摘 要：「公報」起源於西方，脫胎於手抄新聞。它經歷了從「公開」之報到「公辦」之報的過程，一度成為現代報刊的泛稱。19世紀的中國，「公」的觀念開始流行，當時知識分子在思想啟蒙中重視「公意、公開、公共」等價值追求，為了區別邸報「私」的性質，知識精英用「公報」一詞來對譯西式新報，報人們也用「公報」命名新創辦的報刊。本文梳理了公報從清末以來的發展歷程，揭示了其名稱在官報、政報和公報之間的演變過程，並總結了當代公報的媒介特徵。
作者簡介：潘祥輝，南京大學新聞傳播學院教授；白華康，華東師範大學傳播學院碩士研究生
提起「公報」，我們首先會想到的是「政府公報」，如《中華人民共和國國務院公報》《教育部公報》《中美聯合公報》等，它是一種政府公開發布的聲明或文件。即使名為「新聞公報」，它通常還是會被視作一種政府公文，而不是像「黨報」一詞一樣被視作一種「報紙」。權威詞典也鮮有將「公報」看作一種報紙的。在1979年版的《辭海》中，「公報」一詞主要有三層意思：「第一，國家、政府、政黨、團體或其領導人所發表的關於重大事件或會議經過和決議等的正式報導。也有以會議的名義發表的公報。第二，兩個或兩個以上的國家、政府、政黨、團體的代表在會談中或會談後共同發表的關於會談進展、經過，或就某些問題達成協議的正式文件，稱為『公報』『聯合公報』或『新聞公報』。有時其中包含有關於會談國家間相互權利和義務的協議，具有條約的性質。第三，由一國政府編印的專門登載法律、法令、決議、命令、條約、協定或其他官方文件的刊物。」（辭海編輯委員會，1979：638）
在這個解釋中，「公報」都與政府事務或政府文件有關，主要指一種程式化的公文發布。1988年出版的《漢語大詞典（第二卷）》對「公報」的解釋與此完全一致。
在新聞傳播學科的辭典中，「公報」一詞少有收錄，如甘惜分主編的《新聞學大辭典》（甘惜分，1993）及程曼麗等主編的《新聞傳播學辭典》（程曼麗、喬雲霞，2013）等就沒收錄「公報」詞條。究其原因，或許是因為編撰者認為「公報」與新聞傳播學的關係不大。不過也有一些詞典收錄了該詞條，但解釋與《辭海》大同小異。如在《新聞學簡明詞典》（餘家宏，1984：131）中，「公報」詞條與《辭海》中的解釋完全一致。2014年出版的《新聞傳播學大辭典》（童兵、陳絢，2014：312）也對「公報」作了相似的解釋。
在筆者看來，新聞傳播學類的部分專業辭典沒有收錄「公報」一詞是一個重要缺憾。而沿襲《辭海》對「公報」的定義和解釋也不完整。首先，「公報」確實是國家或政府一種正式公開的文件或聲明，但在歷史上，「公報」並非一直如此；其次，歷史上的「公報」未必姓「公」，它的發行或發布主體不一定是政府機構。如果考證一下近代以來的中國報業史，我們就會發現，在晚清以來報業發展的過程中，「公報」一度就是「報紙」的代名詞，「公報」可謂地地道道的「新聞學名詞」。那麼，「公報」又是如何從通名轉化為專名，從一種報紙的名稱轉變為一種公文的名稱，最後消失在「新聞學詞典」中的呢？這需要我們回到歷史，釐清「公報」的內涵及其演變，從其源頭上進行追溯。
一
「公報」在西方的起源與演變
與中國現代報刊事業深受西方殖民擴張影響，起源於西方傳教士的辦報活動一樣，「公報」之名也誕生於這一過程。晚清以前的中國，「公報」一詞並不存在，它並非來自古代漢語，而是譯自西文的「外來詞」。從來源上看，「公報」的英語翻譯有兩個：一是gazette，一是bulletin。英語的gazette源於義大利語的gazzetta，本意是指一種威尼斯硬幣「gazeta」。儘管在19世紀來華傳教士所編纂的英華辭典中，gazette有「新聞紙」「報」「邸報」「京報」「京鈔」「憲報」等多種譯法，但「公報」的譯法也是其中之一（沈國威，2010：120-121），如1841年5月1日由小馬禮遜（John Robert Morrison)創刊的Hongkong Gazette其中文名就譯作「香港公報」（史和，姚福申，葉翠娣，1991：378）。而bulletin在西方語境中本有「公開布告」之意，譯為「公報」還比較貼切的。在西方，「公報」的歷史可謂源遠流長。
（一）西方「公報」的起源：公開的新聞發布
在西方，公報的歷史可以追溯到古羅馬時期由羅馬中央政府發布的手抄官方公告「每日紀聞」（Acta Diurna），也有學者稱之為「羅馬公報」（張隆棟、傅顯明，1998：3）。這是一種手抄新聞。公元前59年，凱撒當選為羅馬共和國執政官後，發布的第一條命令便是：「嗣後元老院工作的報告，務須每日寫出公布之。」（姚福申，1985：125）這份公報其實是一塊置於羅馬議事廳外的塗石膏的白木板，在上面每日書寫元老院議事記錄。公元前27年，屋大維被推舉為「奧古斯都」，建立了羅馬帝國，並於公元前6年，恢復了《每日紀聞》。這種官方新聞在羅馬和各省的公共場所設置，內容主要是「公民投票、官吏任命、政府命令、條約、戰爭和宗教新聞等」，它被稱為「歷史上第一份官方的報紙」（李彬，2005：57），一直刊布至公元330年遷都君士坦丁堡為止（一說出版至公元476年西羅馬帝國滅亡為止）。
