山東高院案例：被訴行政機關對城中村未登記房屋補償面積的認定處理

☑ 裁判要點

在舊城改造過程中，考慮到一些城中村房屋存在未辦證、未依法改建、主配房建設比例不協調、部分房屋未登記等實際情形，為給予該類房屋更合理補償，保障被徵收人的安置補償權益和實際居住權益，被訴行政機關對被徵收人未登記房屋進行認定時，既沒有因為當事人未能提供房屋依法準建的相關證據而認定為違法建築，亦沒有無視建設活動應依法依規的原則將當事人所建所有房屋均按照可登記房屋對待，而是綜合考量房屋建設時間、土地使用情況、被徵收人所在村居村民建房的背景習慣、當地對於城中村房屋的補償原則等因素，根據徵收補償安置方案選取最有利於當事人的房屋補償面積認定標準，確定對其可補償的建築面積，並無不當。

☑ 裁判文書

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2020）魯行終1343號

上訴人（原審原告）李某某。

被上訴人（原審被告）濟寧市任城區人民政府。

上訴人李某某因訴被上訴人濟寧市任城區人民政府政府房屋徵收補償決定一案，不服濟寧市中級人民法院（2020）魯08行初37號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

原審法院查明：原告李某某系濟寧市任城區李營鎮曹東村村民，在該村南北大街26號擁有宅基並建設房屋一處。該宅基系由李營街道曹東村村民委員會劃撥給原告。根據1991年10月3日《濟寧市城鄉建設用地註冊登記簿》的記載，該宗土地用於住宅使用，批准面積為200㎡，實際用地面積為344.2㎡，其中建築面積為130㎡。2019年5月16日，被告濟寧市任城區人民政府作出《關於原曹東村舊城區改造（城中村）建設項目房屋徵收決定的公告》附《原曹東村舊城區改造（城中村）建設項目房屋徵收與補償方案》並予以公示，原告房屋在該徵收範圍內。原告對上述房屋徵收決定不服，向法院起訴要求撤銷該房屋徵收決定，後經濟寧市中級人民法院（2019）魯08行初200號及山東省高級人民法院（2019）魯行終2082號行政判決確認上述房屋徵收決定合法，駁回了原告的訴訟請求。因在徵收搬遷籤約期限內，原告與房屋徵收實施單位未能達成徵收補償協議，2019年8月9日，被告對原告涉案房屋作出濟任房徵補[2019]12號《房屋徵收補償決定書》。原告對該徵收補償決定不服，提起行政訴訟，濟寧市中級人民法院於2019年11月21日作出（2019）魯08行初335號行政判決，以被告對原告房屋建築面積的認定證據不足為由，撤銷了被告作出的濟任房徵補[2019]12號《房屋徵收補償決定書》，並責令被告在法定期限內對原告重新作出征收補償決定。2019年12月20日，被告對原告涉案房屋重新作出濟任房徵補[2019]50號《房屋徵收補償決定書》（以下簡稱50號補償決定），對於原告涉案房屋提供貨幣補償（補償款4621087.5元）及產權調換（提供分別位於原曹東村舊村改造項目規劃回遷安置區建築面積為122.53㎡、126.61㎡的房屋兩套及位於晨陽莊園建築面積為98.81㎡的房屋兩套並向原告支付差價款841198.2元）兩種補償安置方式。原告對該徵收補償決定仍不服，提起本案訴訟，請求撤銷被告作出的50號補償決定。

