張斌
定調未來中國城鎮化道路的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011—2020年）》（下稱《規劃》）將於今年全國兩會前後對外頒布（見本報第602期《城鎮化十年布局「城市群」》）。
目前《規劃》已經編制完成並上報。
此《規劃》已經醞釀一年之久，由國家發改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的10多個部委共同參與編制，與之相關的部委都曾就自己的議題展開調研並形成詳盡的報告，經共同討論後納入總《規劃》。
城鎮化進程中最容易受傷害的是農民權益，中國的新型城鎮化，應該對忽視進城農民權益、製造「城市邊緣人」的做法說不。
那麼，城鎮化進程中應該如何充分尊重和切實保護農民權益？
與之相關的部委2012年年中調研了重慶、河南等多地，結合現階段農民向城鎮轉移的實際情況，在加強農民權益方面共提出了相關意見。
一位參加了調研的知情人士透露，報告主要涉及：遷徙權、城鎮化帶來增值效益的分享權、財產權、公民服務的平等相守權和民主管理的參與權等。
複雜的財產權
「當前，城市規模快速擴張，土地的城鎮化已明顯快於人口的城鎮化。」中國人民大學公共管理學院葉劍平教授說，現階段的城市發展多採用低密度、分散化「面狀擴張」的方式，城市規模和佔用土地面積迅速擴大。
據統計，2000年至2010年全國城鎮建成區面積擴張了60%多，遠高於城鎮人口的增長速度，而同期人均建設用地133平方米，超過國家規定限額的30%。
「一些城市以『加速城鎮化進程』為幌子，以建設工業園區為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動，粗放式佔用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。」國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英說，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會成員利益、增大社會不平等程度為代價。
所以，新型城鎮化過程中，農村人口向城鎮轉移能否順利實現，很關鍵的一個問題是農村的財產如何處理？如果農民在農村的財產權得不到有效的體現和保護，就將拖延農民向城鎮轉移的進程。
農民的主要財產，即土地，包括農村集體土地、林地、草地的承包經營權、農村宅基地的使用權、個人的房屋所有權以及對農村集體資產的所有權和收益的分配權。
報告對農民的這些財產類別在城鎮化過程中怎樣加以保護提出了相關意見，總的原則是可以讓農民帶著這些權利進城，也可以根據他們的意願自主流轉或者處置這些財產權。
在目前這個階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民的本人意願，不得強制或變相強制收回。要嚴格禁止各種以「土地整治」、「社區建設」等名義收回農民承包地後將土地進行流轉行為。
為了保護農民對集體土地的承包經營權，除了明確農民的主體地位，還要規範農村土地承包經營權流轉程序。
土地權益市場化的改革千頭萬緒，但首先應從產權明晰開始。農村集體土地確權登記發證被認為是圍繞保護農民土地權益深化土地制度改革的基礎。「還要加快修改相關法律，允許農村土地、農民的房屋進入市場交換。」上述報告知情人說，「這些資產進入市場流通，有利於建立生產要素在城鄉之間自由流動機制，將城市的生產要素引向農村和農業，有利於增加農民收入，吸納市場流通中過多的貨幣，也減輕了通貨膨脹的壓力。」
現有的規定中，在城鎮規劃區內，允許集體建設用地參與開發建設，集體建設用地可以租賃、參股等多種形式參與開發建設。
為了維護集體經濟組織的土地權益，這份報告建議立法明確規定，參與開發的集體建設用地，僅作為集體經濟組織分紅的依據，不得在開發企業破產時用於清盤。
