未來20年西部開發戰略的空間布局

(中國科學院地理科學與資源研究所"西部開發重點區域規劃前期研究"課題組)

編者按：受國務院西部辦綜合規劃組的委託，中國科學院地理科學與資源所組織了「西部開發重點區域規劃前期研究」課題，該課題同時被列為中科院知識創新工程重大項目。根據中央關於西部開發的戰略部署和國務院西部辦要求，他們在以往大量科學研究積累的基礎上，通過對西部重點地區深入的調查和嚴格的數據分析，完成了「西部開發重點區域規劃前期研究」報告。報告對西部重點經濟帶的範圍和等級給予了定位；闡述了西部主要中心城市的功能定位；論證提出了各經濟帶主要區段的產業發展方向及重大建設布局；根據產業和城市發展的要求，論證了合理開發利用水土資源、能源和礦產資源的方案，提出並論證將資源優勢轉變為經濟優勢的途徑；預測四個重點經濟帶大規模開發可能引發的生態環境演變及應採取的符合自然規律的措施；根據「點-軸系統」理論和增長極理論，運用地理信息系統和相應的空間分析技術，確定了四個重點經濟帶的空間範圍。本刊摘登的是該報告的主要觀點。

(一)有步驟地推進重點地區的經濟發展是西部開發的關鍵

西部大開發戰略實施兩年多以來，西部地區固定資產投資大幅度增長，主要集中在水利、交通、能源等重大基礎設施項目和生態建設上。在這些投資的帶動下，西部地區經濟增長比前幾年明顯加快。表明西部大開發已經取得了良好的開端。但是，在把西部大開發工作推向深入的過程中，還有一些亟待解決的問題。特別是如何培育西部地區可持續的經濟增長能力(即「造血」能力)。這涉及到重點地區的確定以及重點地區與一般地區之間相互關係的處理。

根據國際經驗，對欠發達地區的開發存在兩種主要方式。一種方式是強調社會發展(輸血型)，主要是通過扶貧和財政轉移支付等措施改善欠發達地區人民的生活水平；另一種方式是強調經濟發展，主要依靠市場運作機制和必要的政府干預，使落後地區形成「造血」機能。實施西部大開發戰略不能偏廢其中任何一種方式，兩種開發方式都應發揮各自應有的作用。而經濟發展必然形成經濟活動比較集中的地區，即重點經濟帶。也就是說，雖然西部大開發政策本身是追求地區均衡發展的一個重大舉措，但西部開發過程中的經濟發展不能追求西部內部的「平衡發展戰略」，而要突出重點地區的作用和功能。總的原則只能是分階段有重點地推進，使重點地區和一般地區相結合。

建設重點經濟帶的理論依據是「點-軸系統」理論。該理論概括了生產力和全部社會經濟客體空間集聚和演變的規律，是一種最佳的國土開發與區域發展空間結構模式。按照「點-軸系統」開發模式組織社會經濟發展，可以科學地處理好集中與分散、公平與效益、從不平衡發展到較為平衡的發展之間的關係。「點-軸」空間結構系統基本形成後，區域進入全面有組織狀態。它的形成是社會經濟要素長期自組織過程的的結果，也是科學的區域發展政策和計劃、規劃的結果。

重點經濟帶是沿基礎設施通道建設的、具有較強大經濟實力且具有較密切經濟和社會聯繫、具有基本一致的對外經濟合作方向、具有一個或二個能發揮組織功能的一級中心城市的綜合地域社會經濟體系。建設重點經濟帶對西部開發更具有特殊的應用意義。西部地區的地形、氣候等自然基礎要素的空間格局造就了經濟帶的基礎，即西部已經形成的社會經濟基礎大部分集中在交通沿線，現有的主要物流、人流、信息流等的通道方向基本是東西向的、指向海洋的。