原審法院認為：一、關於原告主張的《原曹東村舊城區改造（城中村）建設項目房屋徵收與補償方案》作出程序違法的問題。該問題在原告對原曹東村舊城區改造（城中村）建設項目房屋徵收決定的訴訟中已經提出，生效法律文書亦已對該問題作出認定，認為被告在作出涉案房屋徵收決定前，已對相關的徵收補償方案予以論證、公示、聽證，並根據相關意見進行修改後予以公布，廣泛徵求了被徵收人意見，涉案徵收補償方案提供了貨幣補償與產權調換兩種補償方式，符合保障被徵收人合法權益的要求。二、涉案徵收補償方案的內容是否合法，被告對原告房屋的調查、認定和處理是否適當，系雙方當事人爭議的主要焦點。根據涉案徵收補償方案顯示，被徵收房屋的面積系根據房屋所有權證記載的建築面積作為認定可補償建築面積進行補償；在產權調換方案中，針對城中村房屋的特殊情況，除了可以按照「被徵收人《房屋所有權證》記載建築面積的1.3倍」這一基本補償原則外，還設置了「宅基地範圍內主房（北屋）每個開間44㎡結合宅基地面積」的補償原則。對於「證載建築面積的1.3倍」這一補償基本原則，1.3倍的產權調換比例能夠保障被徵收人的住房條件不降低，符合相關法律規定，故被告在涉案徵收補償方案中設置該補償原則並無不當；而「宅基地範圍內主房（北屋）每個開間44㎡結合宅基地面積」的補償原則，系被告根據該轄區徵收範圍內城中村房屋實際情況，考慮到一些城中村房屋存在未辦證、未依法改建、主配房建設比例不協調、部分房屋未登記等實際情形，為給予該類房屋更合理補償而規定的補償補充原則，城中村房屋的被徵收人可以根據自家房屋情況及房權證登記情況從上述兩種補償原則中選擇一種對自己最為有利的補償原則進行補償，故上述補償原則的確立並未損害被徵收人的合法權益，涉案徵收補償方案的內容並未存在違法之處。具體到本案中，原告並未提供其宅基的土地使用權證亦未提供其房屋的所有權證，可以查詢到的相關登記僅顯示原告宅基344.2㎡、房屋建築面積為130㎡，而根據雙方均無爭議的2008年5月18日的「房屋拆遷分項勘估表」顯示，原告宅基上的建築面積達1172.05㎡（含地下室及其他地上附著物），除上述130㎡房屋可認定為登記房屋外，原告宅基上所建其他房屋及附作物均為未經登記建築，在上述情況下，顯然適用「宅基地範圍內主房（北屋）每個開間44㎡結合宅基地面積」的補償原則比適用「證載建築面積的1.3倍」的補償原則可使原告獲得更多補償。被告依法具有對該未經登記建築進行調查、認定和處理的權利，根據被告作出的被訴徵收補償決定顯示，被告對原告未經登記房屋進行認定時，既沒有因為原告未能提供房屋依法準建的相關證據而認定為違法建築，亦沒有無視建設活動應依法依規的原則將原告所建所有房屋均按照可登記房屋對待，而是考慮到原告房屋的建設時間、原告宅基的面積、原告所在村居村民建房的背景習慣，遵循被告所轄行政區域內對於城中村房屋的補償原則，依據涉案方案中「宅基地範圍內主房（北屋）每個開間44㎡結合宅基地面積」的補償原則，將原告所建1172.05㎡建築物認定為407.9㎡的可登記補償房屋+764.15㎡的重置補償房屋，被告上述認定未違反法律規定，亦符合當地實際情況，並無不當。關於原告主張應將其部分房屋（74.2㎡）認定為「住改非」房屋的問題。雖然原告提供的證據材料顯示原告部分房屋曾用於經營，但原告對於涉案房屋自2008年起就未再用於營業的事實認可，被告將原告房屋納入涉案徵收範圍時，該房屋未作為經營使用，不屬於應認定為「住改非」房屋的範疇，被告未將該部分房屋認定為「住改非」房屋並無不當。綜上，原告關於被告對其房屋的認定、處理不當的主張無事實和法律依據，不予支持。三、關於房屋評估價格及重置價格是否適當的問題。被告對於被徵收房屋和置換房屋的價值分別出具了評估報告，該評估報告由經法定程序選擇的評估公司出具，評估時點符合法律規定，從評估結果看，被徵收房屋的評估單價亦不低於周邊新建商品房的市場價格，原告主張評估單價過低，但未能提供相關反駁證據，對其該主張不予支持。對於重置價格的認定問題。前面已述，被告根據被徵收房屋的實際情況，將部分被徵收房屋按照重置價格予以補償，被告參照濟寧市市轄區國有土地上房屋的重置最高標準（1450元/㎡）作出被訴徵收補償決定並無不當，原告主張該重置價格過低，但未能提供反駁證據。綜上，原告關於50號補償決定違法應予撤銷的理由不能成立，不予支持。據此，判決駁回原告的訴訟請求。

