」，這就違背了競爭性選拔制度的正義屬性。「競爭」和「擇優」的理念迷失，容易遮蔽人的認知，誤導人的行為。如果主觀認為通過某種「競爭」方式必然產生最優者、最適者，顯然是高估了「競爭」方式對於「擇優」結果的影響。當一種制度運行過程中，出現價值理念碰撞時，尤其需要注意把握制度本身的核心價值，避免價值衝突導致核心價值的弱化和讓位。
本質上看，在目標、功能、價值層面的制度背離現象，都可以歸結為某種制度程序無法實現其在目標、功能、價值層面的實質正義，儘管程序形式是多樣的，制度背離的具體形態也千差萬別，但上述制度背離的基本形態都屬於程序正義與實質正義相衝突的典型現象。
戴維·米勒（David.Miller）在其代表作《社會正義原則》中，已經觀察到了程序正義與結果正義（實質正義）相衝突的情形，他從政治哲學的視角對這一現象作出三條解釋：一是「認識上的虛妄」，即貫徹程序的人的判斷一定程度上存在不確定性，這種認識上的虛妄往往導致結果不是程序試圖要產生的那樣，這是主觀性的因素，具有不確定性。二是「程序的背景條件會對最終的結果產生影響」，他拿病人康復做比喻，康復的比例（效果）受到諸如飲食或病人享受的病房的質量等環境因素影響，這個環境因素其實就是程序運行或者制度執行的環境條件，這是客觀性的因素，同樣具有不確定性。三是「當兩種或更多的程序相互交叉，從而結果是不同程序的聯合後果時」，帶來程序與結果的分歧。對此戴維·米勒舉出「貧窮圈套（poverty trap）」的經典例子，失業的人從國家社會保障體系中得到救濟，但如果去接受一份令人不愉快的工作，開始取得酬勞的同時卻失去了部分或全部救濟，這沒有為其個人帶來任何財務上的好處。事實上應得取酬的制度與社會保障制度都規定了公平的程序，但結果似乎是不公平非正義的。第三種原因主要是指不同制度之間的內在衝突，各自運行的制度都使用了公平的程序，但是當制度相互銜接或者相互作用時，卻發現結果並不公平，這是制度性的因素。我們將戴維·米勒所闡釋的程序正義與實質正義相衝突的原因歸納為主觀性因素、客觀性因素、制度性因素三種類型。這三種原因大致區分了程序正義與實質正義相衝突現象的原因類型，但實際發生的情況比已經列舉出的案例更為複雜，值得深入研究分析。
政治現象的意義闡釋上的策略離不開回答「為何存在」「如何存在」「何以存在」等基本問題。國外有學者把制度看作是「三個系統相互交織的產物，包括個人、制度和可以稱為環境的制度集合」，並認為制度變遷研究中的許多難題與這三個系統相互交織的方式有關，這與戴維·米勒闡釋的程序正義與實質正義相衝突的三類原因有異曲同工之處。深入研究制度背離現象為何存在、何以發生，既需要從制度設計、執行、結果的時空視角分析，也需要從制度目標、功能、價值的內在因素判斷，最為關鍵的是將制度背離現象置於其發生的結構系統之中，重視制度本體、行動主體、制度環境三個方面的交織作用，儘量釐清制度功能結構、制度環境影響、行動主體偏好、價值取向衝突等變量因素的使能和驅動作用。雖然理論研究者已經發出提醒：「制度主義者不會對組織結構、社會結構與組織過程進行整體主義的或單向決定論的研究」，在組織結構中做整體主義的研究並不現實，但試圖揭示制度程序與實質結果相背離的若干深層原因是可行的。難點是制度背離現象的發生因素並非線性的，其不同變量因素相互勾連、發散、交織、纏繞在一起，必須在把握主流主因的同時進行系統性思考。比如，本文從制度執行層面行動主體的簡單化和選擇性傾向入手，分析制度背離原因時，既考慮複雜的制度環境的影響因素，也考慮制度本體和行動主體的影響因素，恰恰是這三個方面的交織作用導致制度執行的簡單化和選擇性傾向，造成制度背離。總體而言，本文對制度背離現象的成因解釋，在分析框架上將制度背離現象置於制度本體、行動主體、背景環境的結構系統之中，從多個角度發掘多重變量因素的影響作用（詳見表），努力揭示程序正義與實質正義相衝突的主因。
