來源：中國金融雜誌
作者：張曉慧
我國正在逐步進入老齡化社會。經濟和人口狀況的深刻變化，使中國進入了未富先老、漸富快老的新階段。從國際比較看，中國老年人口數量最多，老齡化速度最快，因此應對老齡化的任務特別繁重，老齡化的挑戰也格外嚴峻。當然，人口壓力也可成為經濟轉型的契機。老齡社會隱含著巨大的經濟需求，在養老護理、家庭服務、醫療保障、健身休養、文化娛樂等方面都比較突出。如何將老齡社會的潛在需求轉化為經濟增長的強勁動力，不僅需要收入水平的提高和分配結構的改善，還需要有公平合理、激勵相容、保障充足、經濟可持續的養老保障制度安排。持續改革並不斷完善現代養老金制度，構建起一套具有中國特色的金融機制安排，不僅能夠使國民獲得可靠的養老保障，而且可以通過培育養老金融產業來促進資本市場發展，暢通金融市場的長周期資金循環，促進經濟增長需要的長期資本的形成,從而保證供給側結構性改革的順利實施，助力新發展格局下國內大循環的暢通。
我國現行養老金體系尤其是第三支柱的發展仍有諸多不足
從政府兜底的單一支柱轉到政府、企業和個人三方責任共擔的多支柱養老金體系，是全球應對人口老齡化挑戰的基本經驗，中國也在不斷朝著這個方向前進。1993年11月黨的十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出的社保改革框架，就已強調要建立多層次的社會保障體系，這實際也是我國「三支柱」養老體系最早的頂層設計。這個框架體系不僅強調政府、企業、個人責任共擔，以更有效地應對老齡化，緩解公共養老金資金缺口壓力,而且對不同支柱的功能定位加以區別，以期實現再分配性與激勵性的兼容。同時還前瞻性地提出要重視投資增值，以實現個人養老責任和資本市場發展的良好互動。
當前我國的養老金體系結構中，作為第一支柱的公共養老金所佔比重仍然過高，而市場化的第二和第三支柱的職業年金、個人養老金的發展還很不充分。首先，市場在養老金體系中的作用發揮不足。市場手段的利用缺乏規劃和戰略思考，私人養老金市場發展滯後，在覆蓋人群、基金規模、支付水平方面所佔份額很小。當前公共養老金替代率，即勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，不到50%，加上第二和第三支柱因發展滯後（如企業年金的參保人數只有2548萬人）替代率也極低，因而養老金總替代率低於50%。其次，養老金資產積累不足以應對人口老齡化風險。2019年我國60歲及以上人口達2.54億人，佔總人口的比重為18.1%，領取養老金人數超過2億。據畢馬威測算，2019年中國養老金總資產約15萬億元，佔GDP比重約15%，人均養老資產1萬元左右。而美國早在2017年養老金總資產就已超過30萬億美元，佔GDP比重約160%，人均養老資產約10萬美元，差不多是中國2019年水平的70倍。預計2050年我國60歲及以上人口將達4.34億，超過全部發達國家老齡人口總數，屆時養老金資產更加不堪重負。第三是公共養老金財務狀況和可持續性堪憂。目前我國公共養老金基本覆蓋了所有法定參保人員，2019年基本養老保險參保人數達到9.68億，在2019年美世墨爾本養老金可持續指數評比中，中國得48.7分，列第30位。儘管如此，實行「社會統籌與個人帳戶相結合」的中國公共養老金的運行結果並不十分理想。混帳管理，現收現付制，個人帳戶空帳問題長期存在；精算缺口巨大，據世界經濟論壇測算，2015年中國隱性養老金缺口約為11萬億美元，預計2050年缺口可達119萬億美元，年均增速約7%；管理低效，繳費率與拒繳率均居高不下，存在嚴重的逃、漏繳費現象；統籌層次依然不高，財政補貼與投資低效並存。