(二)重點發展四條一級經濟帶和四條二級經濟帶

重點經濟帶一方面是空間開發重點的象徵，另一方面也是具體經濟活動聚集地以及不同中心城市之間空間聯繫的載體和通道。它的選擇既要反映現實的空間結構，也要體現發展規劃的戰略思想；既要考慮現實的綜合運輸通道及其附近的經濟發展狀況、也要考慮具有未來發展潛力的地區和促進重要區域聯繫和區域發展的必要性。因而，重點經濟帶要麼是由目前的綜合運輸通道聯繫起來的西部經濟重心所在，要麼是根據宏觀發展環境應該著重建設且具有發展條件的地區。基於這樣的考慮，我們對西部經濟活動的空間分布、交通基礎設施以及主要運輸通道現狀和規划進行了系統分析。在此基礎上，針對促進西部重點地區發展的目標，確定了西部開發的4條一級經濟帶和4條二級經濟帶。

一級經濟帶包括：(1)西隴海-蘭新線經濟帶。東起陝西的潼關，西到新疆的阿拉山口。軸線上主要的城市有西安、蘭州、烏魯木齊、渭南、鹹陽、寶雞、天水、金昌、張掖、酒泉-嘉峪關、哈密、吐魯番、昌吉、奎屯、石河子等；(2)長江上遊成渝經濟帶。東起重慶的萬州，沿長江到重慶市區後分為兩支，一支沿長江到宜賓，另一支沿成渝線和寶成線向北至成都和綿陽。軸線上主要城市包括重慶的市區、萬州區和涪陵區，四川的成都、綿陽、德陽、資陽、內江、瀘州和宜賓等；(3)南貴昆經濟區。西起昆明，沿貴昆線和黔桂線經貴陽至柳州和南寧，再到廣西沿海地區。軸線上城市包括昆明、貴陽、柳州、南寧、曲靖、六盤水、安順、欽州、北海、防城港等；(4)呼包-包蘭-蘭青線經濟帶。東起呼和浩特，沿京包-包蘭鐵路經銀川到蘭州，再西延至西寧。軸線上的主要城市包括呼和浩特、包頭、烏海、石嘴山、銀川、吳忠、白銀、蘭州和西寧。這條經濟帶目前的實力雖然比較弱，但由於涉及內蒙古、寧夏和青海3省區的發展，從戰略角度看應考慮為一級經濟帶。建設好這四條重點經濟帶可以使西部地區開發目標和全國的發展較好地結合起來，使西部各省區市及各部門有明確的一致的空間開發方向。

二級經濟帶包括：(1)川黔沿線經濟帶。北起重慶、經遵義至貴陽。川黔-黔桂-南防鐵路一直是西南地區出海的主要通道。而且，川渝地區與貴州歷來社會經濟交往密切。將川黔沿線作為西部開發的二級經濟帶，可以促進南貴昆經濟區與長江上遊經濟帶之間的聯絡和交流；(2)廣西西江經濟帶。西起柳州，東至梧州。南貴昆經濟區內部多數城市與珠江三角洲存在不同程度的、較為密切的聯繫。該經濟區既要共同營造好西南出海通道和出海口，也要共同加強與珠江三角洲的經濟聯繫。建設好西江經濟帶可以起到聯絡南貴昆經濟區與珠江三角洲的作用；(3)昆明-瑞麗經濟帶。自昆明至南亞有兩條通道可選擇，一是經大理和保山到瑞麗經緬甸進入印度洋，一是經玉溪和思茅到景洪進入湄公河流域。兩條通道對西南地區意義都十分重大，但對於國家的作用各有千秋。昆明-景洪線可以加強我國與東南亞地區比較發達的湄公河流域的經濟貿易合作，而昆明-瑞麗線則十分有利於我國進入印度洋。根據阿富汗和伊拉克戰爭後新的國際地緣政治經濟環境，我們認為將昆明-瑞麗沿線作為西部開發的二級經濟帶意義更大一些；(4)西藏「一江兩河」經濟帶。西藏作為我國的一個自然條件和社會經濟結構都比較特殊的區域，經濟發展的政治意義很大，因而需要在西藏自治區規劃和建設一條在西部開發中具有意義的重點經濟帶。「一江兩河」地區最有條件成為西藏的重點經濟帶；其重點是拉薩至日喀則地段。

