中國義務教育制度的擬議和提出，起源於20世紀初，並以張之洞1904年《奏定學堂章程》為標誌。《奏定學堂章程》，史稱「癸卯學制」，這是中國教育史上第一個正式頒布且在全國普遍實行的學制。它的頒布結束了中國幾千年來辦教育無章程、學校無體系的狀態，確立了中國現代學制的基本模式和框架，奠定了我國現代學制的第一塊基石，該學制也首次明確提出了義務教育的思想觀念，並作出了義務教育免費的規定：「官設初等小學，永不令學生補貼學費，以便貧民，庶可期教育之廣及」。但當年世界範圍內義務教育的產生與發展，是資本主義社會文明高度發展的產物。而清政府在當時的歷史條件下效仿西方全面實施義務教育是不可能的，清朝官員也深知，在我國還處在興辦學堂之初，就提出仿效國外實行義務教育，這只是對各地官紳的一種「竭力勸勉」而已。——編者
癸卯學制：中國義務教育的最初嘗試
癸卯學制系統圖
癸卯學制的先聲
中國近代的新式教育，是從19世紀60年代至90年代興起的洋務運動開始的。洋務派提倡新式教育，興西學，先後在全國創辦了學習外國語言文字、西方軍事技術和自然科學的新式學堂30多所。1898年6月起，以康有為為首的維新派取得光緒帝的支持，進行變法維新。在「百日維新」期間，光緒帝採納了維新派的計劃，發出了幾十條改革命令，有關教育的就有很多條，比如：廢八股，考試策論，藉以選拔「體用兼備」、「通經濟變」的人才；籌辦高、中、小等各級學堂，兼習中學和西學；要求各省將所屬省、府、州、縣的大小書院一律改為兼習中西學的學堂，地方自行捐辦的義學、社學等，亦令一律中西兼習，並獎勵紳民辦學，等等。
儘管變法維新運動很快就失敗了，但它在教育方面的影響卻是巨大的：一、維新變法遺留下來的京師大學堂和設置專職教育行政官吏的開始，標誌中國近代高等教育進入了創立階段。二、各地公私立學校從此快速發展，尤其是私人設立學校得到很大鼓勵。三、到義和團運動之後，清政府為緩和國內外日益激化的階級矛盾、民族矛盾與社會矛盾，開始實行自上而下的所謂「新政」。新政內容涉及很廣，千頭萬緒，但教育改革受到了特別的重視。其中「興學堂、停科舉、獎遊學」是一個突破口，當時朝野上下都非常強調教育改革的重要性與必要性。1901年8月清政府頒布《興學詔書》，稱「興學育才，實為當務之急」，「除京師已設大學堂，應行切實整頓外，著各省所有書院，於省城均設大學堂，各府及直隸州均設中學堂，各州縣均改設小學堂，並多設蒙養學堂。」新政時期，教育變革最重要的三件大事是頒布新學制，廢除科舉制，設立學部。1902年8月15日，時任管學大臣張百熙制訂《欽定學堂章程》正式頒布，這是中國近代第一個頒布的學校系統文件，史稱「壬寅學制」，這一學制雖經公布卻因尚不完備，加之當時清廷內守舊勢力的反對而並未實施，但它是新學制的先聲。
癸卯學制明確提出義務教育的觀念
當我國處於辦洋務、廢科舉、興學堂、建立新學制的漫長時期裡，歐美各國以及亞洲的日本大都普遍實行了義務教育。以日本為例，自1868年開始的明治維新是一場整體性的社會改革。教育改革是維新變革、文明開化的重點。它取消了以儒學為中心的封建教育，逐步建立起了資本主義教育制度，培養政治、軍事、經濟、實業人才。日本政府把教育作為立國之本，動員全國力量，不遺餘力積極推進。1871年7月，政府創設文部省，負責協調管理全國的教育事業。1872年8月，以法國為範本的新學制誕生，建立起了西方式的國民教育體系，「邑無不學之戶，家無不學之人」。到1905年，日本國義務教育普及率達95.6%，已與西歐、美國不相上下。在學制的統一規範下，日本各級各類教育逐漸克服各種矛盾，呈現有序、協調的發展態勢。中國與日本有相似的文化傳統和近代命運，日本明治維新的成功，更為中國提供了一個可資學習的便捷的榜樣。「學西洋不如學東洋」，19世紀末20世紀初，是中國全面學習日本的時期。
清政府時期的小學體操科（體育課）