第一類原因：複雜制度環境下，行動主體存在簡單化傾向和選擇性傾向。在制度執行過程中，制度環境的複雜性與追求制度結果的確定性之間存在內在張力，不同的制度執行者會表現出不同的行為傾向。面對複雜的制度環境，有的制度執行者偏向於機械、簡單化地執行，以避免出現不確定的結果，或引發公眾質疑；而有的制度執行者偏向於變通、選擇性地執行，以避免出現結果不可掌控的情況，對這類制度執行者而言，對其有利的制度條款天然地帶有「暈輪效用」，對其不利的條款則帶有「濾鏡效應」。
所謂簡單化傾向，包含制度的因素和人的因素兩個方面。從制度本身來看，制度的基礎是完備、清晰、明確、統一的規則，但制度規則不可能完全預料現實世界中所發生的全部可能性，人類語言的局限性也決定了制度本身的局限性，不可能用簡明扼要的規則（語言）包羅、窮盡所有行為和事件，有限簡約的制度內涵與複雜多變的制度環境之間難免會產生不相適應的衝突。當制度與環境發生衝突時，根據程序正義理念強調的過程優先、程序優先原則，按照現有條文規定機械、簡單化執行制度也是一種不會犯錯的穩妥的行為選擇。從人的因素來看，面對紛繁複雜的條件和變量，人類的智力活動和理性行為天然地趨向於通過簡單化、模式化、標準化的方式，來避免不確定性，增強確定性。因為制度在社會中的主要作用就是要「通過建立一個人們互動的穩定（但不一定是有效的）結構來減少不確定性。」如果制度執行過程中不能夠避免不確定性，那麼人類的有限理性，就是要追求進一步把複雜的事情簡單化，把不確定的條件明晰化，以獲得一種穩定可控的結果。我們回頭來看，幹部選拔任用中「四唯」問題之所以形成，一個普遍共通的原因就是人們以簡單化傾向來避免不確定性，以追求相對可確定可把控的結果，所謂的「唯分」「唯票」「唯GDP」「唯年齡」等，都具有很明顯的在標準把握上的簡單化傾向。
所謂選擇性傾向，主要是指制度執行者往往從有利於自己的立場出發，選擇性地理解制度條文，甚至以有利於自己的方式執行制度。我們知道，制度規則雖然是明確的，但規則運用則是有空間的，正如學者所言「『制』給予了邊界，『度』則留下了空間」，這個空間就是執行者根據實際情況自主選擇的空間。因為抽象的制度無法窮盡生動的現實世界，制度只能通過原則化的要求、價值觀的引導、可操作的選擇、規制化的條文等，來規範社會關係，調整人的行為。這就面臨一個現實問題，當規則面對不同對象的時候，往往會表現出不同的意義，形成了制度面前人與人不平等的局面。比如，制度執行者會傾向選擇「權利」而迴避「責任」，等等。現實社會中，面對同樣的制度，制度執行者與制度適用對象之間天然地具有地位上的不平等，在公平感受上也存在差異。一旦制度執行者藉助優勢地位和立場，從有利於自身的角度選擇性地執行制度，那麼制度適用對象的不平等感受就會變為現實。一般而言，選擇性執行制度的傾向，包含對制度條文的選擇性理解，選擇有利於自己的方式執行，以及對制度規範中禁止事項的忽視等形式，這在現實生活的事例和表現不勝枚舉。一些所謂的制度漏洞、制度彈性，並不排除執行者的行為選擇和人為操控。可以說，選擇性理解和執行制度，是制度執行者藉助優勢地位採用的有利於自身的片面化策略。總之，不論是簡單化傾向還是選擇性傾向，都是在制度執行過程中發生制度背離現象的重要原因。