可見，西方的「公報」最早是一種「官辦民閱」的公開報導，後來才成為「新聞紙」的代稱。不僅官辦的稱為「公報」，民辦的，只要公開發行，也可以稱之「公報」。在《每日紀聞》之後，手抄新聞的傳統斷裂，直到16世紀的威尼斯，再次得到發揚光大，並在歐洲大陸上流行開來。
自15世紀始，歐洲國家的沿海城市工商業逐漸發展繁榮，尤其是義大利的威尼斯，成為聯絡東西方的交通樞紐和貿易中心。隨著新航路的開闢，威尼斯的商人們迫切希望了解商業行情、船舶、航路和戰爭情況，於是，1566年（一說1563年），一種名叫「威尼斯手抄新聞（Notizie Scritte）」的新聞紙便應運而生。這種手抄新聞紙最初是威尼斯政府在與土耳其交戰期間，定期派人在市集中心朗讀的一種新聞公報，每聽一次需支付一枚威尼斯銅幣（即Gazeta）。（另有說法是張貼在公共場所，閱讀者需支付一枚「Gazeta」銅幣閱讀）（陳力丹，2002：118）。在市場和商業的刺激下，除了政府發行的官方手抄報外，以售賣和賺錢為目的的民間商業性手抄小報也得到了快速發展。這類小報不定期發行，採用沿街叫賣的方式，內容除了商品行情、船期外，也有政局變化、戰爭和災害信息等，收費也是一枚威尼斯銅幣。當時的手抄新聞或不定期的新聞印刷品，無論是政府還是民間發布的，都使用「Gazzette」作為報名（張允若，1994：81-84）。
義大利的這種手抄小報後來流傳到歐洲各國，被稱為「威尼斯公報」（Venice Gazette），而「Gazzette」一詞則成了歐洲各國早期報刊的代稱。由此可見，「Gazette」並不是特指「公家」或官方刊布，而是面向公眾，公開發行的報刊，因而威尼斯時代的「公報」是一種報紙的泛稱。不過，隨著社會歷史的變遷，「公報」逐漸成為一種服務於封建統治，維護既有秩序的「官方報紙」的代稱。「公報」轉變成「官報」的時間大概是在17世紀歐洲資產階級革命前夕，正是在這一時期，公報中「公」的含義，開始從「公開」轉向「公家」。
（二）近代歐洲「公報」與現代報紙的誕生
在歐洲，印刷術的發明以及手抄小報的流傳推動了資產階級意識形態和宗教改革新思想的傳播。這些印刷傳單和手抄小報在公眾中公開傳播，引起宗教組織和封建統治階級的警惕和惶恐。彼時的歐洲專制王朝，無不對印刷出版業實施嚴格的管制。他們常見的措施包括三種，「許可制」「檢查制」和「懲處制」。然而，高壓政策還是沒法禁絕新聞業。專制政府在同自由出版業的鬥爭中，也意識到報刊在傳播和宣傳中的作用。因此，創辦為自己說話的報紙成了封建政府的首選，於是代表官方意見的公報便應運而生。
最早的官方公報是由封建王權特許出版或者由專制政府直接創辦的報刊。西歐各國的「公報」都以特許出版為主。儘管這一時期出現的公報是官方性質的，但卻成為了現代報刊的雛形。西歐最早出現的官方公報是1631年創刊的法國《公報》（初名為La Gazette ，後改名為Gazette de France），創辦者泰?勒諾多（Renaudot, Theophraste），在首相黎塞留（Armand Richelieu）的支持下，獲得路易十三的出版特許狀。這份公報報頭上印有王室的徽章，並附有一行標題：「地球上所有國王和強國的報紙」（張昆，2016：54）。除了報導新聞，它還不時刊載政論，自覺以維護王朝利益為己任。
這一時期歐洲另一份重要的公報是在英國查理二世（Charles II）復闢時期，於1665年出版的《牛津公報》（Oxford Gazette），後來改名《倫敦公報》（London Gazette）。儘管是一份官報，但《牛津公報》卻被認為是報刊史上第一張名副其實的報紙（麥可?埃默裡、埃德溫?埃默裡，1982：5-6）。《牛津公報》可謂歐洲乃至世界現代報紙的濫觴，並且為殖民地地區的現代報業發展提供了借鑑。
（三）16世紀後歐洲「公報」向殖民地的輸出
歐洲資產階級革命前後的公報，雖然是公開出版，但更多體現著「公家」和官方的意志。同時，隨著歐洲殖民統治的開始，世界各地的殖民地也開始出現報紙。無一例外，作為殖民宗主國控制殖民地的手段之一，「公報」成為殖民地最早出現的一批報紙。自16世紀開始，西班牙、葡萄牙、荷蘭等國，在全球擴張的過程中，將歐洲印刷術和這種簡單的「公報式報紙」傳播到了世界各地。
