作者：黃澤萱，中山大學法學院副研究員，法學博士。
原文載於《清華法學》2018年第5期。為方便編輯，相關注釋已省略。
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現代風險治理框架下的民意困局及其出路探究
——兼評張小燕等人訴江蘇省環保廳環評行政許可案
摘要：為應對風險治理的時代任務，各國逐步建立起了一個個現代國家風險治理框架。這些框架多採建立在專家單極理性之上的技術官僚治理範式。隨著民眾的風險意識日益強烈並與專家理性分道揚鑣，其知情需求和參與需求在這種治理範式之下無法獲得滿足。其中，以環評制度為代表的風險分類管理模式通過將分類結果與公眾參與程序掛鈎，而阻斷了公眾參與「低/無風險事項」行政決策過程的路徑。對此，民眾另闢司法戰場，但以行政合法性為審查標準的司法救濟路徑並非這種民意困局的正確出路。即使有張小燕案所體現出來的司法擔當和司法關懷，最終的出路依然需要從檢討現今之理性技術官僚範式入手，通過化解風險分類管理模式對民意表達的制度性阻斷，建構一種更為開放寬容、更能實現平等對話的風險治理範式。
關鍵詞：風險治理範式；風險分類管理；環境影響評價；公眾參與；司法審查
1.風險治理的時代任務與框架搭建
風險古已有之，並非工業社會的產物。風險分析自古亦有，據學者考證可追溯自公元前3200年的巴比倫人。整個人類的發展史隨處可見對風險的評估、適應和應對。但區別於現代，古代人用於風險分析的基礎包含著神話、隱喻、儀式等方式。隨著現代規制政府和福利國家的建立，運用公權力保護公民的健康與安全成為福利國家的政府之存在目的。為追求此目的，一個旨在應對風險社會中各種風險衝擊、在各種風險爭論中做出決策、追求風險社會中新型公共利益的現代風險治理框架應運而生。
這種規制風險的現代模式，最早試圖借鑑保險管理的商業模式，由政府將風險進行估算，並且通過收集保險金而分擔損失，從而使得社會風險是可管理的與可追蹤的。然而，風險社會中的風險後果太過嚴重，商業保險制度無法擔負這種可能後果，核電站項目管理便是一例。在發展早期，政府希望通過商業保險公司的承保來管理風險，但沒有商業保險公司願意承接核電站洩漏的風險，最後只能由政府擔負這一責任。貝克認為，工業社會所建立的各種監督制度和保護制度不但無法繼續發揮應對風險的任務，甚至會反過來加劇風險進程，特別是進入到風險社會的後期，「一方面是社會依然根據舊工業社會模式做出決策，另一方面是利益組織、司法制度和政治受到了源於風險社會的活力的爭論和衝突的困擾。」 對這種困擾的回應開啟了現代風險治理框架的搭建。各國開始針對風險社會的新屬性制定新政策或調整舊政策。例如，傳統的歸責模型是由損害者承擔賠償責任，通過個體歸責而解決糾紛，但為應對現代科技風險之不確定性、損害結果規模化、因果關係不明等屬性，事後個體歸責讓位於事前的安全標準體系。又如，過去的商業保險制度無法應對大規模風險，因此必須將其上升為以福利國家為核心的社會保險制度等等。隨著對風險規制舊模式的改革和新模式的建構，一個可以涵攝所有現代風險規制問題的、用於指導風險決策的屬性劃分和程序設計格式的現代風險治理框架日現雛形。
在這個建構過程中，各國多以科學技術官僚來主導風險決策。這種決策模式以專家單極理性為基礎，是在「科學之客觀、專家之中立」想像之下，通過客觀中立的科學取徑來獲取政治決策的合法性。風險應對事務從一開始便走專業路線，例如最早設立規制機構的美國政府，為回應各類規制事務而於上世紀70年代大量引進技術人才加入政府，承擔規制事務。同時，為確保決策基礎的正當性，規制部門大多採用科學諮詢委員會的方式將科學納入政治過程，發展以科學理性為決策判斷基礎的標準。而這樣一種管制文化最終體現於各國和國際組織所建構和提倡的、由「風險評估」和「風險管理」兩個核心部分構成的風險治理框架之中。風險評估是一個由專家通過科學方法對風險的存在、性質、危害後果等進行研究、判斷的過程。這個過程一直被認為是一個價值無涉、客觀獨立的過程，由專家主導。風險管理則是在風險評估的基礎上做出規制決策的環節，是一個由政府技術官僚人員主導的政策形成過程。「作為管制者的技術官僚透過專業治理而掌控國家機器，已成為現代社會的重要特徵之一。」
