作者：鄧 瑛
制定經濟社會發展的中長期規劃不僅是中國重要的制度優勢和發展經驗，也是國際慣常做法。無論是發達國家，還是新興市場國家，都高度重視經濟社會發展目標的指導性作用，以編制中長期發展規劃作為加強和改善宏觀調控的重要手段。學習借鑑、批判吸收規劃編制的國際經驗，科學謀劃發展戰略，高質量制定「十四五」發展規劃，有利於保持國家戰略的連續性穩定性，實現政府宏觀調控的頂層設計，推進國家治理體系和治理能力現代化。
國家長期規劃的各國實踐
歐盟：從「裡斯本戰略」到「歐盟2020」
歐盟的中長期發展規劃跨度為十年，並且主要集中於經濟方面。上世紀90年代由於美國經濟持續增長，網絡經濟領先於歐洲並對歐盟帶來衝擊，歐盟於2000年制定了首份十年經濟發展規劃《裡斯本戰略》。該規劃旨在2010年前將歐盟建設成為以知識經濟為基礎、在世界上最具競爭力和最有活力的經濟實體,以確保和推動歐洲一體化的健康發展，成為2000—2010年間引領歐盟經濟發展的綱領性文件。面對2008年全球金融危機帶來的挑戰，2010年3月第二份十年經濟發展規劃《歐盟2020》發布，明確了歐盟經濟發展重點為：發展以知識和創新為主的智能經濟；通過提高能源使用效率增強競爭力，實現可持續發展；提高就業水平，加強社會凝聚力，以幫助歐盟走出金融和經濟危機。
美國：國家空間戰略規劃
美國是典型的自由市場經濟國家，崇尚市場機制的自發作用，在2008年全球金融危機之前，聯邦政府沒有全國性的發展規劃。金融危機後，美國政府重新反思政府與市場之間的關係，開始藉助有形的手來解決自由市場模式造成的經濟問題，提議制定了美國第一個綜合性的全國國土空間戰略規劃——「美國2050」。該空間規劃注重人口、環境和經濟一體化發展，塑造美國未來的六大趨勢，聚焦五項競爭力輸出五大成果，為美國構建一個21世紀國家公共政策、制度、投資的決策框架。
英國：區域經濟發展規劃體系
英國是西方發達國家中較早進行經濟規劃的國家之一，與美國相似，英國沒有全國性的經濟社會發展規劃，是區域經濟發展規劃方面的引領者和踐行者，以首都倫敦為中心的「倫敦大都市圈」堪稱區域經濟規劃的經典成果。隨著全球化的推進，區域取代國家成為全球經濟競爭與產業分工的重要單元，加上城市人口膨脹、南北部發展不平衡的現象越來越突出，區域規劃越來越受到重視。2014年以來，英國又陸續出臺了《北部振興計劃》《中部引擎計劃》《農村發展規劃（2014-2020）》等區域經濟發展規劃，為實現地區平衡發展提供指引和支持。
德國：產業升級為核心的戰略規劃
德國制定規劃的傳統根植於社會市場經濟之父艾哈德「為全民創造康裕生活」的理念，將制定戰略規劃視為國家責任及一國政府合法化的表現。由於德國經濟模式主要依託產業，政府以促進產業結構升級為核心制定戰略規劃。近年來在「再工業化」浪潮下，德國政府先後發布《德國高科技戰略2020》《高技術戰略2025》及《國家工業戰略2030》，把產業結構的變化、經濟結構的調整和經濟的發展納入一個系統中。
日本：科學完整的三級三類規劃體系
日本實行國家領導式發展，從1955年起已制定了15個指導性經濟規劃，逐漸形成了科學順暢的三級三類規劃體系和國土規划子體系。即國家、都道府縣、市町村三級；每一個級分三類，中長期經濟規劃、國土規劃、專項規劃。其中，中長期經濟規劃以經濟發展為目標，從產業、科技、區域經濟、環境、社會保障等方面提出戰略，在三類規劃中具有統領作用。最新發布的《新成長戰略——再現活力日本的願景》（2020）提出「強經濟、強財政、強社會保障」的戰略目標，為經濟發展制定了21條國家戰略措施和戰略實施工程圖。
新興市場：經濟社會發展綜合性規劃
新興市場國家利用經濟社會發展規劃完成綜合改革和經濟轉型，實現社會經濟生態系統的和諧發展。印度多年來實行5年計劃制度，由國家計劃委員會制定和監督執行，自1947年到2017年共制定並實施了十二個「五年計劃」。2017年，印度政府開始推出十五年發展遠景規劃，同時廢止五年計劃安排，從更長遠角度考慮國家發展藍圖。韓國從1962年到2017年制定實現了9個「五年規劃」。在「三五」和「四五」計劃時期，韓國經濟開始走上騰飛之路，國家綜合實力急速上升。最新公布的《韓國國政運營五年規劃》勾勒出2017年至2022年韓國經濟社會發展的藍圖，將「共同富裕的經濟、普濟民生的國家、均衡發展的地區」作為規劃的經濟目標。俄羅斯在普京總統執政後，從1993年至今制定並出臺了8個中長期規劃（綱要）。2019年發布的《國家項目：任務指標與基本目標》以生動的圖表、明確的數字闡述了國家計劃的短、中、長期目標，以保障俄羅斯在科學技術和社會經濟上實現跨越式發展。