1679年，西班牙殖民當局在墨西哥城創辦了《墨西哥公報》（Gazetade Mexico），這是墨西哥最早的定期刊物。為了傳達政令，在巴西的葡萄牙政府運用隨船帶到巴西的一部印刷機於1808年出版了巴西第一份近代報刊——《裡約熱內盧公報》（Gazeta de Rio de Janeiro）。從17世紀開始，工業革命後的英國取代西、葡、荷等國的地位，開始在全世界範圍內建立殖民地。為了更好地發展工商業，同時有效控制殖民地，英國當局將國內的報刊和新聞業整體移植到了殖民地。因此英國殖民地早期的報刊，無論形式還是內容，基本是仿照英國報紙的辦報模式。有官方背景的「公報」自然成為殖民地最早的報刊。
北美是英國最早開闢的殖民地之一，於是一批「英式公報」在北美出現，如於1719年創辦於美國的《波士頓公報》（Boston Gazette），1752年創辦於加拿大的《哈利法克斯公報》（Halifax Gazette）等。此外，英國的其他重要殖民地，包括印度、南非、澳大利亞的第一張報紙分別是1780年創辦的《孟加拉公報或加爾各答大眾廣知者報》（Bengal Gazette or Calcutta General Advertiser）、1795年創辦的《開普敦公報和非洲廣知報》（Cape Town Gazette and African Advertiser）、1803年創辦的《雪梨公報與新南威爾斯廣告報》（The Sydney Gazette and New South Wales Advertiser）。從這三份報紙的英文名字就可以看出，當時英國在殖民地的報刊基本採用「……Gazette and……advertiser」這樣的名稱，也基本採用同樣的內容和形式。這些公報都是周刊，內容以官方消息為主，但同樣報導本地新聞和歐洲新聞。
不過好景不長，隨著反殖民地運動的興起，為宗主國官方服務的殖民地早期公報，在隨後的「反殖運動」中，一部分脫離了殖民者的控制，成為為民族獨立、人民解放發聲的喉舌。美國早期的一些公報就完成了這樣的轉變。在美國獨立戰爭中，當初受官方許可出版的《波士頓公報》就擺脫控制成為一份愛國報刊。而班傑明?富蘭克林（Benjamin Franklin）創辦的《賓夕法尼亞公報》（Pennsylvania Gazette）則在反對英國印花稅的運動中，身先士卒，充當了「反對派」的角色。自此之後，公報在美國得到進一步發展，尤其在政黨報刊時期，「公報」成為各黨派的喉舌媒體，主導著政黨鬥爭的輿論走向。比如聯邦派最早的機關報《合眾國公報》（Gazette of the United States）（1789-1818）和反聯邦派最早的機關報《國民公報》（National Gazette）（1791-1793），都是以「公報」命名的報刊。雖然政黨報刊這段時間被稱為美國新聞史上的「黑暗時期」，但這些報刊在互相鬥爭的過程中，也成為溝通政黨與公眾的重要渠道，客觀上擔負了監督政府的重任，因而也使得「公報」體現出了一定的公共意志。
回溯公報在西方的發展，我們可以發現這樣一條清晰的演變路徑：即西方公報從早期作為報刊的泛稱逐漸發展成為政府的傳令官，隨著政黨的興起又成為黨派的喉舌媒體。事實上，「公報」之名在西方的含義一直包括「公開發行」和「官方創辦」兩個方面，但不同時期又各有側重。從早期官方民間各自獨立「公開發行」手抄小報，到後來代表官方立場由「公家」特許辦報，再到後來政黨崛起公開辦報，「公報」的內涵隨著時代的變化而變化。
二
「公報」在近現代中國的發展與演變
中國現代報業的起源和新聞事業的發展，同樣是在以英國為首的歐洲殖民者的影響下出現的。與英國其他殖民地一樣，中國近代出現的最早一批報刊，除了傳教士們的宗教報刊外，就是殖民政府創辦的「公報」，這種「公報模式」顯然移植自宗主國。
中國最早以「公報」命名的報刊出現在香港不是偶然。1841年5月1日《香港公報》（The Hong Kong Gazette）誕生，創辦人是馬禮遜（John Robert Morrison）。雖然《香港公報》是中國最早出現的「公報」，但這份報刊並非當時英國殖民政府所辦，而屬於特許出版（王檜林、朱漢國，1992：2）。1853年出版的《香港政府公報》（The Hong Kong Government Gazette）才是由殖民政府創辦的，它主要以刊載香港政府的法令、公告、通告等官方文書為主，也刊載世界新聞摘要。可見，這一時期的「公報」並非官方壟斷的報紙。1875年（光緒元年），在美國的加利福尼亞州舊金山（現為舊金山），也出版了一份《唐番公報》，這或是海外最早使用「公報」的中文民營報刊。