2.風險分類管理：技術官僚範式下的理性選擇
這種技術官僚範式下的一條重要的規制進路，是風險分類管理——根據風險屬性對風險進行分類和排序，並根據分類排序結果設計不同的規制方案和分配不同的規制資源。在這種模式下，風險有是否嚴重或是否緊迫的區分，根據區分結果採取不同等級的規制方式，採用不同嚴厲程度的手段，調動不同程度的資源，設定不同風險殘餘的規制目標。
環境影響評價制度（下文簡稱環評制度）便是這種風險分類管理的一個典型例子。環評制度體現了環境風險治理思維從「事後清理」轉向「事前把關」和「源頭控制」，要求在進行可能具有環境風險的規劃和項目建設時，對該風險活動在一定範圍內的環境影響進行預測和評估，並提出相應的防治措施。該制度最早規定於1969年美國國會通過的《國家環境政策法》之中。我國於1979年的《環境保護法（試行）》中首次提及這一制度，此後逐步完善和擴展，於2002年頒布《中華人民共和國環境影響評價法》，正式建立了我國的環評制度。該法將建設項目分為三類：可能造成重大環境影響的、可能造成輕度環境影響的以及對環境影響很小的，分別填寫環境影響報告書、環境影響報告表和環境影響登記表。對於具體某種項目分屬何種類別，由環保部制定的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》確定。
這種風險分類管理模式是上述技術官僚範式下科學與政治聯姻的產物，體現了技術理性獨大的專家理性與經濟優先的政治理性相結合的風險決策趨向。
一方面，風險分類管理制度的建構邏輯體現了以技術理性為主導的專家治理。從目標上講，對風險進行分類意味著捨棄民眾所追求的零風險目標，而接受專家理性所強調的零風險之不可達性，接受現實環境中必然包含各種風險殘餘。從方法上講，風險分類運用理性的科學計算方法對各類風險活動進行評價，主要步驟包括風險識別、源項分析、後果計算、風險計算和評價以及風險管理。其中採用科學界之核心定量定性方法進行源項分析，以客觀統計數據確定「最大可信事故」，風險值計算受制於目前毒理學研究的局限性而做了取捨，「同行業可接受風險水平」根據歷史傷害結果統計數據加以計算等等，整個評價方法皆為專業人員運用專業客觀數據的分析體系。從規則制定程序上看，我國《建設項目環境風險評價技術導則（修訂 HJ/T 169-2004）》由環境保護部環境工程評估中心和中國寰球工程有限公司的專家負責起草，制定過程中還徵求了各相關行政部門、研究中心、行業協會和環境科技類公司的意見，但並無納入公眾意見。因此從各方面看，風險分類制度都體現了專家技術理性獨大的趨向。
另一方面，以風險分類降低規製成本、兼顧經濟效益是政治理性的必然選擇。中國從一個農業大國，通過市場化改革和工業化建設，轉型成為一個工業經濟大國，這種高速進程與追求GDP、經濟發展優先的政治理念定型過程是交叉共生的。而經濟發展作為首要政治責任，其重要性從未讓位於其他社會治理目標。在治理資源有限的前提下，對安全和環保的追求必然會與經濟效益衝突。因此政府需要考慮環評制度在發揮保護環境之重要作用的同時，所產生的減緩經濟發展的代價。風險分類管理模式可謂這一政治理性下的折中選擇。1993年的《關於進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》是初步形成我國建設項目環評制度的「三類別」基本框架的重要文件，其中提出：「有的地方建設項目審批程序仍然過於繁雜，不適應市場經濟發展的需要」，要求行政機關「提高工作效率，主動為經濟建設服務」。若環評範圍過大、要求過高，會直接阻礙經濟發展與城市建設，因此通過風險分類而區分待之，其中包含著經濟優先的政治決策理性邏輯。
