全面規劃 科學部署 開創水土流失防治新局面
——《全國水土保持規劃（2015-2030年）》解讀
（水利部水土保持司 司長/教高 劉震）
近日，經李克強總理籤批，國務院正式批覆同意《全國水土保持規劃（2015－2030年）》，這是我國水土流失防治進程中的一個重要裡程碑。這部規劃是我國首部獲得批覆的國家級水土保持規劃，是今後一個時期我國水土保持工作的發展藍圖和重要依據，也是貫徹落實國家生態文明建設總體要求的行動指南。為了大家能夠較好地了解規劃，現就規劃的主要內容做一解讀。
解讀一：我國水土流失的現狀及其危害
我國是世界上水土流失最為嚴重的國家之一，水土流失面廣量大，侵蝕嚴重。根據第一次全國水利普查成果，我國水土流失面積為294.91萬平方公裡，佔國土總面積的30.72%。土壤侵蝕模數大於2500噸/(年?平方公裡)的中度及以上面積佔到水土流失總面積的53%，侵蝕強度遠高於土壤容許流失量。同時，我國工業化、城市化、城鎮化進程快速發展，人口規模、資源需求和環境壓力不斷增大，公路、鐵路、礦山、城鎮等大規模建設導致的人為水土流失問題仍十分突出。
嚴重的水土流失，是我國生態惡化的集中反映，對經濟社會發展的影響是多方面的、全局性的和深遠的，甚至是不可逆的。其危害集中表現在：一是導致土地退化、削弱生態系統調節功能、加劇生態惡化，威脅生態安全；二是水土流失導致植物與土壤的水源涵養能力降低，加劇乾旱災害，同時徑流攜帶化肥、農藥和生活垃圾等汙染物進入水體，加劇面源汙染，威脅飲水安全；三是水土流失搬運大量泥沙導致江河湖庫淤積，加劇洪澇災害，威脅防洪安全；四是導致耕地數量減少、耕層變薄、質量下降、生產能力降低，影響國家糧食安全；五是惡化農村群眾生產生活條件，制約山丘區經濟社會穩定發展，影響全面小康社會建設進程。
解讀二：我國水土流失防治取得的主要成效
黨中央、國務院歷來高度重視水土保持工作，把水土保持放在山區發展的生命線、國土整治和江河治理的根本、經濟社會發展的基礎的戰略高度，帶領人民群眾開展了大規模水土流失綜合防治。目前，全國水土保持措施保存面積已達到107萬平方公裡，累計綜合治理小流域7萬多條，實施封育保護80多萬平方公裡。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，全國累計有38萬個生產建設項目制定並實施了水土保持方案，防治水土流失面積超過15萬平方公裡。水土保持工作取得了令人矚目的顯著成效，主要體現在：一是水土流失面積減少，土壤侵蝕強度降低。全國水土流失面積由2000年的356萬平方公裡下降到2011年的294.91萬平方公裡，減少了17%；中度及以上水土流失面積下降了19%。二是治理區生產生活條件改善，農民收入大幅增長。截至2013年，全國共修築梯田1800餘萬公頃，建成淤地壩5.84萬座，累計增產糧食3000多億公斤。近十年來，治理區人均純收入普遍比未治理區高出30%～50%，約有1.5億群眾直接受益。三是林草植被覆蓋逐步增加，生態環境明顯趨好。通過堅持山水田林路統一規劃，多部門協調合作，共同努力，我國林草植被面積大幅增加。水土流失最為嚴重的黃河粗泥沙集中來源區，植被覆蓋率普遍增加了10%～30%。四是蓄水保土能力不斷提高，減沙攔沙效果日趨明顯。據統計，丹江口庫區及上遊水土保持一期工程年均減少進入丹江口水庫泥沙達2000萬噸以上。五是水源涵養能力日益增強，水源地保護初顯成效。到2013年全國累計建成清潔小流域1000多條，有效維護了水源地水質。
解讀三：規劃出臺的背景與過程
隨著我國經濟社會快速發展，資源約束趨緊、環境汙染嚴重、生態系統退化等問題日益突出。面對嚴峻的形勢，十八大以來，黨中央、國務院對大力推進生態文明建設做出了一系列部署，將生態文明建設納入中國特色社會主義「五位一體」的總體布局，並明確要求「推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理」。水土保持作為我國生態文明建設的重要組成部分，其發展水平與全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國，以及城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化等一系列的新要求還不能完全適應，與廣大人民群眾對提高生態環境質量的新期待還有一定差距。今後十五年是防治水土流失、保護和合理利用水土資源的關鍵時期，亟需在國家層面制定統一的水土保持規劃，為實現全面建成小康社會和生態文明建設提供必要支撐和保障。