在國內出現的以「公報」命名的報刊中，廣為人知的是林樂知（Young John Allen）等人於1874年9月創辦的《萬國公報》（前身是《中國教會新報》）和維新派於1895年8月17日仿辦的《萬國公報》（《中外紀聞》前身）。這兩份「公報」也都不是官方的，而是由傳教士和知識分子所創辦。那麼，為何這兩份報紙都稱「公報」呢？這是個值得深究的問題。
（一）「公報」之名：公共與公開
戈公振先生曾總結過中西方報紙的不同：「西人之官報乃與民閱，而我國乃與官閱也。」（戈公振，1986：63）這實際上道出了以邸報為主的中國傳統官報與西來之「公報」的最大區別，即受眾是特定的官僚階層還是全體民眾，也即報紙是否公開發行，這是判斷「公報」與「非公報」的重要標準。
中國古代並沒有「公報」的概念，《辭源》及《古代漢語詞典》中都沒有出現「公報」這一詞彙。可見「公報」一詞是近代的產物，是對譯西文的外來詞。那麼，為什麼19世紀的中國人要用「公報」來對譯西方的「Gazette」呢？這需要從近代觀念史的演變來加以解釋。
「公」在《說文解字》中被放在部首檢字的「八」（同「背」，背離）部和「厶」（同「私」）部，作「公平分配」之意。《韓非子?五蠹》有言：「自環者謂之私，背私謂之公」。因此，「公」的意思就是與「私」對立。「公報」之名自然也是與「私報」相對而言。傳統「邸報」或「京報」即是典型的「私報」，其受眾均以官僚知識分子為主，內容也無非諭旨、詔書、奏摺以及宮廷之事。而且，邸報並不公開發行。對於普羅大眾而言，這樣的「報紙」自然只是高高在上的公家文牘。在筆者看來，正是為了區分邸報的「私」的性質，近代知識分子才發明或引入了「公報」一詞，又用它來代指新式的西方報紙。這種用法也使「公報」一開始就具有現代「公共報紙」的通名性質。
清末中國的知識分子，甫一睜眼看世界，便是一片內憂外患。在傳教士辦報活動的啟示下，他們逐漸意識到需要「師夷長技以制夷」，而辦報則能做到「夷情備採」，最終實現「師夷制夷」的目標。如魏源就主張要像林則徐翻譯《澳門新聞紙》那樣，多譯外報、外書。洪仁玕在《資政新篇》中也提出了系統的辦報設館的思想（吳廷俊，2008：56-57）。梁啓超在《論報館有益於國事》一文中亦指出：「其有助耳目、喉舌之用，而起天下之廢疾者，則報館之為也。」（梁啓超，1998：11）對於晚清的知識分子們而言，扶大廈之將傾最緊要的就是辦報。知識分子們所倡導的「報」，當然不是已經存在的清政府的「京報」一類，而是西式的新報。在《東西洋考每月統紀傳》中登載的《新聞紙略論》一文曾這樣介紹西式報紙：「在西方各國有最奇之事，乃係新聞紙篇也。此樣書紙乃先三百年初出於義打裡亞國，因每張的價是小銅錢一文，小錢一文西方語說加西打，故以新聞紙名為加西打，即因此意也。後各國照樣成此篇紙，致今到處都有之甚多也。」（《東西洋考每月統記傳》，1833：66）這裡把新聞紙音譯為「加西打」。「加西打」顯然是Gazette一詞的音譯，而「公報」則成為其意譯漢名之一。
除了區別傳統邸報之用，在筆者看來，晚清知識分子之所以用「公報」來對譯西方的新聞紙，最重要的是和當時人們對「公」的推崇有關。美國漢學家羅威廉（William T. Rowe)在《近代中國的公共領域》一文中指出：「清末和民初這段時間裡，人們日益頻繁地在政治意義上使用『公』，伴之而來的是『公』這個詞用法的創新和拓展。」（張聰、姚平，2016：383）的確，在西學東漸的過程中，知識分子逐漸衍生出了對「公」的崇拜。儒家思想中早有「公天下」的思想，可以追溯到《禮記?禮運》中孔子所言「大道之行也，天下為公」。這種思想在中國歷史上雖屢有存續，並對皇權產生了一定的制約，但真正擴散開來並成形成影響力則是在清末。正如日本學者溝口雄三所言：「『天下為公』與『大同』思想為清末的變革思想所繼承，遂產生了康有為（1858-1927）的《大同書》與孫文稱三民主義為大同主義的闡釋。」（溝口雄三，1995：55）在溝口雄三看來，清末「公」的思想也明顯滲入了歐洲近代的平等觀念。彼時，西方哲人盧梭、孟德斯鳩、約翰?穆勒等人對「公意」的闡釋也傳播至中國。傳統與現代這兩種思想對知識分子都產生了重要影響，在辦報實踐中他們對「公」推崇備至。「公」字包含著公平、公正、公德、公開、公共等諸多含義，這些含義無一不受重視。王韜在《論日報漸行於中土》有言：「其立論一秉公平，其居心務期誠正。如英國之泰晤士，人仰之幾如泰山北鬥。」（王韜，1998：311）梁啓超在總結中國疲弱時，則強調了「公德」的重要性，「吾中國道德之發達，不可謂不早，雖然，偏於私德，而公德殆闕如。」（梁啓超，1998：62）林樂知在解釋從《教會新報》更名為《萬國公報》時則強調「公開」：「既可以邀王公巨卿之賞識，並可以入名門閨秀之清鑑，且可以助大商富賈之利益，更可以佐各匠農工之取資，益人實非淺鮮。」（李天綱，2012：3）這體現了林樂知等人希望這份原本有著宗教性質的報紙，能普遍公開地面向全體中國人，成為一份世俗大眾讀物，這便是「公開」意識。