李某某不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決並發回重審或依法改判。主要理由如下：1.針對涉案房屋徵收決定一案，上訴人已申請再審，該徵收決定的合法性還有待考證不能作為本案依據。2.被訴50號補償決定認定補償面積違法。上訴人1172.05㎡的房屋均應當按事實房屋給予面積認定和補償，不應通過制定房屋重置價格補償事項來減損上訴人應得補償。3.涉案房屋徵收程序違法，評估程序違法。

本院二審查明的事實與原審查明的事實一致。本院另查明：涉案徵收補償方案規定，被徵收房屋的面積根據房屋所有權證記載的建築面積作為認定可補償建築面積。徵收補償方式為貨幣補償和產權調換，由被徵收人自願選擇；在貨幣補償方案中，對被徵收人按照住宅房屋認定可補償建築面積進行貨幣補償；在產權調換方案中，被徵收人可以選擇按房屋所有權證記載建築面積的1.3倍作為認定可調換面積，也可以選擇按宅基地範圍內主房（北屋）每個開間44㎡結合宅基地面積作為認定可調換面積，即「城中村房屋按照按照宅基地範圍內主房（北屋）每個開間44㎡（開間不少於3.3米，院落南北12.5米-14米），其中主房（北屋）為平房的，按照實際開間數調換；經規劃部門批准建設的二層樓房，原則上上下各兩間的房屋按照4間調換，上下各三間的按照5間調換，上下各四間的按照6間調換，上下各5間的按照7間調換；上下超過各五間以上的，超過部分按照房屋重置價格進行貨幣補償。樓房三層以上的部分按照房屋重置價給予貨幣補償。城中村房屋《土地使用證》標明的宅基地南北長度超過14米的，長度每增加1米，主房（北屋）按主房北屋一層的間數，每間增加補償面積3.33㎡」。此外，該方案還規定了對違法建築和臨時建築的處理，過渡方式和搬遷費、臨時安置費補償標準，附屬設施的補償等事項。

涉案房屋建築面積為1172.05㎡，但上訴人未能提供涉案房屋及所佔土地的權屬登記證書。被上訴人根據涉案徵收補償方案中關於按宅基地範圍內主房（北屋）每個開間44㎡結合宅基地面積的認定標準，認可上訴人可享受按有證房屋進行補償安置的建築面積為407.9㎡（被上訴人表示對上訴人房屋面積按兩層上下各五間進行認定。也即，上下各5間的，補償面積按7間計算為44㎡×7間=308㎡；另外，宅基地南北長度超過14米的，長度每增加1米，按北屋一層的間數，每間增加補償面積3.33㎡，《任城區村鎮房屋調查表》顯示上訴人宅基地南北長度為20.5米，故增加補償面積計算為6米×5間×3.33㎡=99.9㎡）、可享受按重置價格進行貨幣補償的建築面積為764.15㎡（1172.05㎡-407.9㎡）。