第二類原因：制度目標與行動主體之間，存在立場牴牾和利益衝突。這種立場和利益上的不一致，既有行動主體的因素，也有制度本身的因素。
從制度本身因素看，制度規則儘管在表面上具有普遍約束性，制度面前人人平等、一視同仁。「但制度規則制定的過程中，總有其立場、出發點和各種預設前提。」不論多麼超然、客觀、公正的規則都不可避免地存在「規則非中性」問題。這種「規則非中性」往往潛藏在制度的預設前提和條件中，制度的立場和出發點已經決定了制度不可能對所有主體都是平等的。比如，選舉制度以合法的公民身份為前提，事實上排除了其他人員；競爭性選拔制度、年輕幹部培養選拔制度甚至單位的招聘制度等，通過設定年齡、學歷、崗位經歷等限制條件就已經把其他人員擋在門外。「規則的非中性」，取決於規則的立場和現實的條件，其必然以制度的形式保障差異化的「應得」，至於「誰應得」「誰先得」「誰多得」則是分配正義的深層次問題，但這已經清楚地表明了「規則非中性」存在的事實。本質上，規則非中性的存在，是基於不同正義分配理念和社會結構，作出的利益關係規範和調整。這必然導致不同行動主體對待一項制度立場和觀念上的分歧和差異，一部分人會支持，肯定也有利益受損者表示反對。支持的力量與反對的力量並不是一成不變、保持穩定的，而是互為消長、動態變化的，這種行動主體觀念上立場上的差異性，也給制度的發展走向帶來不確定性，是造成制度背離的一大原因。從另一個角度看，制度建立、發展、背離、調適的過程也是不同主體力量消長、動態變化的過程，制度背離現象是「規則非中性」前提下人的行為選擇的結果。同時，制度自身包含的「自由」「平等」「民主」「正義」「競爭」「擇優」等價值理念同樣存在內在衝突和牴牾，參與制度的主體如何理解和把握相互衝突的價值觀念，必然在行為上帶來差異和分歧，如果無法正確理解和把握制度本身的核心價值，被其他價值理念所侵擾甚至誤導，必然導致行動主體思想上的迷思，行為上的盲從，甚至影響和惡化制度環境，這也是發生制度背離現象的重要原因。總之，制度本身的非超然性，導致制度涉及的相關行動主體行為選擇的非超然性。
從行動主體因素看，永遠不能忽視「人的經濟理性」。奧爾森（Mancur.Olson）在《集體行動的邏輯》一書中指出：「如果一個大集團中的成員有理性地尋求使他們的自我利益最大化，他們不會採取行動以增進他們的共同目標或集團目標」，這種個人搭集體便車的行為，常常導致少數「剝削」多數的情況。奧爾森對集體行動邏輯的闡述，很容易解釋在制度環境中的行為個體，為什麼不關心集體目標的實現，為什麼放任制度背離帶來組織目標的偏離。一定程度上講，制度存在於組織之中，制度目標就是組織目標，制度設計的目的是為了實現組織的整體利益。但是，適用制度的個體，為什麼有時沒有自覺地採取行動實現制度初衷和組織目標呢？至少制度發生偏離時，行為個體糾正制度偏離的動機和行動力很弱。制度經濟學的研究表明，集體行動中的「經濟人」要追求自身利益的最大化，不但不會採取行動增進組織目標的實現，反而會採取行動增進個人利益，尤其在兩者存在衝突時。這樣的事例，在投票行為中更為常見。有學者甚至專門提出並論證了「互投贊成票」的政治現象，在多數規則下，投票人之間存在通過「互投贊成票」交換政治利益的計算。