可見，儒家經典中流傳的「天下為公」思想和從西方習來的民主共和思想，在知識精英中雜糅成了一種尚「公」的價值取向，成為近代以來報人的一種自覺追求。有研究者也指出：到20世紀初，「公」字常常出現在關於辦報原則、辦報立場或編輯方針的表達中，成為整個報紙的導向性觀念（姜紅，2011）。近代「公報」即是在這樣一種思想與時代氛圍中應運而生。
顯然，這一時期的「公報」不同於官報，它不是在官方特許制度下創辦的，而是實實在在的民間報紙。這一類報紙將「公報」視作一種現代報刊，代表著辦報活動從「私屬」走向「公開」的過程。如1910年7月創刊於北京的《國民公報》，就是民間團體「國會請願同志會」的機關報。1911年11月11日在上海創刊的《大漢公報》同樣是一份民間報紙。1907年在香港出版的革命派報紙《社會公報》，「以掃除社會窒礙及灌通社會知識為宗旨」，總編輯為黃耀公（伯耀），同樣是一份民營報刊（史和、姚福申、葉翠娣，1991：199）。在傳教士和維新士人的主導下，「公報」一度成為一種新式的、進步的媒介象徵和代表。民間「公報」及其所代表的公共輿論傳播新知，鼓吹改革，這也使得清政府的合法性出現了危機。[1]在這種情勢下，為了重塑統治合法性，清政府也開始尋求變革，創辦政府自己的「公報」便是一個重要舉措。這一舉措催生了晚清的「官報」以及民國之後「政府公報」的出現。
（二）「政府公報」的演變：從「邸報」到「官報」
我們今天所理解的「政府公報」，在中國的歷史語境下，其前身可以追溯到邸報和京報。中國在「公報」傳入之前，已經長期存在像「邸報」這樣的官辦信息傳播體系（或稱塘報、驛報、轅門鈔、京報等）。美國新聞史家白瑞華教授（Roswell Sessoms Britton）對中國傳統的官報體系評價頗高，在《中國近代報刊史》一書中白瑞華將中國的「京報」與西方的公報相提並論，甚至認為清代的「京報」由於主要刊載的是官方文件或皇帝的詔令，因而比歐洲國家的公報更具有公信力。不過他也承認，「與《倫敦公報》（London Gazette）、法國的《官方公報》（Gazette Official）以及歐洲其他國家公報不同，京報從歐洲公報的定義來看不具備公報功能」（白瑞華，2013：22）。這主要源於「京報」的信源由官方壟斷，不具開放性，只是一個「傳播官方思想」的媒介平臺。的確，中國傳統邸報和西方的政府公報有很多不同，[2]但最大的不同就是邸報不公開發行，而西方的政府公報一開始就是公開發行的。事實上，到晚清以後，中國才出現了西方意義上的「政府公報」。在名稱上，晚清的大多數「政府公報」摒棄了「邸報」（以及「京報」）之名，而易之以「官報」的稱謂。因此清代「官報」就是中國現代意義上的第一批政府公報。
有學者考證，光緒三十三年（1907）清廷發行的《政治官報》是「中國歷史上最早由中央政府直接公開出版發行的機關報」（葉再生，2002：878）。不過，就「官報」的發行而言，《政治官報》顯然不是最早的。早在1881年的《益聞錄》上就已經出現了關於「各省官報」的消息摘錄，如《浙省官報》《金陵官報》《粵東官報》《蘇垣官報》《江寧官報》等。考《中國報刊辭典（1815-1949）》一書，《政治官報》的出版發行的時間既晚於1902年4月發行的《湖南官報》，也晚於同年12月發行的《北洋官報》（王檜林、朱漢國，1992：20-21）。實際上，在清廷《政治官報》出現以前，以袁世凱所辦的《北洋官報》為首，地方官報已陸續創辦並推廣開來。清末官報的發行和創辦實際上經歷了「先地方後中央」的發展過程。
儘管「官報」的命名是本土的，但清末「官報」的創辦顯然受到西方的影響。中日甲午戰爭後，清廷也終於有了不變必亡的隱憂，於是廣徵善後之策，「創辦官報」成為一條重要的改良計策被中外人士頻頻提及。英人李提摩太（Timothy Richard）在《新政策》中一再提到創辦官報的重要性。張之洞也進言「官報宣國是，民報達民情」（張之洞，2017：113），勸諫辦報閱報。光緒二十四年六月，孫家鼐上書光緒帝「所請將《時務報》改為官報，派康有為督辦其事」（戈公振，1986：44）。在清末預備立憲時期政務處奏請創辦《政治官報》（《內閣官報》）的奏摺中，創辦官報的理由得到進一步說明：「或謂英國人民政治智識最富，故其憲法程度最高，蓋收效於官報非淺鮮也……欲開民智，而正人心，自非辦理官報不可。」（戈公振，1986：48）顯然，此時醞釀的官報，是公開發行的西式的「公報」，面向的已經不再只是大臣和士大夫，而是全社會的潛在受眾。這種轉變使得《時務官報》和《政治官報》脫離了傳統邸報窠臼，而成為民國及現代公報的濫觴。