為此，2011年5月，按照水土保持法有關要求，水利部會同發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、農業部、林業局等部門，啟動《全國水土保持規劃》編制工作。規劃編制歷經4年，分為區劃、規劃和審查報批3個階段，中央、省、市、縣四級都參與了規劃編制工作。經過深入調查研究、反覆論證諮詢、由多名院士領銜的技術諮詢專家組嚴格把關，並廣泛徵求吸納中央和國務院相關部門和公眾意見後，最終形成規劃文本報請國務院批准實施。這是新中國成立60多年來，首次「自上而下」和「自下而上」相結合、系統開展的國家級水土保持綜合性規劃。規劃基礎工作紮實，形成的調研、專題研究和專項規劃報告達30餘冊500多萬字，成果相當豐碩。規劃的實施不僅是貫徹落實水土保持法的有效途徑，也是貫徹黨中央、國務院關於推進生態文明建設一系列決策部署的具體行動，對於加快水土流失防治、促進生態文明建設將產生巨大的推動作用。
解讀四:規劃的指導思想與原則
規劃的指導思想是：深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院關於生態文明建設的決策部署，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持預防為主、保護優先，全面規劃、因地制宜，注重自然恢復，突出綜合治理，強化監督管理，創新體制機制，充分發揮水土保持的生態、經濟和社會效益，實現水土資源可持續利用，為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展提供重要支撐。
規劃堅持的基本原則：一是堅持以人為本，人與自然和諧相處。注重保護和合理利用水土資源，以改善群眾生產生活條件和人居環境為重點，充分體現人與自然和諧相處的理念，重視生態自然修復。二是堅持整體部署，統籌兼顧。對水土保持工作進行整體部署，統籌兼顧中央與地方、城市與農村、開發與保護、重點與一般、水土保持與相關行業。三是堅持分區防治，合理布局。在水土保持區劃的基礎上，因地制宜，分區制定水土流失防治方向和途徑，科學合理布局。四是堅持突出重點，分步實施。充分考慮水土流失現狀和防治需求，在水土流失重點預防區和重點治理區劃分的基礎上，突出重點，分期分步實施。五是堅持制度創新，加強監管。創新體制，完善制度，強化監管，進一步提升水土保持社會管理和公共服務水平。六是堅持科技支撐，注重效益。強化水土保持基礎理論研究、關鍵技術攻關和科技示範推廣，加強水土保持信息化建設，進一步提高水土流失綜合防治效益。
解讀五：規划過程中著重考慮的若干問題
本次規劃著重考慮了以下幾個方面：一是注重體現生態文明建設對水土保持的新要求。在制定水土保持目標、任務和工作重點方面充分體現生態文明建設要求，著力促進生態實現良性循環。二是注重貫徹水土保持法的相關規定。規劃開展了國家級水土流失重點防治區劃分，針對預防、治理、監管等方面要求進行了制度、項目和能力建設規劃，有效細化了水土保持法的規定，隨著規劃的實施，也將進一步推動水土保持法的貫徹落實。三是注重反映水土保持實踐的新成果和新經驗。規劃充分借鑑總結近年來水土保持在理念、思路、機制、模式等方面的創新成果和實踐經驗，並吸收融入到水土保持總體方略、區域布局、技術途徑等規劃內容之中。四是注重運用最新普查成果和數據，充分利用科學技術手段。規劃基礎數據採用第一次全國水利普查、第二次全國土地調查、第八次全國森林資源清查等最新普查和統計成果,確保數據的權威性、時效性和準確性；規劃構建了全國水土保持規劃協作平臺，各級在同一平臺上充分參與規劃，提高了工作效率，保證了規劃成果的協調性。五是注重以經濟社會發展需要為導向，解決面臨的突出問題。規劃深入研究經濟社會發展對水土保持的需求，確定了水土保持區劃三級區水土保持功能，重點解決在維護和提高農田防護、土壤保持、水源涵養、水質維護等水土保持功能方面面臨的突出問題。六是注重同國家有關規劃相協調。規劃遵循《全國主體功能區規劃》，落實國土空間布局要求，與《全國生態環境建設規劃》、《全國生態保護與建設規劃》相銜接，並與有關部門規劃中天然林保護、退耕還林還草、草原保護建設、保護性耕作推廣、土地整治、城鎮建設、城鄉統籌發展等相關水土保持內容進行了協調，保證了規劃間生態建設與保護目標任務的一致性。