(三)以中心城市作為西部經濟開發的主要支撐點

中心城市是地區經濟發展的聚集地和支撐點。目前，西部地區有建制市160個(其中地級城市68個)。這些城市在經濟發展、基礎設施建設、社會發展、城市人居環境建設、輻射帶動能力、綜合競爭力、以及區位條件等方面存在著很大的差異，決定了它們在西部大開發中的戰略地位和分工各不相同。科學地確定不同等級的中心城市對實施「以點帶面，以線串點」的空間開發戰略至關重要。中心城市等級的確定不但應充分考慮城市的綜合實力，也應考慮它的戰略地位。

我們根據可比性原則、可獲性原則、中心區原則和可持續性原則，從城市經濟社會綜合發展實力、對外經濟聯繫強度、經濟產出密度、城市基礎設施建設水平、參與全球和全國產業分工的能力、技術創新能力、城市經濟吸引範圍和人口規模等方面出發，選擇了城市社會發展、經濟發展和人居環境發展3個一級指標以及相應的10個二級指標和36個具體指標，對西部城市的綜合水平進行了科學評價。根據評價結果，考慮不同地區城市的區位特點和戰略意義(政治的、經濟的和社會的)，我們認為西部開發應該以下面四級共44個中心城市為經濟發展的主要支撐點。具體方案為：

一級中心城市(3個)：重慶、成都，西安

二級中心城市(3個)：昆明、蘭州、烏魯木齊

三級中心城市(9個)：南寧、呼和浩特、銀川、貴陽、西寧、拉薩、柳州、包頭、綿陽

四級中心城市(29個)：桂林、防城港、梧州，遵義、安順、六盤水，玉溪、曲靖、瑞麗，攀枝花、瀘州、內江、宜賓，萬州區(城區)，克拉瑪依、奎屯、石河子、哈密、庫爾勒，酒泉-嘉峪關、天水、張掖，石嘴山、吳忠，鄂爾多斯，寶雞、延安，日喀則，格爾木

我們還通過對主要城市之間的相互作用分析，確定了西部地區重點經濟帶(區)的一些比較獨立的經濟空間單元。包括：以西安為中心的關中地區、蘭州-西寧-白銀地區、銀川-石嘴山地區、呼包鄂「金三角」、天山北麓地區、成都平原、重慶、滇中地區、黔中地區、桂北地區(柳州和桂林)、以及南北欽防地區。此外，寶雞、宜賓、六盤水基於所處的地理位置(遠離大的中心城市)可發展為比較獨立的中心城市、帶動周圍地區的發展。

(四)科學地確定重點經濟帶(區)的空間範圍

重點經濟帶(區)是西部開發空間重點的標誌和抽象，因而對於具體的經濟活動而言經濟帶(區)不存在明確的空間界線。但是，它同時也必須是具有可操作性的政策實施區，即有明確的空間範圍和界線。因此，科學地確定重點經濟帶(區)的空間範圍是成功實施重點開發戰略的重要基礎，可以避免過多人為因素的影響和過於主觀的判斷。

重點經濟帶(區)空間範圍確定的基本原則是：依據「點-軸系統」理論，在所確定的重點經濟帶和中心城市的基礎上，利用數學模型從理論上確定直接吸引範圍，而後利用地理環境的遙感數據進行修正，剔除不適於發展的用地範圍。首先，利用都市經濟區理論和可達性模式來確定一、二級中心城市對周圍縣市的影響範圍。其它級別的中心城市根據重力模型計算其吸引範圍，並通過交通線修正。結果表明，受交通條件和經濟總量等不同指標的影響，各級中心城市對周圍縣市影響的個數明顯有差距。縣市數量的多少總體上是與中心城市的等級和經濟總量是呈正比的，同時受交通條件和行政區劃影響。