人的經濟理性不但要計算收益，還要計算損失，以使個人行動符合「收益大於損失」的經濟原則。當不遵守某一制度的預期效用超過遵守制度所帶來的效用時，人便會選擇不遵守制度。正如制度經濟學所假定的結論一樣，制度的扭曲助長了行為個體的機會主義行動，「經濟人」為了謀取自身利益的最大化具有投機取巧的行為傾向，制度可以在一定程度上抑制人的機會主義行為傾向，但並不總是有效。尤其是制度規則被打破後，如果沒有及時處罰，就會產生示範帶動效應，一人破窗得利，必將引來他人紛紛效仿，制度環境也因此發生破壞性變化。這必然導致制度權威缺失，制度的約束力趨弱，制度背離現象由此泛濫頻發，衝撞底線紅線。
第三類原因：制度本身的功能錯位和權責錯位。有學者將「制度對其自身的目的起破壞作用的功能」定義為制度的負功能，並區分了制度失靈與制度異化兩種類型，其中制度異化是指「制度同自己的目標相異化，制度同自己的功能結果相異化」，這種異化顛倒了制度的手段與目的，割裂了制度的本意，扭曲了制度的本質。我們看到，制度在執行過程中，被人為的、過多的賦予了超越其可承受能力之外的附加功能，使制度本身的核心功能、主要職責被淡化和泛化，制度功能錯位是導致制度背離現象發生的重要原因之一。
比如，民主推薦制度發生「唯票」「拉票」制度背離現象，很大程度要歸因於民主推薦制度承載了太多超出其自身能力的功能預期。民主推薦制度的功能錯位體現在兩個方面：一是把「推薦」功能混淆為「選舉」功能。把「推薦票」混同為「選舉票」，本身就是一個政治概念的混淆，選舉屬於權利的「讓渡」，而推薦屬於權利的「行使」，這本身也是「選任制」與「委任制」的區別。民主推薦的政治行為及責任不同於依法選舉的政治行為及責任，這就使得民主推薦的行動主體更多表現出「經濟人」理性的特點，這也就不難理解各類「感情票」「關係票」的存在；而依法選舉的行動主體更多表現出「政治人」理性的特點，傾向通過選舉正確享有權利、履行義務。所以簡單依靠民主推薦票來檢驗幹部的公認程度，是進入了不可實現的集體困境和認知誤區之中。二是把「民主參與」功能混淆成「競爭擇優」功能。正如有學者所言「民主是一種配置權力並使其合法化的途徑——或更好地說，它是配置權力的政治途徑。」擴大的政治參與，有利於提高政治的合法性，卻並不意味著帶來正確公平的結果。誤判高估了其擇優功能，正是在現實生活中民主推薦出來的並不一定是最優秀人才的原因。把擇優功能也強加給民主推薦制度，顯然造成了制度功能的錯位，這是發生制度背離的重要原因。
我們再看實績考核制度中出現的「唯GDP」現象。GDP增長率納入政績考核指標後，與幹部的晉升建立了正向關聯關係。從制度功能看，績效評價具有客觀性、可量化和可比較等特點，能有效克服以往論資排輩、憑印象和個人好惡評價幹部、定性評價隨意性大等不足，為幹部考核結果運用提供依據。應該講，實績考核是對幹部德才水平轉化為實際治理績效的綜合檢驗尺度。但如果在考核評價上過於倚重甚至唯GDP是從，則易於陷入「官出數字、數字出官」的倫理悖論，這種制度功能的錯位同樣造成了制度背離現象的發生。同時，「唯票」和「唯GDP」問題都摻雜了行動主體的利益計算，反映出「政治人」與「經濟人」的角色錯位。