解讀六：規劃總體思路與布局
規劃總體思路是：緊密圍繞新時期水土保持工作的總體要求，在系統分析我國水土流失及其防治現狀、成效和存在問題的基礎上，以防治水土流失，保護和合理利用水土資源為核心，因地制宜，分區制定水土流失防治布局，以預防、治理和綜合監管為驅動，以國家級水土流失重點預防區和重點治理區為主要範圍，以重點治理項目為龍頭，全面布置新時期我國水土保持各項工作，以達到保護和建設林草植被，改善生態環境，增強綜合農業生產能力，提升水源涵養功能，減少進入江河湖庫泥沙，維護飲用水安全，減輕風沙災害，促進經濟社會可持續發展的目的。
針對我國區域自然、社會經濟條件、水土流失狀況差異顯著的特點，按照水土保持法「全面規劃、因地制宜」的方針，規劃首次開展了全國水土保持區劃，將我國全部陸域（不含港澳臺地區）劃分為8個一級區、40個二級區、115個三級區。各一級區水土保持的布局是：
東北黑土區重點是有效控制水土流失，保護黑土資源，治理漫川漫崗區的坡耕地和侵蝕溝，加強農田水土保持，實施農林鑲嵌區退耕還林還草和農田防護，強化自然保護區、天然林保護區、重要水源地的預防和監督管理。
北方風沙區重點是以預防為主，實施退牧還草工程，保護和修復山地森林植被，防治草場退化、土地風蝕與沙化。綜合防治農牧交錯地帶水土流失，建立綠洲防風固沙體系，加強能源礦產開發的監督管理。
北方土石山區重點是保護和建設山地森林草原植被，提高河流上遊水源涵養能力，開展清潔小流域建設，加強水土保持監督管理，維護京津冀等城市群的重要水源地安全。同時，加強山丘區小流域綜合治理，以及微丘崗地、平原沙土區農田水土保持工作。
西北黃土高原區重點是實施小流域綜合治理，建設以梯田和淤地壩為核心的攔沙減沙體系，保障黃河下遊安全。同時，發展農業特色產業，促進大面積生態自然修復，鞏固退耕還林還草成果，保護和建設林草植被，防風固沙，控制沙漠南移。
南方紅壤區重點是加強山丘區坡耕地改造及坡面水系工程配套，控制林下水土流失，實施侵蝕劣地和崩崗治理。保護和建設森林植被，提高水源涵養能力，推動城市周邊地區清潔小流域建設，加強水土保持監督管理，維護長江、珠江三角洲等重要城市群的人居環境。
西南紫色土區重點是加強以坡耕地改造及坡面水系工程配套為主的小流域綜合治理，鞏固退耕還林還草成果。實施重要水源地和江河源頭區預防保護，建設與保護植被，提高水源涵養能力，完善長江上遊防護林體系，加強水土保持監督管理，積極防治山洪災害，健全滑坡泥石流預警體系。大力推進重要水源地清潔小流域建設，維護水源地水質。
西南巖溶區重點是開展坡耕地改造並配套小型蓄水工程，強化巖溶石漠化治理，保護和搶救耕地資源，提高耕地資源的綜合利用效率，維護群眾基本生存條件，加快群眾脫貧致富。同時加強水電、礦產資源開發的水土保持監督管理，注重自然修復，推進陡坡耕地退耕，保護和建設林草植被。
青藏高原區重點是以維護獨特的高原生態系統為出發點，加強草場和溼地的保護，治理退化草場，提高江河源頭區水源涵養能力，綜合治理河谷周邊水土流失，促進河谷農業生產。「三江源」等江河源頭地區嚴格限制或禁止可能造成水土流失的生產建設活動。
解讀七：規劃的目標與主要任務
規劃確定的近期目標是：到2020年，基本建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系。全國新增水土流失治理面積32萬平方公裡，其中新增水蝕治理面積29萬平方公裡，年均減少土壤流失量8億噸；遠期目標：到2030年，建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬平方公裡，其中新增水蝕治理面積86萬平方公裡，年均減少土壤流失量15億噸。