其次，運用重力模型計算各級中心城市之間的相互作用。結果表明：(1)各級城市之間的吸引係數值差距非常大，昆明與玉溪之間為1006.76，而拉薩和格爾木之間僅為0.04。(2)各級聯繫強度的城市對佔總計算城市對的比值為：一級，2.7%；二級，4%；三級，12%，四級，26.7%；五級，54.6%。可以看到具有很強經濟聯繫的中心城市相對很少，大部分中心城市之間僅有一般強度的聯繫。表明多數中心城市具有獨立的吸引範圍。

西部地區地形複雜多樣，不適宜發展用地較多，因而地理環境對吸引範圍的影響非常大。在西南地區，雲貴高原、青藏高原等山地地貌對區域的發展具有重要影響。而西北乾旱區很大部分為沙漠或戈壁所覆蓋，只有範圍非常小的綠洲區域為乾旱區的精華所在。半乾旱區地處黃土高原，水土流失非常嚴重，特別是陝北地區、內蒙古中東部地區，為草場嚴重退化的區域。因此，在確定理論上的吸引範圍後，必須剔除受地形和生態環境影響的地域範圍。

此外，在中心城市直接吸引範圍不能到達的地區(如河西走廊等)，以主要城鎮為依託，以20公裡為半徑做出緩衝區。這些地段主要承擔物質流動載體的功能，而不是經濟活動聚集的功能。對一些分布較獨立的城市，如延安、格爾木和庫爾勒等，由於其周圍條件的影響，並沒有與其它城市有直接的經濟聯繫或聯繫較少，只按照「點」確定確定其空間範圍。

根據上述步驟確定的西部開發重點經濟帶(區)空間範圍見附圖。

(五)三大都市經濟區和七個城市群的功能定位與發展方向

確定主要中心城市的功能定位與發展方向主要考慮以下原則：(1)中心城市是重點產業帶(區)發展的核心和主體；(2)西部經濟要融入全國和世界經濟體系；(3)突出城市密集區帶的地位和作用；(4)強調職能分工，構造協作型城市產業分工體系；(5)充分重視50-100萬人口規模的大城市的發展，優化城市規模結構，彌補結構「斷檔」造成的城市輻射帶動能力弱的缺陷。

根據這些原則，在廣泛實地調查和深入分析的基礎上，我們認為西部開發應重點培育三大都市經濟區(EMR)和七個城市群的基本思路。研究表明，以具有某種競爭優勢的核心大城市為依託、具有密切內部垂直產業分工的都市經濟區是全球化趨勢下最具競爭力的一種空間組織方式。在西部地區應該以三個一級中心城市為依託，培育西安、成都和重慶三個具有全國意義的都市經濟區，作為西部參與全國和全球經濟的主要網絡節點。此外，還要著力發展蘭州-白銀城市群，滇中(昆明)城市群、天山北麓(烏魯木齊)城市群，呼和浩特-包頭-鄂爾多斯城市群、銀川-吳忠城市群、南寧-北海-欽州-防城港(南北欽防)城市群和黔中(貴陽)城市群，使其成為西部經濟的主要聚集地和「增長極」。

西安都市經濟區以西安市區為核心，範圍上可包括鹹陽和渭南。應建設成全國經濟重要的戰略支撐點，西部開發的一級經濟中心、技術創新中心和物流中心，成為西隴海蘭新經濟帶發展的「龍頭」。重慶和成都分別構成兩個獨立的都市經濟區，同時也構成全國重要的雙核城市群之一(其它類似城市群如瀋陽-大連、北京-天津、鄭州-洛陽、廣州-深圳等)。兩個都市經濟區都應建設為全國經濟重要的戰略支撐點、西部開發的一級經濟中心和技術創新中心，成為西南地區發展「龍頭」。其中，重慶可側重於發揮西南地區製造業中心和物流中心的地位和作用；成都應側重於發揮科教中心和技術創新基地的作用。