對我國制定「十四五」規劃的參考與啟示
無論哪種體制的國家，中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。總結梳理各國發展規劃領域的實踐創新和經驗，對於科學編制「十四五」規劃，有效發揮國家發展規劃的戰略導向作用，具有十分重要的啟示。
第一，完善的規劃立法是制定實施發展規劃的重要保障。西方發達國家開展規劃工作的歷史較長,在規劃立法方面積累了豐富的經驗,建立了較為成熟的規劃法律體系。例如德國的《憲法》和《空間規劃法》是編制中長期發展規劃的直接法律依據，它不僅是規範平面空間的「國土規劃法」，也是國民經濟與社會發展規劃法的重要組成部分,更是宏觀調控法和生態環境保護法的有效組成部分。英國通過制定核心法《國家規劃政策框架》，賦予中央政府具有統一的規劃權，同時賦予地方政府符合中央立法的規劃立法權，規範和協調各自轄區內的規劃活動。自上而下構成的完整的規劃法律體系，充分體現了規劃的強制性和約束性，為規劃的制定和實施提供了法律上的依據和保障。
第二，體現經濟發展理念創新是規劃編制的核心價值追求。20世紀五六十年代，各國普遍以經濟增長為規劃目標，到目前為止，大部分發展中國家仍以推動經濟迅速增長作為規劃的基本目標。20世紀七八十年代，發達國家逐漸意識到規劃的功能是熨平經濟周期，協調不同群體利益，而不是單項的刺激增長。發展規劃開始轉而強調增加就業、消除貧困和公平分配，重視可持續發展。20世紀90年代後，各國尤其是新興市場國家普遍開始注重經濟發展理念的創新。如印度「十一五」計劃（2007-2012年）貫穿了「共享式增長」的發展理念，目標在於推進均衡發展，既強調經濟增長創造就業與其他發展機會，又強調發展機會的均等化，使發展的成果惠及全體人民。韓國的《綠色增長國家戰略及五年實施計劃》（2009-2020年）瞄準可持續發展目標，提出「綠色增長」的發展理念，重點關注循環經濟、低碳經濟、能源效率等方面。俄羅斯《2020年前經濟社會長期發展構想》（2008-2020年）提出「社會創新發展模式」，將「社會」放在「創新」之前，充分體現了「以人為本」的理念。
第三，體系化的指標和可操作的政策措施有機結合是規劃落地實施的關鍵支撐。西方發達國家的戰略規劃在指標設定上呈現出體系化的特徵，通常包含一系列要素，包括核心使命、優先主題、目標、指標、政策、計劃、措施、路線圖等。如《歐盟2020》報告中設置有1項核心使命、3個優先領域、5個主題目標和7項旗艦措施。優先領域、主題目標和旗艦措施三個層次的內容為戰略核心使命提供支撐，同時也為戰略的評估提供了基礎和依據。將戰略規劃的目標體系分層分級，設計定量或定性的考核指標，制定落實戰略規劃的主要措施，有利於形成後期戰略規劃監測與評估的重要基礎。俄羅斯《2020年前經濟社會長期發展構想》（2008-2020年）對中長期目標進行了階段劃分，分為2008—2010年、2011—2015年、2016—2020年三個階段。即使許多指標不能全部劃分到每個階段，至少規劃前期的目標非常清晰具體。這種動態指標的設定具有客觀性，便於各目標有明確的戰略任務和配套措施。
第四，社會參與和廣泛協調是規劃編制的重要環節。大多數國家編制規劃的程序都包括五個步驟，即：前期研究、規劃草案、全面協調、正式方案和公布實施，其中一個核心環節是全面協調。西方發達國家在編制發展規劃時非常重視協調。從協調時間來看，發達國家中長期規劃需要協調的時間要歷時2—3年，而規劃方案編制僅需幾個月。從協調對象看，發達國家的經濟社會發展規劃是與所涉及的主要利益群體進行協調。包括：各專業部門、地方政府、各類企業、民眾等，尤其是與企業、民眾間的協調更為重要。英國的規劃法規中明確要求規劃的編制要保證社會各界的參與，「社區參與報告」成為了地方規劃文件中必需的組成部分，從而使規劃方案能夠反映不同利益主體共識，減少執行阻力。
作者單位：中國人民銀行金融研究所
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2020年第22期
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