1.風險時代的民意表達需求
現代國家風險治理框架的逐步建立過程，同時也是一個公眾日益形成風險意識，公眾風險認知與專家風險結論分道揚鑣，最終試圖爭奪風險決策話語權的過程。新興科技在促進社會高速發展與制度性變革的同時，對公眾的認知與價值也產生極大衝擊，從而產生科技與社會之間的「共生演化的落差」。近年層出不窮的科技爭議與個案衝突，表明公眾不再滿足於被動接受國家技術官僚系統對風險事務的父愛主義關照，而日益形成強烈的表達欲望和參與決斷的時代需求。
如上所述，從一開始，各國所建構的現代風險治理框架便帶有濃濃的技術官僚屬性。哪些是風險、選擇規制哪些風險、如何規制風險，這些問題都是在一個由科學和政治聯姻的秘密框架中進行，民眾作為風險可能後果的承受者，卻不享有關於風險決策的知情權、參與權和決定權。專家作為風險知識的擁有者，是定義問題的公眾代言人，公眾僅作為風險和風險規制活動的「客體」而存在。
然而，當社會風險以個案接觸、媒體報導或其他形式呈現在公眾面前時，「環境和土地成了有情感的血肉。」 社會大眾作為意識主體開始形成自己獨立的認知建構，對風險的理解超越了專家所告知的科學下的定義。隨著公眾的風險認知逐漸強烈，在許多風險事項上公眾的感受開始與專家認知分道揚鑣甚至相互對立。由於風險「不是一種簡單地，就在那裡（out-there）的實體」，專家運用科學方法和客觀數據所勾勒的風險形象與公眾通過自身機遇和信息途徑所形成的風險感受是截然不同的。例如對於電磁輻射，儘管專家不斷強調安全標準之內的電磁輻射對身體無害，但公眾依然無法消除恐慌，總是將其與癌症、白血病、無法生育等嚴重後果掛鈎，對於居住區附近的移動通信基站、輸變電設施更是極力反對，將其視為會對環境和人身造成傷害的汙染項目。此外，食品添加劑、PX項目、轉基因等等，都是專家極力捍衛而公眾極度恐慌的事物。
這種對專家中立性和科學客觀性的質疑最終延伸到對國家風險治理框架的質疑。公眾在感受上的不信任開始升級為行動上的反抗。20世紀70年代，在美國興起的環保運動便是一場對專家與技術官僚在決策制度層面的聯盟的挑戰。這種挑戰代表著民主與科學的決裂，迫使政府在規制活動中開始重視公眾的角色。而公眾對風險的認知與情感，也開始作為一種能夠與專家理性對抗的「社會理性」而受到重視，科學也不再被理所當然地視為「中立客觀」而具有了社會建構性格。對於何謂風險、哪些風險需要規制、規制的優先順位、規制方案與成本考量等等風險社會中的基本問題，作為風險後果承受者的公眾理應享有知情權、參與權和決策權，能夠就「我們要如何生活」發表自己的看法並做出自主的選擇。這一風險時代嶄新的民意表達需求，對一個無法接納公眾聲音的風險治理框架提出了正當性挑戰，也迫使了原本封閉孤傲的國家風險治理框架開始向公眾開放，並承受著範式轉變的時代壓力。
但具體來說，民意表達需求強烈程度及其具體形式取決於所在社會的本土風險文化氛圍與官方的制度回應之間的互動結果。我國的這種民意覺醒雖晚於美國等西方發達國家，但近年的發展勢頭卻較為迅猛，自2003年的SARA事件之後，在廈門PX項目、廣州番禺垃圾場、空氣PM2.5治理等項目建設或風險議題上，公眾對技術官僚系統的不信任情感和表達意見的需求極為強烈，也在一定程度上不斷推動著國家在立法和行政層面做出被動的制度回應。
2. 風險分類對民意表達之制度性阻斷
儘管近年的民意開始試圖掙脫專家與技術官僚在決策制度層面的枷鎖，而政府也通過增加決策透明度和風險溝通環節接納民意，但實際上，民意的表達依然於困境之中、以抗爭的方式進行著。這是由於現代風險治理框架在傳統技術官僚範式之下所透發的技術理性獨大與經濟優先屬性，指引著在具體制度設計中對民意的形塑和預判，民意空間在由專家掌控的風險定義初始便已被決定和壓縮。