將蘭州-白銀、烏魯木齊-昌吉和滇中(昆明)三個城市群建成為具有全國意義的、西部地區的二級經濟中心，成為西部開發重要的戰略支撐點；其中，烏魯木齊成為我國面向中亞地區對外開放的戰略基地，昆明成為面向東南亞和南亞開放的戰略基地，蘭州成為西部主要的製造業基地和物流中心。另外，將呼包鄂「金三角」、南北欽防、黔中(貴陽)和銀川-吳忠四個城市群建設為西部地區的三級經濟中心，成為西部開發重要的支撐點；其中，南北欽防城市群成為西南地區的主要出海口和出口加工基地，貴陽成為南貴昆經濟區最重要的製造業基地之一，呼包鄂「金三角」成為呼包-包蘭-蘭青經濟帶的主要製造業基地之一。

除上述都市經濟區和城市群外，西寧、拉薩、柳州和綿陽也應建設為西部的三級經濟中心和西部開發重要的支撐點；其中柳州應成為西部重要的製造業基地，綿陽成為西部重要的技術創新基地。

(六)重點經濟帶的產業發展應兼顧「富民」「強區」兩個目標

2010年前後，西部大開發的重點應逐步由面上的生態環境建設和基礎設施建設、轉向生態建設與重點經濟帶建設並重的發展階段。在重點經濟帶(區)內，將推進工業化作為產業發展的主攻目標。力爭2020年全面實現小康；2050年西部重點經濟地帶(區)的經濟發展水平達到東部沿海地區的平水平。

西部重點經濟帶產業發展的基本定位是「強區富民」。在支持產業發展的政策上，要區分中央政府和地方政府不同的職責。據此，西部產業發展重點順序應當是：與當地優勢產業緊密結合的高新技術產業及其相關領域；以軍事工業為主體、軍民兩用相結合的現代機電工業；以農業產業化為核心的特色農業基地與特色輕紡工業體系；依託當地資源優勢開發的產業(具有相對比較優勢的能源原材料工業)；以旅遊業為支柱、以現代服務業(物流和金融)為先導的新興經濟增長點。

隴海-蘭新重點經濟帶：以電子信息、機電一體化等高新技術產業為先導，以現代軍事工業和現代技術應用領域為主體，形成能源原材料與現代製造業工業、畜牧與經濟作物種植業、旅遊-金融-物流-商貿業等全面發展的產業體系。

長江上遊成渝重點經濟帶：建設以重慶為中心的重化工業和以成都為中心的輕紡工業兩大組團，在汽車與裝備工業機械電子、生物製藥、生態農業與食品加工、旅遊和現代服務業等產業領域實現新的跨越。

南貴昆重點經濟區：建立以三個基地為支撐的特色經濟區。即：亞熱帶特色農業與生態型日用輕紡工業生產基地、能源-磷化工-有色金屬工業生產基地、以旅遊開發為龍頭的「旅遊業-服務業-旅遊用品生產」基地。

呼蘭-包蘭-蘭青重點經濟帶：構築以可再生能源開發與稀土精深加工等新技術應用產業為先導，以能源與高耗能工業、畜牧業及其毛紡-奶肉製品工業、商貿服務業等為支柱的產業結構。

