同沙漠化政策的演變一樣，中國的沙漠化治理結構也同樣經歷了不同的發展階段。自20 世紀70 年代末以來，我國沙漠化治理結構以漸進方式向前發展，大致可以劃分為以下三個階段（丁文廣，2008）：①以行政控制和命令手段為主導的一元治理階段；②法治與市場手段相結合的二元治理階段；③政府、市場和公民社會互動與合作的多元治理階段。
▲我國沙漠化治理結構演變簡圖
綜合考慮善治和環境治理的基本特徵可以判斷，目前我國正處於環境多元治理結構形成的早期階段，在政府與公民社會、公共部門和私人經濟部門間正在形成一種相對獨立的、分工合作的新型治理結構，即已經初步形成了環境多元治理結構的一個「雛形」。而這是構建一個更加有效、透明和多元化的治理結構的基礎。在這一階段，我國沙漠化治理結構的主要特徵表現為如下幾個方面：
▋ 政府力量、市場力量和公民社會力量在環境治理中同時表現出不斷增強的趨勢，特別是政府力量在環境治理中的作用明顯強化。例如，近年來發起的「環評風暴」「整治違法排汙企業保障群眾健康專項行動」及「設立區域環境保護督察機構」等諸多舉措都是政府力量在沙漠化治理中逐步強化的反映。這也在一定程度上說明，現實中仍存在一種明顯的傾向，即相信指令性法規和靠命令而治，而不是充分利用市場和社會的力量。並且，很多解決環境問題的方式仍舊帶有明顯的運動式特徵。
▋ 環境NGO 和公民社會參與沙漠化治理的力量薄弱，影響有限。中國環境NGO 對決策的參與和監督也是各領域NGO 在國家治理中介入問題程度深淺的一個標誌。近年來，隨著我國環境NGO 和公民社會的迅速成長與發展，它們在環境宣教、政策倡導和社會監督等層面上開展了大量富有成效的工作，正在成為環境治理中的一支積極力量。但是，由於其本身數量相對較少、專業能力不足及受政策法律環境的限制等，在沙漠化治理結構中，相比政府干預和市場調節而言，其整體作用及實質性的影響還過於微弱，它們所具備的職能優勢和功能，如社會力量的整合功能、環境治理的監督功能及公眾意見的表達功能等，還未得到充分體現。
▋ 在我國當前沙漠化治理結構中，基於市場的手段和機制正在得到越來越廣泛的運用，但仍舊面臨著諸多障礙。我國正積極嘗試排汙權交易、開展循環經濟實踐、完善多元環保投融資機制及制定更有利於環境的價格稅收政策。但經濟手段的行政化傾向還是較為明顯。例如，在我國得到廣泛實行的排汙收費制度實際上仍舊是一種行政管理機制，是一種用收費和罰款來調控的行政管理手段，由此也導致企業將環保支出主要用在了與相應法規鬥爭而不是尋求真正的解決辦法，企業和其他社會經濟活動主體經濟激勵和持續改進的動力不足。而區域生態補償機制建立、綠色GDP 核算等工作還都處於初期階段，還未能從根本上發揮其潛力。
▋ 在沙漠化治理結構中，衝突與協作共存。環境問題本身就是人類社會經濟系統與自然環境系統發生衝突的結果，它與人類社會內部各利益團體之間的衝突有著緊密的聯繫（葉文虎，2002）。因此，有學者指出（布魯斯· 米切爾，2004），資源和環境管理的實質是對衝突的管理。在我國當前治理結構中，環境衝突的形式呈現多樣化特徵。衝突主要表現在政府部門與企業、環境NGO 與企業和政府部門、社區與政府部門和企業、各級政府及政府的不同部門之間。
▲退牧還草政策機制運行圖
當前在我國廣大牧區實施的「退牧還草」政策是促進畜牧業和生態環境建設協調發展的良性措施。但我國牧區地理環境複雜，民族眾多，文化多元，貧困人口多，貧困發生率高，各種政策性資金投入較少，牧民依靠政策和有限資金支持轉變幾千年傳承下來的生產生活方式面臨的挑戰較大，「一刀切」式的退牧還草政策沒有得到有效的執行。
沙漠化治理政策的執行能夠客觀反映環境政策制定是否科學、是否具有廣泛的參與性、是否體現了自上而下與自下而上的互動、是否將各民族的傳統文化和本土經驗與環境科學有機結合、是否及時調整政策制定過程中的不足。沙漠化治理政策執行過程是檢驗其是否科學的試劑。