近年來，大力發展第三支柱個人養老金已成為我國社會各界的普遍共識。在各方積極推動下，2018年4月，財政部、稅務總局、人社部、銀保監會、證監會聯合發布了《關於開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，福建省、上海市和江蘇蘇州工業園區被納入「EET稅收優惠模式」試點範圍，其政策要點是，扣除限額按照不超過應稅收入的6%和1000元/月或12000元/年孰低的辦法確定。但調研數據顯示，截至2019年5月末，福建全省只有大約1.2萬人購買了稅延型養老保險，保費合計約2274萬元。很顯然，老百姓參與的積極性並不高。究其原因，主要集中在財政給予的稅收優惠激勵不足、涉稅流程繁瑣，加上沒有規模經濟，機構投資者發展也不足，養老體制改革與資本市場的良性互動沒有很好的發展。按照黨的十九大提出的「要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次養老保障體系，構建政府、用人單位和個人三方責任分擔體系」的要求來衡量,中國養老金體系還有漫長的道路要走。
從DB轉向DC是推動養老金第三支柱發展的必然選擇
鑑於當前對養老金第一支柱如何改革爭議仍然不少，推動起來也比較困難，當務之急是優先發展第三支柱。相比於政府直接補貼第一支柱的資金缺口，利用政策槓桿去撬動第二、第三支柱發展的政策成本相對較小。而且當第二和第三支柱發展起來後，政府無疑可以擁有更多的資源用於第一支柱，並向低收入群體傾斜。因此，隨著我國老齡化的日益加劇，從目前強制性的、由政府管理、旨在實現收入再分配的現收現付制的DB型（Defined Benefit）養老計劃，轉向發展採用個人帳戶形式並由市場機構進行投資管理、旨在儲蓄的基金積累制的DC型（Defined Contribution）養老計劃就成為進一步推動養老金第三支柱發展過程中的必然選擇。
發展基金積累制的DC型養老計劃可以取得「一石三鳥」的政策效果。一是強調了個人的養老責任，實現了個人養老責任和收益的良好互動。二是將家庭部門的短期儲蓄變成「長錢」，用於發展直接融資市場，有效支持「去槓桿」。據估算，2020年我國GDP將達到100萬億元，家庭金融資產將達到200萬億元。按照家庭資產負債表的結構，30%的家庭資產將用於養老，資金規模大概60萬億元，其中第三支柱個人帳戶留存的資金約為40萬億元。如果將其交給專業機構進行運營，並將20%的資金配置在股權融資市場上，大概有8萬億元可用資金。若能科學、綜合、審慎地將這些資金配置在股權融資中，就可以形成「長錢」，實現養老基金長錢和企業股權融資的期限匹配，成為企業部門去槓桿的重要驅動力。三是發展機構投資者，增強金融市場的穩定性。長期以來，我國的資本市場散戶多、波動性大、炒作風氣濃，削弱了資本市場的吸引力和服務實體經濟的能力。機構投資者不僅有信息優勢、規模優勢，還有較為專業和科學化的投資決策模式，其行為更接近於有效市場假說中的「理性經濟人」。機構投資者市場地位的提高無疑將有利於促進金融市場健康穩定的發展。
國際經驗表明稅收優惠是發展第三支柱的核心動力
第二次世界大戰之後，西方發達國家普遍建立了高福利的社會養老保險制度，並且在很長一段時間內運行良好，促進了社會進步。但近年來，隨著世界經濟增速放緩，人口老齡化加劇，各國養老金體系的財務壓力與日俱增。為了應對人口老齡化挑戰，提高養老金體系可持續性，各國積極推進養老金制度改革，努力建立分擔合理、可持續、市場化的養老保障體系。總結在養老金制度改革方面先行一步的美國、英國、德國、義大利、日本、中國香港、智利以及澳大利亞等國家和地區的做法，我們發現以下經驗尤其重要和值得借鑑。一是合理界定政府與市場在養老金體系中的邊界；二是普遍建立起多支柱的養老金體系；三是私營養老金呈現快速發展態勢；四是政策支持是第三支柱發展的重要引擎；五是商業保險可在第三支柱中發揮重要作用；六是專業化監管是發展第三支柱的重要保障。我國需要在廣泛學習借鑑其他國家經驗的基礎上，充分認知我們自身的文化和國情，在適應中國養老金融獨特性的基礎上，構建起一套具有中國特色的金融機制安排。
用稅收政策來建立或撬動發展養老金第三支柱是國際通行做法，養老金第三支柱主要依靠政府提供稅收激勵支持。按照是否享有稅收優惠政策，養老金第三支柱又可劃分為稅優和非稅優兩部分，在稅優第三支柱下通常又有延稅型和免稅型兩種政策。2006年以來，中國保險監管部門一直致力於推動出臺稅收政策，支持以商業養老保險為主題的第三支柱發展。2010年之前就曾嘗試在天津、上海等城市開展個人稅延型養老保險試點，但因故未能進行。2017年國辦發布意見，明確將在2017年底前啟動個人稅收遞延型商業養老保險試點。2018年財政部等五部委聯合發布《關於開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，宣布自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和江蘇蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點。試點期限暫定為1年。