在風險分類管理模式之下，風險識別環節的風險分類結論直接與後續的公眾參與掛鈎，對于越高的風險，公眾享有越充分的知情權和參與權，而對於低風險或非風險，民主的空間則被理所當然地擠壓。這意味著，只有首先被技術官僚系統定位為風險的，民主才具有與科學對話的可能；對於那些被劃歸為風險較低或非風險的事項，公眾並不享有知情和參與的法定權利，無法通過正式的公眾參與程序發表自己的觀點。因此，掌控於技術官僚系統手中的風險分類權力，能夠通過對風險的定義決定公眾參與的程度。貝克認為，產生於晚期現代性的風險由於其後果的不可視以及超越人的感知，最初僅以「有關它們的知識」這樣的形式出現，這就意味著風險是可以被隨意界定和建構的，「每一個利益團體都試圖通過風險的界定來保護自己，並通過這種方式去規避可能影響到它們利益的風險。」而誰掌握了這種界定權，便能夠擁有關鍵的社會和政治地位。因此，技術官僚範式對民意表達空間之型塑，是通過風險定義而實現的源頭性阻斷。
我國的建設項目環境影響評價制度無疑是這一問題的典型。建設項目環境影響評價制度所區分的三類環境影響程度，直接決定了建設單位的環評要求，並進一步決定了公眾能夠在多大程度上知悉和參與該建設項目。對於可能造成重大環境影響的（第一類），應當編制環境影響報告書的項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者採取其他形式，徵求有關單位、專家和公眾的意見。然而對於可能造成輕度環境影響的（第二類）以及對環境影響很小的（第三類）兩類，環境影響評價相關立法沒有提出公眾參與的程序要求，《行政許可法》或《環境保護行政許可聽證暫行辦法》等相關法律法規也沒有關於公眾參與的強制性要求。先不論針對第一類項目，建設單位會如何利用「舉行論證會、聽證會，或者採取其他形式」的這一模糊表述或通過造假的方式最大程度地規避公眾參與，單就第二類和第三類項目而言，公眾參與權因這種國家專業風險分類而被排除，其中隱藏的邏輯是既然專家說了風險較低甚至無風險，則公眾的參與便是勞民傷財的「多此一舉」。
然而，當公眾的風險認知與這一分類結果相左時，因制度設計而導致的民意困局便會顯現。在一個洗滌非無感染性醫療衣物的清潔項目，按照管理名錄屬於O類紡織化纖121項服裝製造項目中的其他類，是無需公眾參與程序的第三類項目，然而這種項目在公眾看來卻屬於處理醫療廢棄物業務的重大風險活動，應當舉行聽證徵求公眾意見。同樣地，《建設項目環境影響評價分類管理名錄》將公眾頗為恐懼的變電工程歸為「可能造成輕度環境影響」的建設項目，因此其建設不需要舉行論證會、聽證會或採取其他形式徵求公眾意見。民眾的恐慌並不會因法律中的專業分類而減少，反而會因為建設過程的不公開性而更加懷疑項目安全性，激發更強烈的民意表達訴求，但這種民意卻無法定程序可以表達，僅能寄希望於行政機關運用自由裁量權，超越法律的基本規定而以更高標準保障公眾的知情權和參與權。雖然針對第二類、第三類項目，行政許可部門可以對建設單位提出更高的公眾參與要求，或根據《行政許可法》第四十七條的一般性規定而自行舉行聽證，但實踐中建設單位和行政機關往往不會「多此一舉」地展開實質性的公眾調查和徵求公眾意見。民意表達路徑便如此被技術官僚範式下的規範制度設計所阻斷。
當個案中的民眾無法認同專家的風險識別結論和行政機關據此做出的行政決策，而其反對意見無法在建設過程和行政許可過程獲得表達和接納時，他們不得不另闢蹊徑，尋找其他的民意表達渠道。民眾或者選擇直接對抗模式——通過示威、抗議或媒體報導等阻撓風險項目的建設，或者選擇行政申訴模式——向有關部門投訴、信訪、打市長電話等，或者轉向司法程序，通過司法對行政的監督試圖間接地阻止風險項目的建設。
為重新獲得風險決策話語權，民眾轉戰司法戰場，通過提起行政訴訟，要求法院判定行政許可行為違法，從而起到間接阻止風險項目建設的目的。然而，被國家風險應對制度所框定和壓縮的民意空間，是否可能在司法領域重新獲得擴張？
1.司法態度與司法救濟有限性