在筆者看來，清政府之所以用「官報」而不用「公報」之名，蓋沿襲傳統，易於民眾理解。在中國傳統話語中，「官」區別於「民」，「官話」和「方言」（民言）有異，「官報」自然也與「民報」有異。清政府用「官報」之名可以更好地強調報紙的官方屬性，突出和表現官方的權威。只不過到了民國，「官」這個詞日益成為封建統治者的代稱，與「民主」精神相悖。為了表示與舊的封建統治的不同，民國始改清廷時代的「官報」為「公報」。關於從「政府官報」到「政府公報」的轉變，戈公振先生在《中國報學史》中也有如下描述：「清末預備立憲，由政府刊行《政治官報》，後改名《內閣官報》，各省亦各有《官報》。民國成立，又改名《政府公報》，各省亦改名《公報》。至是，官報遂成為國家之制度矣。」（戈公振，1986：23）可見，民國時期的「政府公報」其實就沿襲自清政府時期的「官報」。「官報」與「公報」，一字之差，反映出的卻是兩個時代的巨變。
（三）民國時期「公報」的崛起
晚清「官報」的歷史隨著武昌起義的勝利而終結，「公報」取而代之成為政府機關報。1911年10月11日，武昌起義的革命黨人設立軍政府，並於16日創辦了《中華民國公報》，在創刊號上刊載的《本報出版章程》中聲稱：「本報暫為軍政府軍務部附設機關，故定名中華民國公報。」（蘇凡，1982：89-90）1912年1月1日，孫中山於南京宣誓就職，定國號為中華民國。29日出版了《臨時政府公報》第1期，內容包含令示、法制、紀事、電報、抄譯外報和雜報。
「中華民國」乃民眾之國，改「官報」為「公報」實乃水到渠成之事。孫中山倡導的「三民主義」及「天下為公」的思想，顯然為民國「公報」的崛起提供了思想基礎。1912年4月5日，袁世凱繼任中華民國總統。《臨時政府公報》停刊，《政府公報》繼續出版，「公報」之名並沒有遭到廢棄。考民國時期的「公報」，除了名稱上的變化，這一時期「公報」的種類與數量也呈急劇增長之勢。
民國「公報」的形式非常豐富，既有民間團體的「公報」，也有教會團體創辦的公報，但以「政府公報」為主，遍布政府機關各部門和各地域。「民國以來，事務日繁，部有部公報，省有省公報，一省之內，廳局又各有公報。」（戈公振，1986：59）筆者對《中國報刊詞典（1815-1949）》收錄的這一時期的三千多份報刊進行了統計，發現民國政府部門的公報上百種，類型包括：立法公報、司法公報、教育公報、農業公報、經濟公報、實業公報、工商公報、交通公報、建設公報、內政公報、外交公報、監察公報、審計公報、衛生公報、少數民族公報、會議公報等十六類；而各省地方政府也至少有政務、教育、建設、實業、財政、民政、司法等類型的公報（如表1所示）。
從出版時間統計上看，「公報」在1911年到1915年之間出現了第一個小高峰。當時正值中華民國建立之初，舊的新聞審查制度廢除後，迎來了報界的「黃金時代」，各級政權機關及各類社會團體紛紛創辦機關報，導致了大量「公報」的出現。民國「公報」崛起的另一個高峰在1925年到1933期間，這一時期新增了71份公報，僅1929年這一年出現的「公報」就有23份。除了政府公報，民國時期也出現了不少新興的「行業公報」，如各種「商會公報」等，這得益於中華民國建立後國內局勢進入到了一個相對平穩的時期，各種行業群體開始成型，各行業組織內部發行的喉舌報紙或「會報」，有的也以「公報」命名。
三
1949年以後的「公報」演變：從報刊到公文
在筆者看來，中國共產黨成立以後，至少先後擁有三種類型的報刊：黨報、政報與公報。
「黨報」的創辦最早。自1921年中國共產黨成立後，黨報的創辦工作便與黨的發展同步前行。從中共中央委員會第一份公開發行的機關刊物《嚮導》周報（1922年），到1941年抗日根據地創辦的第一份大型日報《解放日報》，再到《人民日報》（1942年）的創辦，中國共產黨的黨報系統逐步建立和完善。
「政報」則是在中國共產黨建立政權以後以政府的名義創辦的機關刊物。尤其在抗日戰爭時期，各革命根據地開始出現統一以「邊區政報」命名的刊物。這種邊區政府創辦的「政報」其實與民國以來的「政府公報」無異。實際上，「政報」在民國時期就已經出現。作為政府機關報，「政報」和「公報」的區別並不明顯，往往存在混用的現象。1913年《四川政報》上刊載的《四川政報簡章》指出：「本報刊布中央暨本省法令公牘並選錄關於一切重要文件，定名四川政報」（四川政報，1913）。到1931年6月，《四川政報》易名為《四川省政府公報》，主要刊載國民政府的有關法令文件和本省政府關於民政、財政、工農商各行業統計、土地調查及人員調配任免、教育、司法等方面的公告和條例（王檜林、朱漢國，1992：204-205）。