在教育方面，清政府某些官員參照日本學制，草擬清廷有關文件時便及時使用了「義務教育」、「強迫教育」這樣的詞語。1902年，清朝《欽定學堂章程》(「壬寅學制」)，開始初步體現義務教育的思想，它規定：「兒童自6歲起受蒙學4年，10歲入尋常小學堂修業3年。俟各處學堂一律辦齊後，無論何色人等皆應受此7年教育，然後聽其任為各項事業。」
1903年時任湖廣總督的張之洞奉命入京主持制訂新學制。張之洞之所以能夠參與主持制訂新學制，主要是因為他在湖北的辦學成就和制訂了湖北省區學制的經驗引人注目、受人稱讚。1904年清廷批准了張之洞《奏定學堂章程》（因1903年為舊曆癸卯年，故時稱「癸卯學制」）。這個學制內容較為詳備，它設計了一整套學校制度，包括初等教育、中等教育和高等教育三級，奠定了中國近代教育制度的基礎。
在《奏定學堂章程》（「癸卯學制」）的《奏定初等小學章程》中進一步明確：「外國通例，初等小學堂，全國人民均應入學，名為強迫教育；除廢疾、有事故外，不入學者罪其家長。」在《奏定學堂章程》的《學務綱要》中還明確寫道：「初等小學堂為養正始基，各國均任為國家之義務教育。東西各國政令，凡小兒及就學之年而不入小學者，罪其父母，名為強迫教育。蓋深知立國之本，全在於此。」這便首次明確提出了義務教育的思想觀念，並把義務教育和強迫教育視為同義概念：「乃是普國人而盡教之，不入學者有罰。各國所以能強者，全賴於此。」
癸卯學制把小學教育設為兩級九年：初等小學堂五年和高等小學堂四年，兩級都得單獨設置。初等小學堂設學宗旨是「以啟其人生應有的知識，立其明倫理愛國家之根基，並調護兒童身體，令其發育為宗旨；以識字之民日多為成效。」初等小學堂收七歲（即滿六歲）以上的兒童入學。必修學科有八：修身、讀經講經、中國文學、算術、歷史、地理、格致、體操；隨意科有圖畫、手工。每周上課三十小時。
初等小學的教學方法，規定為「以講解為最要」，並注意「循循善誘之法」，糾正了以前專重死記、死背的教學方法。章程中也規定了儘量不用體罰——「只可示威，不可輕施，尤以不用為最善」。小學堂普遍實施班級授課制：「同一學級者，講授時同為一班」。初等小學堂的類型為：府廳州縣之各城鎮，酌籌官費，速設初等小學以為模範，至少小縣城內必設初等小學二所，大縣城內必設初等小學三所，各縣著名大鎮亦必設初等小學一所，此皆名為初等官小學；一城一鎮一鄉一村各以公款設立，或以捐款設立及數鎮數鄉數村聯合設立者，均名為初等公小學；一人出資獨力設一小學堂者，名為初等私小學，均遵官定章程辦理。小學堂的辦學經費通過多種渠道籌集。官小學，由政府酌籌官費解決，不令學生貼補學費，以便貧民，庶可期教育之廣及。公小學的經費來源，各地如向有義塾善舉籌事經費，皆可酌量改為小學堂經費；私小學由個人獨資辦理。癸卯學制還對小學堂的環境、地理位置、添置教學設備、教學儀器等作出明確而規範統一的要求。
1905年清政府學部成立後不久通令全國設立半日學堂，專收貧寒子弟，不收學費，不拘年歲。1907年3月8日，學部頒布《女子小學堂章程》，明確要求女子入學接受教育，分女子小學教育為初、高兩級，修業年限各為四年（1904年「癸卯學制」中由於受重男輕女觀念影響，並沒有將女子教育專門列出，直至1905年學部成立後才將女子教育列入學部職掌）。陶行知先生曾說：「1907年3月8日這一天是中國女子教育最可紀念的一天，因為女子教育在學制上佔領位置，實從此日起。」1911年，學部規定全國義務教育年限為四年，並擬定了具體實施方法。自然因為不久爆發的辛亥革命，這個規定便徒有其文了。
癸卯學制開啟教育體制的近代化進程
為了儘快地普及教育，推行癸卯學制，清政府和地方熱心教育人士也注意到充分利用原有的教育資源，逐步改良原有私塾，引領它們接受新的教育觀念與教學方法，使之逐漸成為初等或高等小學堂。1905年在上海成立了上海私塾改良總會，規定初等私塾至少須授修身、國文、講經讀經、算術四科；高等私塾，除上述四科之外，還應加習歷史、地理，高級班還可酌加格致和體操。這樣私塾的教育內容便基本與新式學堂接軌了，大大加快了教育普及的進程。