隨著我國環評制度相關立法的完善和公眾對該制度的日益熟悉，近幾年來，涉及環評公眾參與的司法案件日益增多，其中包含大量因對風險分類結果不滿、對行政機關沒有聽證的程序不滿而提起的訴訟。其基本案情大多為某一風險項目獲得環評許可，相鄰區域的居民認為該項目具有環境或健康風險，卻在整個建設過程無參與權甚至不知情，因此提起行政訴訟，要求法院判定行政許可行為違法。原告援引的法律依據主要是《中華人民共和國環境影響評價法》第二十一條、《環境保護行政許可聽證暫行辦法》第六條、《行政許可法》第四十七條，以及《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第六條等。
然而，這些條文顯然不是公眾手中有利的法律武器。法院的判決思路基本一致：由於上述法條中關於公眾參與的強制性要求僅適用於第一類風險，即對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，對於第二、第三類風險事項，行政機關是否通過聽證會等形式徵求公眾意見，屬於行政自由裁量權範疇，若無聽證並不違法，因此環評許可合法有效，駁回起訴。
若脫離風險社會的背景來看這些個案，似乎只是建設項目所引起的民法上的健康權和相鄰權問題向行政法的延伸，但實際上，矛盾之癥結卻在於國家風險治理框架下風險專業分類與公眾認知之間的矛盾，以及這種矛盾導致的民意表達渠道被阻斷的問題。司法審查之困難便源於此。法院從來不是一個回應民意的恰當場域。作為一個提供事後救濟的機構，法院無法替代專家去判斷風險識別結論的正確性，也無法替代行政機關給出是否應該建設某一風險項目、在哪建的直接結論，而只能在法治框架內審查行政機關在做出行政行為時是否合法。而當「以事實為依據、以法律為準繩」的法院對行政行為的合法性進行審查時，既不會推翻《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中對項目風險大小的事實認定，也不願突破上述立法的最低合法性標準、根據更高的合理性標準推翻行政機關的自由裁量決定。因此，即使走到司法這一環節，民意困局依然無法破解——立法機關建立了與公眾參與掛鈎的風險分類管理模式，行政機關依法確定風險分類並根據分類排除部分事項的公眾參與權，司法機關根據法律確認行政行為的合法性。一個可以溯源至立法問題的民意困局，如果在行政過程中行政機關選擇不去解決，則其司法突圍亦難有成效。
2.「張小燕」案的司法關懷與出路啟發
然而，在2016年的「張小燕等人訴江蘇省環境保護廳環評行政許可案」中，江蘇省高級人民法院在遵循相似的司法審查路徑得出行政許可決定合法有效的情況下，卻對這種風險分類導致的民意困局做出了一點回應，儘管這一回應既未改變判決結果，亦未明確地給出一個現代風險治理的妥當方案，但其司法態度以及隱晦指向的困局出路，值得剖析。
該案中，第三人鎮江供電公司欲在鎮江市建設包括本案所涉的雙井變電站在內的10項輸變電工程，委託環評機構編制了環境影響報告表。該報告表預測工程建成運行後對周邊環境的影響程度符合國家標準。在此基礎上，被告江蘇省環保廳作出批覆，同意鎮江供電公司建設該批工程，作出環評批覆前未進行聽證。原告張小燕等人乃居住於雙井變電站選址附近的居民，對被告做出的行政許可不服，其中一個理由便是：雙井變電站地處人文遺蹟和居民密集區，該項目引起社會重大關注，屬於重大行政許可事項，江蘇省環保廳未經聽證即作出環評批覆，行政程序不合法。
一審認為江蘇省環保廳作出的涉案環評批覆事實清楚、適用法律正確、行政程序合法，駁回原告的訴訟請求。二審法院通過對案件事實、行政許可權限和程序、適用的法律進行的審查，認為雙井變電站屬於城市公用配套基礎設施；其建設項目環境影響符合技術規範要求；變電站對環境可能造成的影響是輕度、有限且可控的，不屬於行政許可法規定的實施行政許可應當進行聽證的重大行政許可事項。儘管如此，法院並未就此結束論證，而是話鋒一轉，提出：「雖然被訴環評行政許可行為合法、適當，但信息溝通問題應當引起行政主管部門的關注」，進一步要求環保部門應當採取措施加強信息公開，督促鎮江供電公司將變電站工頻電磁場在線監測系統的顯示屏置於更加醒目的位置，方便公眾及時了解相關環境數據，保障公眾的環境信息知情權。