(七)將高新技術作為國家扶持西部重點經濟帶發展的重點

為了促進西部地區產業結構的升級優化、形成競爭優勢，加大對西部科學技術的投入力度、實現科技發展與經濟發展的緊密結合是必然之路。同時，西部重點經濟帶(區)也有可能通過發揮比較優勢，擇優發展某些高新技術產業和產品，以形成新的經濟增長點。需要西部地區明確的是，高新技術不僅僅是指尖端技術。高新技術產業與製造業密切相關，它的發展也離不開製造業的發展。以信息技術、網絡技術、生命技術等為代表的高新技術在催生了大量新興產業的同時，也為傳統產業注入了新的活力。因此，西部地區發展高新技術產業，要注重發展那些技術含量高、就業容量大、對經濟增長貢獻明顯的現代製造業。

目前，西部一些省市如陝西、四川和重慶的綜合科技水平已居於全國前列。特別是，重點經濟帶(區)中的一些主要中心城市(如西安、成都、重慶、蘭州等)有為數不少的高等院校、科研院所和高技術企業，聚集了一批高科技人才。另外，一些具有西部特色的高新技術產業在一些城市已初顯優勢。這些都是西部地區發展高新技術產業的良好基礎。

西部重點經濟帶(區)高新技術產業的發展要實施「現代高新技術產業、以高科技武裝的傳統產業、以高科技為支撐的現代服務業」三業並舉、三輪驅動的發展戰略。要明確各地區高新技術產業的職能分工和功能定位，避免重複建設。空間上，要加快發展關中高新技術產業帶和成綿-成渝高新技術產業帶，強化以城市高新區為主的新的產業空間建設，結合地區優勢，構建特色高新技術產業園區；使西部重點經濟帶高新技術產業形成高新產業帶、中心城市、重點園區相結合的網絡化空間組織形式。

(八)加快特色農業發展是西部地區重要的富民之路

西部地區農業發展的重點和難點是實現傳統的農業結構轉型及其空間布局優化。農業結構轉型，必須立足於獨特的農業資源優勢，以市場為導向，以農業產業化模式帶動特色農產品生產、加工和銷售網絡建設，瞄準建成全國特色農副產品生產、加工基地和優質生態綠色農業產品貿易中心，促進農業增效和農民增收。空間布局優化，則要求西部地區內部尋找特色農業的優勢區作為「發展極」，並配合適當的政策激勵，促進特色農業的地域化、集中化、規模化和專業化。

伴隨著農業結構戰略性調整和農業產業化發展，在西北地區的重點經濟帶範圍內已形成棉花、牛奶、羊絨、水果等一批在全國具有較強市場競爭力的主導特色產業。同時甜菜、馬鈴薯、優質糧油、牛羊肉、中藥材、蕃茄、枸杞、制種業等具有地區比較優勢的特色種植業也得到了培育和發展；西南重點經濟帶特色農業在全國農業產業分工中的地位更加突出，成為我國糧食、油料、糖料、茶葉、烤菸、蠶繭、柑桔、香蕉及生豬的重要產區。整個西部重點經濟帶優勢特色農產品的地域化、專業化新格局已成芻形，但特色農業總體規模偏小、區域帶動作用還不夠明顯。

(九)繼續加強基礎設施建設是西部地區實施重點開發戰略的保障

基礎設施既是西部開發的主要內容，也是西部重點經濟帶(區)建設的支撐保障系統。近年來，國家始終把西部基礎設施建設作為重點，不斷加大對交通通信、能源、水利、城市基礎設施、環保、生態、文教、衛生等設施建設的投入力度，促進了基礎設施規模、技術等級、服務水平的顯著提高或改善，大大緩解了其對社會經濟發展的剛性限制作用。

但西部基礎設施仍不能適應經濟和社會發展的需要：第一，整體發展水平落後，還不能有效支撐整個西部尤其是重點地區和城市經濟的快速增長，還不能滿足居民日益增長的物質文化需求對社會性基礎設施的要求。第二，沒有形成一個高效的基礎設施建設投資體制，投融資能力不強，投資的效率不高。第三，基礎設施綜合優勢沒有形成。第四，社會公益性的基礎設施基礎更為落後，投資少，發展緩慢。