另外，就初等小學堂來說，如「辦學所需經費多則立學甚難，課程繁則師資不易，讀經卷帙太多不能成頌，國文時刻太少不能勤習」，那麼小學終將難興，教育普及終將難上加難。於是當時政府注意到了教育政策的調整，比如將原來小學堂分為完全科和簡易科兩種改為三種，即保留五年制完全科，而將簡易科分為四年制與三年制兩種，同時對於學科課程與授課時刻表也作了相應的調整，減少讀經的課時，增加國文的授課時間等，總的目標是適當地降低小學教育的程度，使更多的人能夠接受小學教育。
作為晚清重臣，癸卯學制的主持制訂者張之洞本人一直視普及教育為中國最要之政事。普及教育需要籌措大量經費和培養大批師資。他先是提議由地方稅項下分別提用所需款項，繼而「責成各省提學使勸令各士紳將空廢廟宇設法改建為學堂」。為了穩定師資和培養師資，他又提出「所有各省學堂監督、教員應一併改為實官，以資激勵，並對任職15年以上素無失誤的退休教習分別給予原薪俸的一半或授為學官的獎勵」。
清末新式教育在《癸卯學制》的規範下能夠逐步推進，很大程度上可以看到政治人事、政治地緣因素的影響，它的推動力量直接來自具有新思想的地方官員與鄉紳名流。以湖北為例，自1889年起，張之洞曾長期在此擔任湖廣總督，由此湖北成為新政活躍的基地，並一躍而成為全國新教育的「示範省」。以「興學育才」為中心，湖北全面推行新教育，廣建新式學堂，包括方言學堂、軍事學堂、實業學堂、師範學堂等，初步形成了一個從蒙學、小學、中學到大學，有相應學習年限、課程設置、畢業出路等規定的新式學校教育體系。到1906年全省已有小學堂1219所，中學堂16所。湖北還成立了第一個省級教育行政機構——「湖北全省學務處」，在教育經費的籌措和管理、師範學堂的創辦及大力推行普及義務教育等方面，都對全國起到示範作用。這與張之洞在湖北多年任官積極實施「教育強省」政策是分不開的。
而在江蘇、浙江這些社會風氣開化較早、社會資源比較豐富、社會結構已經變化、經濟條件一直較好的沿海地區，受西方新思想影響較多的知識分子教育家群體與同樣具有新思想的地方紳商結合起來，也已成為新式教育推動的重要動力集團。由於許多士紳在晚清沿海通商之後投身實業成為實業家，這樣在江浙地區便呈現出由社會力量主導、由官、商、紳集團聯手推進的更為社會化的新式教育普及模式。以浙江為例，據1909年統計，全省官辦學堂僅209所，而私人創辦的學堂有225所，眾人集資創辦的學堂達1506所。新式教育的推進與普及，需要大量的長期的資金投入，因此，有一定經濟實力的開明紳商成為了新式教育的捐資主體，對地方教育發展與人才培養起到了無比巨大的作用。
1904年頒布的癸卯學制，無論是學校制度還是教育行政制度，基本上都是從外國、特別是從日本模仿過來的，沒有顧及本國的具體情況和廣大人民的利益，既是學制制定者的一廂情願與一腔熱情，也是晚清政府迫於各方壓力實行所謂「新政」的敷衍塞責與無可奈何，更重要的是當年晚清政府財力不足，根本無法支撐全國義務教育的財政負擔。但1904年新學制頒行全國以後，很快便成為清末新政時期各省興學的範本，掀起了全國各地興辦新式學堂、推進教育普及的第一次高潮（現今許多國內著名的百年歷史的中小學校即是創辦於癸卯學制頒行前後的那幾年裡，一批日後聞名於世的教育家此時也均紛紛獻身在中小學教育的第一線，如張伯苓、蔡元培、徐特立、陳寶泉等）。以小學堂為例，1907年，全國小學堂總數34650所，學生總數918586人，1908年小學堂總數41379所，學生總數為1192721人，1909年小學堂總數為51678所，學生總數為1532746人。由此可以說，癸卯學制開啟了中國教育體制的近代化進程，大大推進了中國新式教育的普及與發展，其所代表的中國近代教育改革的方向無疑是進步的和積極的。（馬建強）
《中國教育報》2008年10月31日第4版