公務員津貼補貼名目失序各地擅發300多項 亟待規範
2011-03-28 08:51:18 | 來源：新華網－《?望》
釐清公務員「合法收入」
將預算外收入全部納入預算內收入進行管理，才是規範公務員收入釜底抽薪的辦法
3月14日，黑龍江省2011年公務員考試報名結束。截至當日17時30分，該省總報名人數達15萬人，其中有12.65萬人通過了審核，競爭最激烈的職位考錄比高達1300:1。
同時，廣東、江西、安徽、江蘇、廣西、北京等多個省區市，公務員考試報名也在陸續進行，火爆程度不亞於往年。
「近年來，公務員考試競爭激烈，這與公務員工作相對體面穩定，待遇較為優厚密切相關。」國家行政學院研究員、全國政策科學研究會副秘書長胡仙芝接受《?望》新聞周刊記者採訪時認為。
從全國範圍來看，目前公務員平均薪資並不高，但這並沒包括一些政府部門給公務員發放的名目繁多的津貼補貼。
據了解，1993年公務員薪資制度改革時，為使收入分配適應各個地區經濟發展不平衡的現狀，國家層面提出建立「地區津貼制度」，各地可根據本地經濟發展水平、財力狀況制定自身的「津補貼」。
之後，國家並未出臺統一政策。在此背景下，地方發放公務員津貼補貼的名目逐漸失序。復旦大學博士孫琳曾專門研究過中國的公務員薪酬問題，據其不完全統計，各地擅自發放的津貼補貼名目達到300多項。
今春全國兩會上，收入分配再次成為焦點話題。而「十二五」規劃綱要也指出，要整頓和規範收入分配秩序，完善公務員工資制度。清理規範國有企業和機關事業單位工資外收入、非貨幣性福利等。
多位受訪專家認為，規範公務員津貼補貼已成當務之急，不僅是規範公務員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預防腐敗的必然要求。
誘發公共權力異化
在受訪專家看來，濫發公務員津貼補貼，不但會在不同地區、不同部門公務員之間造成了新的分配不公，而且擾亂了公務員工資管理秩序，成為權力異化的重要誘因。
種種跡象表明，儘管目前我國公務員工資標準是統一的，但由於地區差與行業差的存在，即使是同一個級別的公務員，實際收入相差也很大。究其原因，就是工資外津貼補貼拉開了收入差距。
「發達地區財力雄厚，公務員的各種津貼補貼多，收入自然就高些。欠發達地區經濟發展落後，公務員的各種津貼補貼少，收入相對也就少一些。」胡仙芝說。「目前公務員的收入差距，不僅體現在地區與地區之間，即使在同一地區，也由於所處的單位和部門不同，同一級別的公務員，收入差距也很大。比如建設、工商、房管等強勢部門，就比其他部門收入相對要高。」
在中央黨校政法部公共管理室主任黃小勇看來，濫發津貼補貼的首先一個弊端，就是會導致公務員與其他社會群體之間的收入分配不公，還會造成不同部門、不同行業、不同單位公務員之間的收入嚴重違反「同工同酬」原則，導致公務員心理失衡，挫傷其工作積極性，引發行政編制、事業編制等群體之間的相互隔閡，而且更嚴重的是將會導致社會對公務員群體的「另眼」看待和隔離心理。
「為了多發津貼補貼，有些地方和有些部門千方百計搞違規『創收』，加劇了『政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益個人化』傾向，直接導致了政府職能異化和公務員角色錯位。」胡仙芝認為。
「濫發公務員津貼補貼，實質上是對公共資金的一種部門佔有，是對公共利益的侵佔，是一種反社會公正的再分配形式，必然影響國家的收入分配製度，導致分配秩序的紊亂。」黃小勇說。
正因此，近年來中央從沒停止對公務員津貼補貼的規範。早在2005年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就轉發了六部委《關於做好清理規範津貼補貼工作的意見》，對規範公務員津貼補貼進行了部署。
2006年7月，中國實行新的公務員工資制度，同時開始對中央機關、各省市津貼補貼發放進行清理規範，計劃用3年時間，將地區差控制在合理範圍，並通過行政手段「削峰填谷」，使同級政府不同部門之間的津貼補貼水平大體相當。此後，各地陸續開始清理合併公務員收入中的各類津貼補貼，原先「不上檯面」的收入被取消或變成「明補」，這也被稱為「陽光工資」改革。
對於各地區公務員津貼補貼標準，國家出臺了一個範圍，平均值不能低於年2.1萬元，也不能高於4萬元。
「通過控制過高地區的津貼補貼發放水平，目的是逐步將不同地區津貼補貼水平高低差距控制在合理範圍以內。」北京大學經濟學院李紹榮教授接受本刊記者採訪時認為，「但即使有年均津貼補貼2.1萬元這個最低調控線，有些財力弱的貧困地區也根本無法達到。」
而據知情人透露，近年來有些發達地區公務員，雖在工資單上「規範」了津貼補貼，但更多是直接或變相地發放有價證券或實物。
執行效果大打折扣
從目前情況看，在各地規範公務員津貼補貼取得了一些成效的同時，依然還存在一些違規現象。