儘管最後法院依然認定江蘇省環保廳的審批行為程序合法，維持原判，駁回了原告的訴訟請求。但判決中體現出了值得注意的司法態度和困局回應：
首先，該判決對公眾的風險認知秉持著一種平等、關懷和理解的態度。從判決書的論證中可以看出法院並不認為電磁輻射是一種高風險，但在面對公眾對變電工程的恐慌，法院並未冷漠而嘲諷地對待之，而是冷靜地分析了恐慌的原因並給出促進信息公開和交流的對策。
其次，判決中對行政機關提出更高要求，是對躲在法條背後的行政機關懶政或冷漠的批評。在體現技術官僚風險治理範式的風險分類管理模式下，行政機關在低風險事項上選擇不聽證的決定並不違法，但當民意鼎沸，行政機關依然無視公眾的知情權和參與權，若非懶政、便是冷漠。判決書中的論述暗示著，在風險社會的背景下，行政機關理應在消弭風險認知矛盾、接納民意和預防糾紛方面發揮更大的功能。
最後，判決書中對風險社會治理模式之回應，體現出一種超越個案的社會關懷與司法擔當。由於風險議題關涉生存環境、生命健康乃至人類存亡，其中涉及的科學不確定性問題、公眾與專家的認知衝突等問題容易引起個案衝突和社會不穩定，張小燕案不過是圍繞風險議題展開的各種社會矛盾和群體焦慮的縮影。當判決書提出要「讓公眾充分了解建設項目的環境影響，使所有利益相關者能夠實現知情決斷」，此時法院不僅扮演著維護公民權利、解決個案糾紛的傳統角色，而已表達出對傳統技術官僚範式之檢討與風險社會治理路徑之關懷，在某種程度上發揮著一種能夠作用於整個風險社會的社會治理功能。
然而，需要注意的是，張小燕案作為眾多司法案例中的個案，在體現一定的司法作為的同時，卻也體現了司法作為之有限性。首先，該案中對公眾參與的強調是以判決行政行為合法為前提的；其次，考慮到現代風險量大、面廣、突發、危害後果嚴重等屬性，司法救濟無疑是一種曲折、間接、個案式的救濟；再者，風險社會中專家理性與社會理性的關係處理、風險治理方式之選擇，決策民意之回應，均無法僅通過司法這一單一權力與事後個案式的救濟而應對，而需要從源頭重新思考破解之法。
張小燕一案所體現的司法關懷和司法擔當，既是一次個案式的進步，更是對當今國家風險治理範式的反思。要讓遭受制度性阻礙的民意表達路徑能夠暢通，要讓公眾能夠真正實現「知情決斷」，僅寄託於司法機關在法治框架內的個案式呼籲並非良策。從立法、行政和司法的權力屬性與風險治理功能來看，儘管司法機關能夠在個案中有所作為，但最終應當從行政層面乃至立法層面探討如何轉變國國家風險治理框架的治理範式，從根本上破解此一民意困局。
司法機關應在國家法治框架內發揮一定的救濟與促進功能。民意的實現機制主要是通過國家政治民主程序轉化為國家法律，並由行政機關依法執行和司法機關依法判案實現。隨著行政職能的強化，民意又通過行政過程的公眾參與程序構建而直接實現在執法過程的表達。無論是通過立法過程實現，還是在行政過程中表達，都被視為民意的正當實現路徑。而司法程序從制度構造上看就不是民意表達的恰當場域，司法獨立的基本價值又具有天然排斥民意的屬性。對於如何對風險進行定性，如何在風險社會中進行風險決斷，科學和民主如何妥善處理，這些都關涉宏觀的風險治理框架的建構和範式選擇，司法機關確實不應當、也不擅長回應這些問題。但是，司法機關可以在個案中維護權利，確保行政機關以透明、公正的程序和耐心關懷之態度妥善處理關涉民意的風險建設項目。在必要的時候，即使針對某些具體情形立法沒有明確提出公眾參與要求，法院也應當以法律一般規定、法律原則以及合目的性之合法、合理標準，對行政機關提出更高要求，例如援引《行政許可法》第四十七條對行政機關是否濫用裁量權進行審查。