稅收優惠的第一個關鍵點是徵稅節點，主要有延遲納稅（EET）和只對繳費徵稅（TEE）兩種模式，三個字母分別對應繳費階段、投資階段、領取階段的稅收政策。E，即 Exempted，表示免稅；T，即Taxed，表示徵稅。美國根據不同類型的「個人退休帳戶」（Individual Retirement Account，IRA）採取了不同的稅收激勵措施，「傳統帳戶」採取EET模式，「羅斯帳戶」採取TEE模式；以傳統帳戶為主。英國則根據個人養老金計劃是否在英國稅務局（HMRC）登記註冊分為EET和TEE模式，EET較為普遍。在EET模式下，50歲以下繳費最高比例是個人收入的17.5%；在TEE模式下，享受稅收優惠的繳費上限為每年15240英鎊。
IRA是根據1974年美國國會通過的《僱員退休收入保障法案》（ERISA）推出的。經過幾十年的發展，IRA目前存在多種不同類型，其中覆蓋面最廣的是傳統IRA（Traditional IRA）和羅斯IRA（Roth IRA）。傳統IRA是個人退休收入的重要來源，主要採取稅收遞延方式，個人可以將稅前一定額度的收入注入帳戶，帳戶內的資金及所帶來的投資收益都可以延期納稅。只有當個人達到法律規定條件時，才可從帳戶領取資金並按當時稅率繳納個人所得稅。羅斯IRA根據1998年1月1日實行的《納稅人緩稅法案》（Taxpayer Relief Act）建立，採取個人稅後收入繳費。在美國，銀行儲蓄利息、股票和債券的投資收益等通常需要繳納個人所得稅，但是羅斯IRA的帳戶資金及所產生的投資收益（包括投資分紅、利息等）都是免稅的。
稅收優惠的第二個關鍵點是優惠額度和適用稅率。國際上普遍採用限額制，便於參與人理解，實踐中也易於操作。英國個人儲蓄帳戶（Individual Saving Account，ISA）經過30年的發展，從最初的兩類帳戶演變為以現金帳戶、股票及證券帳戶、生命周期帳戶、金融創新帳戶和子女帳戶為基礎的完整個人儲蓄體系。同時，英國政府給予不同帳戶不同的稅優額度和國家補貼，旨在激發個人參與積極性的同時幫助個人合理規劃帳戶間的供款分配。
稅收優惠的第三個關鍵點是提前領取、緊急借款等人性化安排。第三支柱個人養老金相關稅收優惠不是簡單的「發紅包」，而是一套精密的機制設計，以引導參與人堅持繳費、長期投資、終身領取。不過，大多數國家在制度設計中，通常都準許參與人在首次購買住房、大病醫療等情況下從個人養老帳戶提取資金或緊急借款，此舉有利於提升個人參與養老金計劃的積極性。
例如，澳大利亞的第三支柱個人自願儲蓄（Voluntary Retirement Saving）最初曾採用TTT稅收模式，但因缺乏稅收激勵且在稅務安排上過於複雜，參與率很低。近年來通過不斷簡化稅收安排，在繳費、投資、領取三環節均有稅收優惠，有力地促進了第三支柱的發展。在繳費環節，僱主為75歲以下僱員提供的養老金部分、個體戶自願儲蓄的養老金部分全部抵稅，年收入在2.7萬澳元以下的享受10%的稅收返還，且收入越高，返還越小；在投資環節，對符合規定的養老金投資收入給予15%的優惠稅率；在領取環節，稅率因領取方式及繳費時間而有所區別，60歲以上的公眾從養老基金中提取年金或者一次性提取全部養老金都全部免稅。
縱觀國際經驗，稅收政策在養老金第三支柱的發展中發揮了重要作用，美國、英國、澳大利亞等國在養老金方面的稅收政策改革都助推了第三支柱的不斷健全和發展。其中美國還允許職業養老金計劃與合格的IRA計劃互相結轉（rollover），使得僱員在轉換工作或退休時可將原單位個人名下的職業養老金資產轉移到新單位的養老金計劃或個人帳戶上，而不用支付額外的稅收，更有利於資產保值增值。這種職業養老金（第二支柱）和個人養老金（第三支柱）有效聯動的做法，可以更好地推動第三支柱的發展。