我國現階段沙漠化治理結構最突出的特點是空間上的不平衡性、時間上的動態性、內部結構的不穩定性及相互作用關係的複雜性。中國正處在自然資源日益短缺、環境質量不斷下降及旨在糾正這種狀況的社會壓力日益加劇的關鍵時刻，好的治理成為控制這種局面並將其轉向環境可持續發展的基本條件。隨著我國市場經濟體制的成熟、政府職能的轉變、環境法律制度體系的完善、環境NGO 和公民社會的成長及社會公眾參與空間的不斷拓寬，可以預見，一個更加合理、有效和均衡的環境治理結構將在我國逐步建立起來。而這樣的政治藍圖和治理結構的構建的基礎就是「環境善治」框架。
▲善治的特徵（UNESCAP，2014）
善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特徵在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。
根據資源互相依存理論（宋言奇，2006），政府、市場、社會三種機制各有其優劣勢、各有其適用範圍和作用方式，並且相互依賴、相互補充。而治理改革將意味著政府、非政府和生產單位等不同角色間的比較優勢會越來越明顯。政府將集中力量注重框架和法規，並提供一些大規模投資；非政府部門將著重於信息收集、監測、預警，並反映不同的民意；生產單位則將注重引進新的清潔工藝流程和建立有效的處理設施。
但是，構建我國現代沙漠化治理體系依然面臨著諸多困難和挑戰。例如，公共治理涉及對我國傳統權威理念、政府調控能力及行為方式的挑戰，以及必須面對合作與競爭、開放與封閉、可治理性與靈活性、責任與效率等兩難困境（鮑勃· 傑索普，1999）。因此，為了實現環境善治和可持續發展，逐步構建我國現代沙漠化治理結構的支持體系就顯得非常重要。
▲我國沙漠化治理結構支持體系的構建
「環境善治」作為一種新的環境治理理念，完全可以應用於沙漠化防治方面。綜合運用國家政府和公民社會的力量，同時積極加入市場經濟、科學技術、民族文化等相關因素，制定有利於減少沙漠化威脅，防治沙漠化，同時又符合社會各個群體利益的優秀沙漠化防治政策。
本文摘編自《氣候變化影響與風險：氣候變化對沙漠化影響與風險研究》（丁文廣，許端陽著. 責任編輯：萬峰 朱海燕. 北京：科學出版社，2017.4）一書「第7章 政策建議」，有刪減，標題為編者所加。
（重點領域氣候變化影響與風險叢書）
ISBN 978-7-03-049296-8
《氣候變化影響與風險：氣候變化對沙漠化影響與風險研究》以中國北方為研究區，在3S技術的支持下，針對氣候變化對沙漠化演變影響評估的關鍵問題，在重建20世紀70年代以來中國北方沙漠化時空過程的基礎上，嘗試構建出一種動態模擬和評估沙漠化風險的評估方法，隨後基於多模式氣候變化情景數據，對未來30年氣候變化造成的沙漠化風險進行預估。
第1章對沙漠化研究的背景、意義及國內外研究現狀、研究目的及思路進行了介紹；第2章將中國北方的沙漠化研究區分成3個大區和20個小區，並對各個地區的地理人文環境進行了簡要的描述；第3章對中國北方20世紀70年代以來的沙漠化土地變化狀況進行了遙感影像解譯和分類，得出中國北方及各個地方研究區的沙漠化土地面積變化狀況；第4章對沙漠化過程中的非氣候因素作用進行了定量分離；第5章對氣候變化對沙漠化的影響進行了評估；第6章對未來30年氣候變化對沙漠化的可能影響進行了風險評估，得出不同氣候變化情景下的未來沙漠化風險狀況；第7章對我國未來沙漠化的治理提出了一些對策建議。
（本文編輯：劉四旦）
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