行政機關應當在行政過程中善用裁量權，儘可能滿足民意表達訴求。張小燕案在一定程度上體現了司法對行政之應然期許——在行政過程中重視信息溝通，暢通民意表達的途徑，放下孤傲的技術官僚態度，以理解和同情的姿態去了解公眾為何會排斥和恐懼低風險甚至無風險項目。區別於美國的獨立規制機構或歐盟的委員會網絡，我國的行政機關作為傳統上的執法機構，需要運用自由裁量權填補法律漏洞或法律空白，在風險社會的背景下又承擔著沉重的規制任務並肩負其中的專業技術責任，同時負擔的社會治理任務又需要在行政過程兼顧民主性和其他社會目標，這使得行政機關的風險規制任務不僅是一個機械的執法過程，更是一個風險規制政策的形成過程和社會治理過程。這個過程既需要把握法律的含義和法律目的，也要發揮行政技術專長，同時還需要肩負接納民意、消解矛盾的社會治理任務。
而最為重要的是，需要從立法層面檢討現有風險治理框架，將技術官僚治理範式轉變為更能夠容納民意的治理範式。類似張小燕案的衝突表明，傳統技術官僚風險治理範式無法滿足民眾對國家風險應對活動的要求。國家風險治理框架不再僅因其科學專業性而獲得證成，也不能基於「代議制+傳送帶」的間接民主理論就獲得合法性，國家治理角色面臨調整的必要性。在治理理念上，當前的技術官僚體系應當接受風險的社會建構屬性，以更平等的姿態嘗試理解民眾的風險認知和恐慌根源，並承認民眾作為風險後果的最終承受者，應當具有風險決策的最終話語權；在範式建構上，國家風險治理框架應當容納更多的民主治理程序，技術理性獨大的專家理性與經濟優先的政治理性相結合的風險決策趨向應當讓位於一個更為平等、開放、包容的價值取向，允許民眾能夠就「我們要如何生活」這一問題自主地做出情緒表達、價值判斷和利益選擇；在具體制度上，必須從立法上承認公眾的風險知情權與決策參與權，並通過具體制度建構進行落實與保障，例如：針對本文所主要探討的環評制度，應當檢討是否具有更靈活、更能夠容納公眾意見的模式來替代目前這種固定的風險分類名單模式。世界上一些國家採用的是靈活的篩選（screening）程序，例如日本的環評制度區分了必須要進行環評的13種「一級項目」和其餘的「二級項目」，二級項目是否進行環評則根據項目的具體情況決定；與此相似，歐盟的環評指令包含兩個附件，第一個附件所列舉的項目必須進行環評，第二個附件所列舉的項目則由各國根據個案情況或者本國立法決定是否進行。所有篩查活動及其標準都必須公開。在美國環評制度的篩選階段中，行政機關如果認為要採取的行動並無環境影響，需編制「無重大影響認定」的文件，通過聽證和公開文件的方式告知利益相關者，在必要時候還需要交由公眾審查決定。
針對公眾頗為排斥的發射站/變電站設施，政府與其以低調隱瞞姿態避免公眾恐慌，不如以公開透明換取信任，建立移動通信基站和輸變電設施的位置資料庫，供公眾查詢。世界上已有多個國家或地區建立了這種資料庫，例如英國的Sitefinder基站搜尋系統，民眾可以通過地圖搜索的方式，取得包括頻率、功率、天線高度、電磁波最大值等基站的情況。瑞士由其通訊主管部門建立全國基地臺資訊資料庫，同樣採取地圖形式提供基地臺功率、頻率等一般信息，另公眾還可申請基地臺高度、架設情況等信息的公開。我國臺灣也於2009年建立了頻率資料庫查詢系統，公眾可查找電信基地臺、廣播及電視訊號發射站的分布位置。數據公開能夠讓公眾清楚了解所處環境的電磁輻射數值，通過比對自主選擇居住位置，也可隨時監督電磁輻射疊加情況並與安全值比較。
採取更能容納民意的風險治理範式，並在這種範式之下設計更為靈活、透明的規制制度，確保民眾的主體地位不會因官僚技術系統的獨斷分類而喪失，才能真正達成張小燕案判決書中提出的美好期望——讓民眾在這個充滿風險的社會之中實現「知情決斷」。
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