根據西部地區基礎設施現狀以及人口-社會經濟-資源-環境發展的趨勢，未來基礎設施的建設，應以引導人口的合理流動(城市化)為長遠目標，在完成大的交通幹線、能源幹線的基礎上，突出下列重點：(1)近期集中建設好西安、重慶、成都、昆明、蘭州、烏魯木齊、呼和浩特、銀川、包頭、柳州、綿陽等一、二、三級中心城市的城市基礎設施，儘快形成比較好的發展環境；(2)以重點交通運輸幹線和主要中心城市為核心構建空間範圍在100-200公裡的高效區域基礎設施保障體系。具體而言，近期應進一步完善關中、成渝、河西走廊、天山北坡、銀川平原、呼和浩特-包頭地區、滇中地區、廣西沿海等地區的綜合保障系統。包括城市基礎設施、交通基礎設施、綜合水利基礎設施、環境保護基礎設施、社會公益基礎設施；(3)以政策傾斜或扶持的方式，有計劃建設重點城鎮的綜合性基礎設施體系，重點選擇200-300個縣城和非縣城的重點城鎮，對其基礎設施進行重點傾斜投入，或賦予靈活的基礎設施建設政策，提升其交通、能源、給排水、社會服務設施的水平。

(十)合理配置和利用水資源是西北地區重點經濟帶建設的前提

西北地區可開發利用的水資源總量為800億m3，已開發利用約600億m3。雖然仍有一定開發潛力，但開發利用的難度很大。另外，西北地區降水稀少，且時空分布和水土組合極不均衡，生態環境脆弱。在人類大量活動的地區，由於乾旱少雨，蒸發強烈，維持生態環境的需水量也很大。因此，不少地區已經出現資源性缺水；合理配置和利用水資源成為西北地區重點經濟帶建設的前提。

目前西北地區水資源利用存在的主要問題為：農業灌溉用水浪費導致一些地區用水緊張；國民經濟發展用水擠佔原有的生態環境用水，致使生態環境惡化；缺少控制性的調蓄工程，對徑流調蓄能力低；一些地區大量興建平原水庫，造成用水浪費等。

今後西北地區的水資源開發利用必須貫徹開源與節流並舉、開發與保護並重、強化資源配置和管理的原則。興建區域調水工程，改變水資源的天然空間分布狀態，使之與生產力布局相協調；興建山區調蓄水庫，減少平原水庫，控制和調節天然徑流過程，使之與需求過程更加匹配；建立節水型社會，提高水資源的利用效率和產出，力求在耗水量增加不大的條件下，實現國民經濟的可持續發展；確保必要的生態環境需水量，改善或緩解生態環境惡化趨勢；加強水資源管理，實行取水許可和以流域為單元的水資源統一規劃與管理，協調好上下遊的用水要求。此外，還要積極、合理地利用國際河流的外流水資源，以緩解西北地區從根本上缺水的矛盾。

(十一)防災減災是長江上遊成渝經濟帶及南貴昆經濟區發展的必要保障

長江上遊成渝經濟帶及南貴昆經濟帶位於我國災害多發區。自然災害是這個重點地帶經濟建設重要的限制因素。既有大氣因素誘發的災害(洪澇、旱災、風暴潮、低溫寒害)，又有巖石圈因素災害(地震等)。在兩大因素的疊加下，大面積山地災害威脅很大。成渝經濟帶的中南段主要是旱、洪災，重慶沿江段主要是山地災害和氣象災害，雲貴高原主要災害是巖溶塌陷危害和乾旱影響，北海欽防及桂柳地區主要受風暴潮及洪澇的影響。另外，西南的主要交通線、水能開發點都受地震和山地災害的嚴重危害，包括巖溶塌陷對於城市發展和交通線及地震、泥石流等災害對水利工程建設、運營的影響等。這兩個重點經濟帶(區)防災減災的基本原則是：科學規劃、儘量迴避、積極防治、主動適應。