這種「政報」和「公報」的變易也發生在1949年之後。考中國共產黨的「公報」歷史，從抗日戰爭時期的初創，到1949年後的鋪開，再到「十年動亂」的停刊及1980年代的「復興」，「公報」的歷史大致經歷了一個「公報—政報—公報」的不斷轉變過程。
（一）從政報到公報的歷史
早在抗日戰爭時期，中國共產黨領導的敵後抗日根據地就已經開始出版「政報」。《邊區政報》就是各邊區政府統一命名編輯出版的政府公報。如晉冀魯豫邊區政報就於1941年11月15日創刊，其內容主要刊載邊區政府制定的各項政策批示、法令、規章，根據地內各級政府的重要活動，反映軍隊和民兵的抗戰事跡，轉載延安黨中央的有關政策文件。從內容上看，邊區政報與「公報」類似，但與「公報」不同的是，邊區政報的發行並不公開，而更像是一種政府「內部刊物」。如1943年12月1日出版的晉冀魯豫《邊區政報》第33期，封面就有「對敵秘密，希勿遺失」字樣（馬志春，2015：111）。1947年7月15日陝甘寧邊區創辦的《邊區政報》同樣未公開發行，其讀者是區以上各級幹部，內容有邊區政府的重要政策、條例、指示、命令及各級政府部門的工作經驗和典型材料等。邊區政府發行政報的傳統，在解放戰爭中得到延續。《華北政報》（1948年12月）、《東北政報》（1949年11月）等就是隨著解放戰爭的態勢，由新解放區成立的人民政府創辦的。與此同時，有一些新解放區創辦的則是「公報」，如1948年10月創刊的《內蒙古自治政府公報》及1949年1月創刊的《東北行政公報》等。可見，1949年解放前夕，解放區的政報和公報是同時存在的。但1949年之後，這些「公報」都改名為「政報」了。如《東北行政公報》於1949年11月改為《東北政報》（王檜林、朱漢國，1992：425），《內蒙古自治政府公報》則於1950年1月改名為《內蒙古政報》（高文德，1995：312）。可見，1949年之後的許多「政報」是由「公報」改名而來的，其作用與功能實際上相當於「政府公報」。儘管這一時期的「政報」是一種政府內部刊物，但實際上已經獲準公開發行了，與「政府公報」沒有本質上的區別。
據筆者的統計，從1949年到1957年，有20多個省份先後創辦了政報。但在中央政府層面，則依然沿用了「公報」的名稱。1955年，經國務院常務會議決定，由國務院辦公廳出版了面向國內外公開發行的《中華人民共和國國務院公報》，這個「公報」實際成為各地方政府政報的辦刊樣本。1966年至1976年的「文革」期間，各地政府的政報相繼停刊。直到1978年改革開放後才又重新復刊。20世紀90年代，各省政報開始定期出版，並經各省新聞出版局批准發給國內統一刊號，政報開始變成「公開發行」的合法刊物。在這種情形下，「政報」與「政府公報」幾乎就沒有任何區別了。
2000年前後，隨著《中華人民共和國立法法》的施行及「政務公開」的推進，各省「公報」全面取代了「政報」。「政報」開始相繼更名為「人民政府公報」。如《安徽政報》就在2002年更名為《安徽省人民政府公報》，其更名理由很有代表性：「為適應我國加入世貿組織新形勢的需要,使各級人民政府及時、準確地了解、掌握並貫徹落實省政府的規章、政策和工作部署，推動政府系統政務公開和依法行政工作，自覺接受人民群眾的監督，經省政府批准，現就《安徽政報》更名及發送事項通知如下：一、自2002年1月起，將原《安徽政報》更名為《安徽省人民政府公報》……」（安徽省人民政府公報，2002：第1期）與此類似，其他省份的「政報」相繼改名為「公報」。河北、安徽、福建、河南四省在2002年，湖北、廣東在2003年，江蘇、貴州在2005年，天津、浙江在2008年、內蒙古和甘肅在2011年，先後完成了更名工作。更名完成後，「公報」開始成為當地人民政府辦公廳主辦，經國家新聞出版總署批准公開發行的政府出版物，延續至今。
那麼，今天的中國政府公報到底有多少種呢？根據中國知網的「中國政報公報期刊文獻總庫」[5]筆者進行了一個初步統計。數據顯示：在國家層面，計有全國人大、政協主辦的公報、國務院的公報及國務院所屬各部委的公報以及最高司法行政機關的公報共23種（份）、地方各級人大政協的公報16種，地方各級人民政府的（政報）公報144種。目前僅公開發行的公報就將近200種，如果再加上地縣一級的未公開發行的公報，其數量至少有上千種之多。
（二）當代「公報」的特徵
那麼，當今的公報有什麼特徵呢？如果和晚清及民國時期相比，我們可以發現今天的「公報」在新中國經過七十年的發展演變，逐漸定型為刊登政府文件或政府聲明的一種「公文」，這與其最初的「報刊」形態相去甚遠。公報也完全由政府主辦，排斥了其他非政府主體。考察當下的政府「公報」，具有以下幾個特徵：
1.「四級創辦」網絡