報告中還提出，要保護農民對集體財產的收益分配權，加快農村集體產權制度改革，以原集體經濟組織為單位，對農村集體經營性淨資產進行股份量化、集體土地收益權量化，將股權量化到集體經濟組織成員個人。「在此基礎上，我們還提出將原農村集體經濟組織改造成符合市場經濟要求和現代企業制度要求的股份合作經濟組織——股份經濟合作社。這樣農民就可以根據所持股份參與收益分紅。」上述知情人說，「但是這一條目前有一個制度上的障礙，就是一旦股份經濟合作社參與的項目經營失敗，現行的法律下集體用地是不能用來清算和破產的。」
他說：「土地問題錯綜複雜，是新型城鎮化必須面對的核心問題。」
增值的分享權
不少專家呼籲，應加快推進中國土地制度改革，通過統一的土地市場確定價格補償，實現城鎮化過程中利益分配關係的平衡。
如何讓農民分享城鎮化帶來的土地增值效益，既是一個重大的現實問題，也統籌城鄉發展亟待突破的重大理論問題。「要解決這一問題，應該從體制機制上構建促進城鄉資源平等交換、要素雙向流動的交換通道。」上述知情人說。
重慶和成都的地票交易制度是經國務院批准開展的統籌城鄉改革試點內容。
所謂地票，就是把農村閒置、廢棄的建設用地復墾為耕地，騰出的建設用地指標優先保障農村自身發展後，節餘部分以市場化方式公開交易，即形成地票，成為可在全市規劃建設範圍內使用的建設用地指標。
三年過去，目前地票交易價格已達每畝17.8萬元，農戶復墾一畝宅基地最低可獲12萬元的收益。自2008年12月重慶農村土地交易所成立到2012年6月初，累計交易地票8.86萬畝，籌集支農資金175.4億元，辦理地票質押貸款3400畝、4.5億元，已經有5.58萬畝地票落地使用。
報告中建議，為了充分最大限度地讓農村、農民分享城鎮化帶來的土地增值收益，每個省份均應該建一個農村土地交易所，開展地票交易，把城市資金引向農村和農業。
「當然地票交易仍存在諸多問題，但是這是將農民土地市場化，體現其市場價值的一個較好機制，要在後續發展中不斷改進。」上述知情人士還說，「我們也需要其他制度的創新，讓土地繼續為失地農民提供生存發展、增收致富的長久支撐。新型城鎮化，應該用土地為農民開啟一扇財富之門。」
關鍵的戶籍改革
「中國下一步的城鎮化絕對不能走以前城鎮化的老路，要解決農民進城問題，就要從『物的城鎮化』轉移到『人的城鎮化』，而『物的城鎮化』一定要服務於『人的城鎮化』。」上述知情人說，「城鄉二元的戶籍制度是阻礙中國城鎮化進程的主要障礙。」
2011年，國務院曾下發了關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的相關政策。「政策的重大突破是降低了戶口遷移門檻，居民在城鎮的落戶條件由過去的有合法住房優先改為有穩定就業優先，並將租賃房納入合法住房範圍。」
但是調研中發現，不少地方仍然沿用了以有合法住房為農民在城鎮落戶的前提條件，而且不包括租賃住房。而且，一些地方正在開展農村新社區建設，將農村人口向新社區集中。
報告中提出，要尊重和保護農民選擇合理遷徙的自主權，對於有意願進城的農民，不能限制阻礙；也要尊重農民選擇在農村居住生活的權利，防止農民「被進城、被上樓」。
河南省政府發展研究中心主任王永蘇表示：「讓農民變市民，就要讓進城務工的農民享受到同市民一樣的待遇，讓他們在城市有房住、有活幹、有學上、生病了有醫保、失業了有社保，這樣才會安居樂業。」
當前，中國有不少地方的農民工及其家屬，無論是在公共服務、社會保障還是在公民權利方面都存在嚴重缺失。中央財經領導小組辦公室相關人士曾多次表示，如果以農民工實際享受的待遇衡量，目前納入統計的城鎮居民中，至少有1/4的人口沒能充分享受市民待遇。
所以，報告中明確提出，現階段，讓轉移進城落戶人口享受基本公共服務，要讓他們跟城市居民一樣，一步到位，一體化，完全市民化。城鎮政府出臺相關政策不要與戶口性質掛鈎。
進一步，還要充分尊重和切實保護轉移進城農民對城鎮社區民主管理的參與權。