不但功能錯位能夠造成制度背離，權責錯位、責任缺位也能夠造成制度背離。權利與責任對等是政治生活的重要原則之一，如果只有權利沒有責任，或者只有責任沒有權利，權責錯位也會導致個體行為的恣意或放任。現實世界中出現的管黨治黨責任、行政責任、領導責任、監督責任、主體責任、「一崗雙責」責任等等的責任缺位或錯位，不但助推了負面因素的僭越泛濫，造成制度背離，而且會因為不想管、不敢管、不去管等監管責任缺失，也錯失了糾正制度背離的良機。
第四類原因：形式與實質相脫節，導致核心價值偏離。一般認為，「程序是實現實質性正義的前提」「程序——尤其是公正的程序——對公正結果的實現具有一定的促進或保證作用。」從邏輯上看，程序正義是人類追求實質正義的必要而非充分條件。實質正義的實現以程序正義為基礎，但程序正義並不必然導致實質正義。如果一種制度程序在執行過程中因為過於追求實現形式，而損害了實質的內涵，偏離了制度自身的價值準則，助長不正之風，損害政治合法性，那麼這一制度程序的正義性必然要接受拷問。程序形式歸根到底是要實現正義的實質，倚重形式而忽視實質，或者注重實質摒棄形式，都易於引發制度背離問題。人類社會當以追求完善的程序正義為目標，努力實現實質正義與程序正義的統一、過程與結果的統一，絕不偏廢一方。一個極端是，過於強調程序正義，讓「惡法」橫行或是陷入程序僵化甚至脫離現實的程序主義怪圈。現實世界中，形式主義是典型的程序主義現象，其病態表現就是「扎紮實實走程序，認認真真走過場」。「繁重而複雜的報告和申請等形式問題很容易遮蔽對問題實質的重視,使解決問題的注意力和關注點發生偏移。」對程序運行形成「路徑依賴」，以致漸漸地忘記了程序設計的初衷和目的，為了走程序而走程序，即便形勢、環境、條件、對象等都發生了變化，仍只注重程序不注重結果，使「形式為上」損害了「實質為重」。「過分強調程序正義，就使形式離開了內容，必然會走向形式主義從而淹沒程序正義中包含著的可貴的『合理內核』。」另一個極端是，過分追求實質正義而忽視程序正義，可能導致制度適用者最基本的權利都得不到保障，也就喪失了最基本的正義。「程序本身也以一定的實質性價值為基礎和內容，並且體現作為法與社會的基本框架的正義原則以及道德規範，程序正義與實質正義之間更存在著密切的聯繫和交相補充的作用」。一個好的制度，不僅是形式、工具、程序意義上的「正義」，而且應當是實質、內容、實體意義上的「正義」。如果形式與實質相脫節，必然會導致制度背離現象的發生。
制度存在於組織之中，制度對組織具有塑造作用，組織對制度具有天然依賴性。但是，一旦在組織層面無法掌控制度的發展走向，組織的權威性也會被發生偏離的制度所侵蝕。所以，一方面，善的制度利於強化和塑造組織權威；另一方面，組織必然具有修正和調適制度的最後決定權，組織和制度具有天然的相互依存、相互支撐關係。正因為如此，必須在組織層面時刻監控把握制度走向，無論是制度制定者、執行者還是監管者，都應該聚焦和關注制度運行中的非正義苗頭，如果對出現的問題缺乏及時的發現、判斷和認知，甚至因為一些錯誤思想的影響遮蔽，任由負面因素泛濫，就會助長制度運行方向的偏離，使制度背離現象失去自我糾正的機會，從而走向反面。
我們應該如何面對制度背離現象？即如何面對程序正義與實質正義的衝突？筆者認為，這是一個從「怎麼看」到「怎麼辦」的問題，可以從目標、價值、功能結構、制度環境四個層面進行闡述。