據了解，各地濫發公務員津貼補貼的資金來源，基本是預算外資金。「政府的預算外資金收入主要包括行政事業性收費、鄉鎮自籌統籌資金、國有企業和主管部門收入以及其他收入。」中國政法大學商學院經濟學研究所副所長陳明生副教授接受本刊記者採訪時說，「其中行政事業性收費是預算外資金最主要的來源，佔全部預算外資金的近70%。各種行政收費項目主要集中在公安、建設、工商、房管、教育等部門。」
「預算外收入的失控，是造成公務員獎金津貼補貼發放失控的主要原因。」胡仙芝指出，「由於地方政府預算外收入在體制外循環，『小金庫』的存在，成為一些公務員獲取灰色津貼補貼的主要渠道。如果缺乏強有力的外部監督，趨利的內部動機就會抬頭，就會造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面。」
統計數據顯示，1992年，全國預算外資金為3855億元，相當於當年預算內收入的90%以上。到了2006年，全國預算外收入總量已與3.9萬億元的國家財政收入不相上下。這些數據的背後，也許是「部門下屬企業」的紅火，以及「執法經濟」的發達，由此帶來部門津貼補貼的泛濫。
在黃小勇看來，部門利益作祟、個人追逐利益最大化的衝動，是津貼補貼發放失控的內在動力，預算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對預算外收入缺乏管理規範最終讓這種可能性成為現實。
陳明生說，公務員津貼補貼發放失控的原因，一方面是國家和地方層面對於建立「地區津貼制度」的規定不夠清晰、具體，導致地方或部門「巧立名目」提高公務員收入。另一方面是對津貼補貼發放，乃至預算外資金收入及使用的監控力度偏弱，對已有規範執行不嚴，無法形成震懾力。
審計署2009年度抽查56個中央部門，發現5170張為假發票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發票套取資金9784.14萬元，主要用於發放職工福利補貼等。
2010年6月23日，審計署審計長劉家義向十一屆全國人大常委會第十五次會議作審計報告時指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財經制度規定的問題。報告顯示，一些部門及所屬單位擠佔挪用財政資金和違規發放津貼補貼10.95億元。
但遺憾的是，這些審計出來的嚴重違法行為，公眾極少見有相應的處罰結果，更少見誰主動出來擔責。
嚴管預算外收入
多位受訪專家指出，規範公務員津貼補貼，是規範公務員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預防腐敗的必然要求。
據了解，西方國家普遍通過立法縮小職工收入差距。比如，美國為了抑制公務員工資的過快增長，制定了《聯邦工資比較法》，嚴禁不合理收入，所謂不合理收入，既包括工資收入也包括工資外隱性收入。類似這樣的法律還有德國的《聯邦工資法》、日本的《一般職工工資法》，等等。
「根據中央精神，應將現有工資外津貼補貼儘快全面清理，實現由『暗補』改為『明補』，實行公開透明的津貼補貼項目、標準和發放辦法。」陳明生說，「在不突破規定標準的前提下，按屬地化原則，同一地區同類人員保持大體相當的津貼補貼水平。」
「要規範發放辦法，規範後的津貼補貼，列入工資統一發放，實行國庫統一支付，並依法納稅。」陳明生建議，「規範資金來源，在發放項目和方式等與國家統一政策一致的前提下，通過劃轉原有津貼補貼資金解決。
「在進行公務員職級工資改革時，將一部分津貼補貼納入基本工資，加強規範程度。」胡仙芝說，「此外要繼續清理整頓『小金庫』，切斷部門創收收入和公務員收入之間的直接聯繫。」
胡仙芝認為，建立地區附加津貼制度和完善艱苦邊遠地區津貼制度，要因地而異，設立規範的項目，確定合理的水平，實行公開透明的發放辦法，在此基礎上逐步形成地區間工資收入差距的合理調控機制。
在有些專家看來，濫發公務員津貼補貼，還只是公務員獲取灰色收入一種方式。「公務員工資改革的總體取向，應該是完全杜絕公務員法外收益。」李紹榮建議，「這就需要建立、健全國家公務員收入監管機制，未經全國人大或者地方人大批准，行政單位不得擅自分配預算外資金，並對違規者進行嚴厲問責，確保公務員收入來源的合法性和唯一性」。
「目前對違規者還缺乏具有威懾力的剛性問責機制。」李紹榮說，「公務員是國家和政府權力的執行者，而我國現階段的經濟制度是市場制度，公權進入市場或市場影響公權都會使公權執行者帶來灰色收入或不法收入，因此規範公務員收入的關鍵點是建立監督公權的制度，從制度上規範公務員收入。」
同時，「對公務員尤其是高級公務員，要逐步實行充分的財產申報制度。」黃小勇認為，「要切實加強人大的監督作用，擴大社會監督。唯此，才能對公務員收入形成更加有力的外部監控。」
「當前，嚴格規範預算外資金、規範津貼補貼制度，是一種過渡性的解決手段，是照顧既存利益格局的解決方法。」黃小勇說，「釜底抽薪的辦法，是將預算外收入全部納入預算內收入進行管理，取消部門『小金庫』的存在。但這僅是規範公務員收入的一項基礎性工作。」□文/《?望》新聞周刊記者李松