與黨報黨刊一樣，今天的政府公報也形成了「四級創辦」網絡，一級政府對應一級公報。這種格局的形成有一個過程。1949年新中國成立初期，只有中央政府和省政府出版公報。但1978年後，逐步形成了從中央、省、市、（區）縣四級政府都有「公報」的格局。以內蒙古為例，省（自治區）一級有《內蒙古自治區人民政府公報》、次一級則有《呼和浩特市人民政府公報》《包頭市人民政府公報》等地市級公報，地市下面還有區縣一級的政府公報。不過，只有中央和省一級的公報具有國家新聞出版管理機關批准的統一刊號（CN），一些副省級城市或省會城市的政府公報也有刊號，[6]地市級以下的公報大多沒有刊號，這與各級黨報有些類似。
2.公開發行，免費贈閱
地方政府公報（政報）初創時候，基本都是內部發行。20世紀90年代，各地政府的公報才相繼公開發行。這顯然受益於「政府行政公開」的推進。2003年7月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行，減輕基層和農民負擔的通知》發布，該文件指出：「省、自治區、直轄市黨委統一辦好一份黨報和一份黨刊，政府辦好一份免費贈閱的政府公報。」公報有正式刊號，又「免費贈閱」，當然意味著公開發行。據筆者調查，就發行周期來看，省級人民政府公報多數是半月刊。市一級人民政府公報有的是月刊，也有的是季刊，如《鄂爾多斯市人民政府公報》為月刊，而《包頭市人民政府公報》則為季刊（每期48頁）。區縣級政府的公報出版則更不固定，有月刊、季刊、半年刊等。隨著網際網路的普及及電子政務的開展，政府公報也開始「電子化」發行。今天我們幾乎可以毫不費力地在各級政府網站查閱到政府公報的電子版。藉助於網絡發行，政府公報的受眾範圍進一步擴大。
3.刊發效力等同於紅頭文件
2000年3月頒布的《中華人民共和國立法法》第七十七條規定：「部門規章籤署公布後，及時在國務院公報或者部門公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。地方政府規章籤署公布後，及時在本級人民政府公報和在本行政區域範圍內發行的報紙上刊登。在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。」在這種法律與行政規制下，「公報」上發布的規章即為中央、地方政府傳達的標準文本，公報因此起到了紅頭文件的職能。從「公報」的發行機關來看，據筆者調查，各級政府公報大多由該級政府的辦公廳主辦和編發，「公報」的編輯委員會由政府辦公廳人員組成，編委會的主任、副主任一般由同級政府部門的政府秘書長或辦公廳主任、副主任兼任。在中國的政治傳播體系中，政府辦公廳主任或秘書長往往也是政府文件的起草人或把關人，這種「兼任」保證了「公報」出版與「公文」審定的一致性。這種組織結構保證了「公報」的法律與政治效力，使其能夠等同於「紅頭文件」。
4.「公報」變身為一種「公文」
在「公報」興起的初期，「公報」毫無疑問具有新聞紙的功能和特徵。如在抗日戰爭時期和解放戰爭時期，「公報」不僅擔負刊登政府文件的職能，也要身兼報導地方新聞的任務。不過，隨著報刊的多樣化和分工專業化，「公報」逐漸退出了新聞傳播領域，變成了單一刊登政府文件的公文類媒體。到今天，黨報黨刊登載新聞，「公報」刊登政府文件的職能已經相對固定。從職能來看，當代政府公報的主要職責是「傳達政令、宣傳政策、指導工作、公告政務活動」等，其版面內容主要是刊登政府的「標準文書」，主要包括國家法律法規和地方性法規、國家和地方政府重要文件、地方政府重大政務活動、重要人事任免等政府文件和決議等。公報終於演變成為一種專事發布政府文件的公文類媒體。
公報的「公文化」也體現在黨和政府的公文文種中。早在1989年4月25日由中共中央辦公廳頒發《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》中，「公報」就是13種規定的「黨的文件」中的一種。2012年7月1日起實施的《黨政機關公文處理工作條例》第八條規定了15種規範性公文，「公報」也名列其中。《條例》規定，公報「適用於公布重要決定或者重大事項。」可見，如今的公報，不僅是刊發政府文件的媒體，其實也是政府文件的一種類型。這種演變與「公報」長期以來「傳達政令、發布公文」的傳播職能密切相關。
總之，今天的公報，已經成為宣發國是的重要載體，它承接了自清末以來的官報傳統，吸取了民國公報（政報）的體例，在抗日戰爭和解放戰爭的實踐中，豐富了形式和內容，並且在新中國成立至今的實踐中，不斷變革，最終形成今天的樣式。在新時代尤其是數字媒體不斷發展的當下，不論從形式、名稱或內容上，未來「公報」都可能經歷新的、更進一步的演變，我們拭目以待。
（本文參考文獻從略）