在目標層面，要追求形式正義與實質正義相統一。唯物辯證法認為，任何事物都是內容和形式的對立統一體，二者的關係是內容決定形式，形式為內容服務。關於程序正義與實質正義的優先次序，筆者認為，在事實層面上，程序正義優先於實質正義，實質正義必須通過程序正義來實現，程序正義並不純粹是形式的，它首先是實質的，即便既有的程序規則無法實現實質正義，也需要堅持程序正義的獨立價值；從價值層面上，實質正義要高於程序正義，堅持和完善程序的最終目的是要實現實質正義，不能為了程序而程序，把形式強調到不適當的程度，以致淪為「形式主義」。如果沒有實質正義，就沒有程序正義可言。這就要求，在制度設計層面，要追求程序正義與實質正義的有機統一，盡人類的理性認知可能優化制度程序，去追尋實質正義的結果，這是制度設計的總體原則。但也要認識到人類理性和程序自身的局限性，不完善的程序正義必然普遍存在，這就要求為完善和調適制度程序留下空間、做好準備。任何制度在適用過程中，當出現程序損害實質正義的現象和問題時，就應當回頭看一看，當初設計這套制度程序的目標初衷是什麼？這種檢視，也是制度建設領域的「不忘初心」和「牢記使命」。任何制度設計和改革到任何時候都必須服務和服從於既定目標，也就是實質正義。如果一種程序在運行過程中出現了正義缺失，損害了實現實質正義目標，就應當對這一制度程序進行必要的糾正、調適和完善，使程序規則在制定和適用中具有正當性。一般而言，針對制度背離現象，可以通過設置必要的矯正程序或者補償程序，來規範和引導集體行動，並對非正義行為進行糾偏，同時也不能忽視對制度程序自身的調適和完善，讓制度始終煥發生機和活力，越來越接近實現程序正義與實質正義相統一的目標。
在價值層面，要堅持制度核心價值、明辨是非曲直。「一個穩定的、效力與實效相統一的制度，不僅可以提供一個穩定的規範秩序，更可以在這種穩定規範秩序過程中，呈現和傳達一種能夠有效引導社會成員的價值精神。」公平正義是中國特色社會主義的內在要求，也是中國特色社會主義制度的本質屬性和價值精神。某項制度如果不能基於權利公平、機會公平、規則公平的原則，不能創造更加公平公正的制度環境，甚至導致新的不公平不公正，那麼制度本身存在的意義就要受到質疑。公平正義是社會制度的首要、核心價值。在制度運行中，當出現的負面因素與公平正義的核心價值發生衝突時，必須堅持公平正義，對出現的問題進行分析研判，尤其要防範錯誤思潮對制度執行的負面影響，始終把握住制度本身的價值內核，校準制度運行的正確方向。公平正義的核心價值在我國黨政領導幹部選拔任用制度中的具體體現就是「選賢任能」，就是要落實「任人唯賢」幹部路線和「德才兼備、以德為先」幹部標準，踐行「堅持德才兼備、以德為先、任人唯賢」的新時代組織路線。任何違背這一終極目標的行為和現象都是非正義的，即便這些行為和現象是在現有制度環境中發生的。現實中，必須對偏離公平正義價值的「拉票」行為、「唯票」現象、「唯GDP政績觀」「帶病提拔」問題等進行重點整治和防範，切實樹立正確的選人用人導向。制度的調適和修正，也是對民主、自由、競爭等理念的規範和約束，約束和制止任何打著「民主」「自由」幌子越過「公平正義」價值準則的行為。只有把握住了公平正義的核心價值，才能明辨是非黑白，為糾正制度背離現象、修復完善制度指引正確方向，真正發揮出制度應有的倫理規範、價值引導作用。所以，把握制度的核心價值是有效執行制度最為根本的一條原則。