著力推動中國養老金第三支柱的發展
第三支柱是養老金體系中最靈活和最具效率的部分。通過稅收激勵鼓勵個人開展養老金的儲蓄和投資，發揮財富管理功能實現養老金資產的積累壯大，不僅是應對人口老齡化、緩解政府財政壓力的現實選擇，也是優化金融結構尤其是優化資本市場結構、糾正間接融資和直接融資的失衡、促進長期資本形成的必要舉措。此外，第三支柱的發展也有利於促進金融市場機構投資者的成長，這一點對於當前處在新發展格局下的中國意義尤為重大。因此，有必要儘快完善相關配套政策，促進養老第三支柱健康發展。
第一，稅收遞延優惠是養老金第三支柱發展的根本動力。結合國際發展經驗和我國的現實情況，我國推動第三支柱個人養老金制度發展的重點是加強稅收優惠政策設計，其基本原則是領取階段的稅收負擔應當低於繳費和投資階段的稅收優惠之和。同時應考慮將第二、第三支柱的稅收優惠打通，在領取階段參考收入所得稅機制以鼓勵分期領取。通過這種方式，既可實現對所有參加者的稅收激勵，有利於提高參與率，又能體現第三支柱對工資較低者的稅收優惠傾斜，具有一定的收入再分配效應，有助於促進養老公平。
第二，帳戶制是養老金第三支柱的基礎建制理念。一方面，第三支柱個人養老金帳戶應具有唯一性，可以考慮以居民身份證為登記識別信息，每名參加者只能開設一個個人養老金帳戶，以此保證帳戶的唯一性，便於通過一個帳戶核算稅收優惠情況；另一方面，帳戶設立應該具有高度的便利性和靈活性，銀行、證券公司等都可以成為帳戶設立載體；此外，還應設立帳戶底層信息平臺。帳戶制的核心之一是實現交易積累和稅收徵收，按照這個標準，金融市場託管基礎設施作為第三支柱的數據記錄和交互的底層平臺較為合適。第三支柱個人養老金制度設計的核心是帳戶制，應該圍繞帳戶設立、運作和領取三階段建立完善的制度架構。在帳戶設立階段，參加者應向符合條件的帳戶管理機構，即商業銀行或證券公司，提交申請開戶信息。帳戶管理機構通過中證登與稅務系統實現信息交互，由稅務部門核准繳費額度。該帳戶應以居民身份證號碼實名建立，每個參加者僅限設立一個帳戶。通過該帳戶，參加者可以查詢其繳費信息、產品運作信息等。在帳戶運作階段，首先由證券、保險和銀行監管部門分別負責各自行業產品的準入審核，建立統一的養老金融產品池，且將產品池與個人養老金帳戶對接，參加者可根據自身風險偏好與需求在該產品池內選擇相應產品進行投資。同時，該帳戶內所有繳費、交易和投資收益等信息，應由帳戶開設機構適時傳輸到金融市場託管基礎設施進行備份。此外，還應建立金融市場基礎設施與國家稅務信息系統對接，以方便稅務部門掌握該帳戶內的繳費、投資和收益情況，為稅收優惠和遞延徵收提供依據。在帳戶領取階段，可基於金融市場基礎設施建立個人稅延養老金帳戶與稅務部門系統的數據共享接口，在參加者領取養老金時，由稅務部門根據相關信息進行遞延稅收的代扣代繳，參加者則通過帳戶開設銀行或者證券公司辦理帳戶資金的領取。
第三，投資渠道多元化是發展養老金第三支柱的必由之路。一方面，要建立產品準入制度，可由第三支柱涉及的相關部門建立合格產品準入制度，凡擬進入第三支柱養老金帳戶選擇範圍的產品，都應該經過評估方評估後方可納入，參加者在該產品範圍內自由選擇；另一方面，應將銀行、基金、保險等多類養老金融產品納入選擇範圍，為不同風險偏好的人群提供差異化的養老金融產品選擇，從而促進個人效用最大化；此外，還應建立默認投資工具機制，如目標日期基金（TDF）、目標風險基金（TRF）、專業管理帳戶、類似平衡基金的投資組合等。
第四，完善監管機制是發展養老金第三支柱的重要保障。針對養老金投資運營，金融監管體系要分工合作。在第三支柱個人養老計劃中，由於參加群體分散化，投資標的多樣化，對養老保險基金投資監管的要求自然進一步提升。從世界範圍看，養老保險基金監管總體經歷著由「機構監管」向「功能監管」的轉變。為保持金融監管的一致性，韓國、澳大利亞、日本等由金融監管機構統一監管（韓國是金融監督管理局負責，日本是金融廳負責，澳大利亞是審慎監管局負責）。在我國銀行、證券、保險分業監管的體制下，應當按照「同類業務適用同等監管」的原則，針對機構準入儘快建立統一的規則。養老金投資運營機構參與資本市場的「行為監管」應由證監會負責，以維護養老金投資運營的安全性，保護金融消費者權利。