房屋徵收實施單位經公證機關現場公證，在報名的多家評估機構中，通過抽籤方式選定山東上和土地房地產評估測繪有限公司為涉案項目的房地產價格評估機構，並予以公告。山東上和土地房地產評估測繪有限公司於2019年6月26日出具了房地產估價報告。報告載明，評估機構對房屋補償面積407.9㎡和室內裝修進行了價值評估，估價時點為2019年5月16日，評估單價8998元/㎡，房屋總價3670284元，房屋室內裝修39671元，共計3709955元；評估機構還對可調換給上訴人的四套房屋進行了價值評估，評估總價共計3864594元。後上訴人申請覆核評估，評估機構對評估結果予以維持，並告知上訴人如對覆核評估結果有異議可向市房地產價格評估委員會申請鑑定。

本院認為：被上訴人作為徵收機關，在與上訴人未能達成徵收補償協議的情況下，經評估機構對涉案房屋進行評估，並依據涉案徵收補償方案和房地產估價報告作出50號補償決定，為上訴人提供貨幣補償和產權調換兩種補償方式供其選擇，同時對被徵收房屋價值、附屬設施價值、裝飾裝修費、搬遷費、臨時安置費、房屋調換結算差價等補償事項予以明確，符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》的相關規定，保障了上訴人的安置補償權益和實際居住權益：

一、關於涉案房屋徵收決定和所附涉案徵收補償方案是否合法的問題。因涉案房屋徵收決定的效力已為本院生效的（2019）魯行終2082號行政判決所確認，即便上訴人對此申請再審，在案件尚未提審改判之前，也不影響涉案房屋徵收決定合法有效。上訴人關於涉案房屋徵收決定不能作為本案依據的主張，不能成立。

二、關於房屋補償面積認定是否正當的問題。1991年10月3日《濟寧市城鄉建設用地註冊登記簿》顯示，上訴人批准用地面積為200㎡，實際用地面積為344.2㎡，其中建築面積為130㎡。但至本次徵收前，涉案房屋的建築面積已達1172.05㎡，上訴人卻未能提供涉案房屋及所佔土地的權屬登記證書。被上訴人沒有按上述登記簿記載的130㎡建築面積認定為房屋補償面積，也沒有對未登記的涉案房屋按違法建築和臨時建築處理，而是綜合考量房屋建設時間和土地使用情況、上訴人所在村居村民建房的背景習慣，當地對於城中村房屋的補償原則等因素，依據涉案徵收補償方案，選取最有利於上訴人的房屋補償面積認定標準，認可上訴人可享受按有證房屋進行補償安置的建築面積為407.9㎡、可享受按重置價格進行貨幣補償的建築面積為764.15㎡，充分保障了上訴人的安置補償利益。上訴人關於50號補償決定認定補償面積違法、要求將涉案房屋均按有證房屋對待的主張，不能成立。

三、關於評估程序是否合法的問題。1.評估機構的選定。房屋徵收實施單位根據當地實際情況，在符合條件的多家評估機構中，通過抽籤方式選定山東上和土地房地產評估測繪有限公司為涉案項目的房地產價格評估機構，選定過程由公證機關進行公證，選定結果在徵收區域內予以公告，符合法定程序。2.評估報告的作出。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十九條規定，對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房屋地產的市場價格。涉案房屋徵收決定與作出補償決定的間隔時間不到一年，房地產市場價格並未發生較大波動，將評估時點選定為房屋徵收決定公告之日，即2019年5月16日，符合上述規定。評估機構根據可補償安置的建築面積407.9㎡和市場評估單價8998元/㎡，確定了被徵收房屋的評估價值，同時還對可調換房屋進行了價值評估，並告知上訴人對評估結果有申請覆核評估和鑑定的權利，符合法律規定和客觀實際，並無不當。上訴人關於評估程序違法的主張，不能成立。

綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。上訴人的上訴理由均不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人李某某負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長 王 穎

審 判 員 李仲軻

審 判 員 朱毅偉

二〇二〇年八月十八日

書 記 員 王 璐

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來源：魯法行談

編輯：傅德慧

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