在功能結構層面，要聚焦制度基本功能、強化制度之間是銜接配合。制度的作用發揮，必須以實現制度的基本功能為目標。任何超越現實基礎的過高預期、試圖一勞永逸的一招就靈都是不切實際的。不該由、不應由、不適合由某項制度承擔的功能，絕不能強加其上。一項制度實現什麼樣的基本功能必須是明確的、重點突出的，其他的附加功能應由其他相應的制度環節、程序嵌入來解決，而不應該一味地捆綁打包在一項制度之中。所以，在制度變革過程中，讓一項制度聚焦主責，剝離附加制度之上的「不可承受之重」，並與其他制度相配套、相銜接，是一種可行方法。比如，民主推薦制度改革實現了從「重要依據」到「重要參考」的變化，體現了對其制度功能的合理定位，讓主體功能重新回歸到原有屬性上來，為徹底糾正「簡單以票取人」提供了遵循。組織考察制度配套完善了「凡提四必」「雙籤字」等規定，為防止「帶病提拔」加固了「防火牆」。聚焦主體功能，並不是只顧一點不及其他。「幹部選拔任用程序設計不但要考慮程序之間的配合，更要考慮通過不同程序的銜接實現權力的制約平衡。」也就是說，制度程序的主體功能之間要實現聚焦、自洽、咬合和制衡，共同配合實現制度的整體功能。比如，初始提名程序的主體功能要聚焦在擴大選人視野上，同時注重增強民意，對領導權力進行制衡；民主推薦程序的主體功能要聚焦在踐行群眾路線上，注重增強導向，對民主權力進行制衡；組織考察程序的主體功能要聚焦在辨別鑑定德才表現上，探索實行「差額考察」「比選擇優」，堅決否決淘汰劣質對象，對推薦權進行制衡；黨委討論決定程序的主體功能要聚焦在科學民主決策上，明確和完善議事規則，發揮班子成員作用，對「一把手」的權力進行有效制衡。只有剝離了附加於制度之上的「不可承受之重」，才能為制度發揮主體功能作用創造良好條件，同時也只有建立起分工有序、職責明確，既相互銜接配合、又相互印證制約的制度鏈條，才能有效發揮制度程序的整體效用，有效防範制度背離現象。
在制度環境層面，要防微杜漸、及時糾偏。當發生制度背離現象時，最低成本的補救措施，就是堵塞漏洞，及時糾偏，防止小毛病演化為大問題，防範現行制度徹底喪失權威和有效性。1982年，美國政治學家詹姆士·威爾遜及犯罪學家喬治·凱林，首次提出了破窗效應理論，認為環境中的不良現象如果被放任存在，會誘使人們仿效，甚至變本加厲。破窗理論深刻指出了環境可以對人產生強烈的暗示性和誘導性。「千裡之堤，潰於蟻穴」。不及時修好第一扇被打碎玻璃的窗戶，不撿走第一片被扔下的垃圾，就是在暗示和鼓勵不恰當的行動，就可能會帶來無法彌補的損失。發生制度背離現象，就好比制度之牆上出現了第一個「破窗」、第一桶「垃圾」，如果不及時修補，及時清理，及時糾偏，就會產生不良影響，讓人覺得錯誤的行為不但不受懲罰而且獲利甚高，這樣將導致好人學壞，劣幣就會驅逐良幣；更為可怕的是，負面因素會讓制度的權威性、正義性、自洽性等受到極大挑戰，如果一項制度威信掃地，就再無修復的可能。「制度背離」與「制度崩潰」的區別在於，參與制度的各方還沒有突破制度的「邊界」和「底線」，只是用非正義的行為衝撞到制度的「模糊地帶」。但這足以表明制度出現了倫理缺陷以及配套機制、問題防範措施的缺失，必須對這種非正義行為及時進行制止和懲罰。「只有改變這種嚴重缺陷、嚴重不公的社會結構及其制度體系，改變人們預期受益的方向與實現途徑」，才能有效制止制度背離現象的普遍發生，為制度運行營造良好環境。防範制度背離現象，還要落實責任，讓制度的制定者、執行者、監管者、適用者都承擔起各自的責任，高度重視和警惕制度運行中出現的「小問題」「小毛病」，有效防範違背制度目標、功能、價值的潛在問題長期侵蝕損害制度本身。
責任編輯：楊善祥
一審：王智睿 二審：楊明
文章來源：《政治學研究》2020年第4期