規劃確定的主要任務：一是預防保護。貫徹「預防為主，保護優先」的方針，以維護和增強水土保持功能為原則，在我國所有陸地實施全面預防保護，對江河源頭區、重要水源地、水蝕風蝕交錯區實施重點預防，加強封育保護和封禁管護，實施嚴格的生產建設項目和活動管制，堅決保護原生態、原地貌植被，禁止過度放牧、無序採礦、毀林開荒和開墾草地等行為，從源頭上嚴控人為水土流失和生態破壞。二是綜合治理。堅持「綜合治理、因地制宜」。在水土流失地區開展以小流域為單元的綜合治理，在重要水源地積極推進清潔小流域建設，在坡耕地相對集中區域及侵蝕溝相對密集區域開展專項綜合治理。加強綜合治理示範區建設。充分發揮綜合治理「保生存、保水源、保安全、保生態」的作用，改善山丘區生產生活條件，促進產業結構調整，實現糧食增產、農業增效、農民增收。三是綜合監管。建立健全水土保持法律法規體系，強化監督管理、動態監測和能力建設，提升政府公共服務及社會管理能力。構建布局合理、技術先進的監測網絡和信息系統，實現動態實時監控，提高監管效能。構建完善的宣傳教育平臺，提高宣傳教育水平。加強水土保持關鍵技術研究和推廣，不斷提高水土流失防治水平和效益。
解讀八：規劃確定的重點項目
規劃依法劃分了23個國家級水土流失重點預防區和17個重點治理區，並以此為基礎，以最急需保護、最需要治理的區域為重點，擬定了一批重點預防和重點治理項目。
重點預防項目：遵循「大預防、小治理」、「集中連片、以國家級水土流失重點預防區為主兼顧其他」的原則，確定3個重點預防項目。一是重要江河源頭區水土保持預防項目，涉及長江、黃河、淮河、嫩江、黑河等32條江河的源頭區，以封育保護和生態修復為主，輔以綜合治理，以治理促保護，控制水土流失，提高水源涵養能力，構築生態屏障。二是重要水源地水土保持預防項目，涉及丹江口庫區、密雲水庫等87個重要水源地，通過封育保護、小流域綜合治理、清潔小流域建設及濱河（湖、庫）植物保護帶和溼地建設，形成以水源涵養林為主的防護體系，以減少入河（湖、庫）的泥沙及面源汙染物，確保源頭活水，維護水質安全。三是水蝕風蝕交錯區水土保持預防項目，涉及北方農牧交錯和黃泛平原風沙地區，實施大面積封禁治理和管護，保護現有植被和草場，加強農田防護林建設，增強防風固沙功能，輔以坡耕地、侵蝕溝道、沙化土地治理，達到減少風沙危害、控制水土流失、保障區域農牧業生產的目的。
重點治理項目：以國家級水土流失重點治理區為主要範圍，充分考慮水土流失現狀及老少邊窮等地區的治理需求，統籌兼顧正在實施的重點治理工程，確定4個重點項目。一是重點區域水土流失綜合治理項目。以國家級水土流失重點治理區為主，實施以小流域為單元的綜合治理，發展特色產業，促進區域社會經濟可持續發展。近期重點治理面積7.64萬平方公裡，遠期累計治理面積為23.95萬平方公裡。二是坡耕地水土流失綜合治理項目。在坡耕地分布相對集中、流失嚴重的地區，將坡耕地改造成梯田，並配套道路、水系，以控制水土流失、保護耕地資源。近期綜合治理坡耕地160萬公頃；遠期累計綜合治理坡耕地492萬公頃。三是侵蝕溝綜合治理項目。在東北黑土區、西北黃土高原區、南方紅壤區侵蝕溝和崩崗分布密集的區域，開展系統治理，遏制侵蝕溝和崩崗發展，保護土地資源，減少入河泥沙。近期綜合治理侵蝕溝4.62萬條，治理崩崗7.68萬個；遠期累計綜合治理侵蝕溝12.56萬條，綜合治理崩崗18.28萬個。四是水土流失綜合治理示範區建設項目。選擇具有典型代表性、治理基礎好、示範效應強、輻射範圍大的區域，突出區域特色，吸納實用先進、適應於本區域的水土保持技術，進行科學合理配置，建設具有示範推廣帶動效應的示範區。
解讀九：綜合監管的主要任務
規劃圍繞水土保持法的貫徹實施，提出了綜合監管建設內容。重點從以下三個方面入手，打破瓶頸、強化監管，逐步建立健全與國家生態文明建設要求相適應的綜合監管體系。一是強化水土保持監督管理。構建和完善水土保持政策與制度體系，重點建立規劃管理、工程建設管理、生產建設項目監督管理、監測評價等一系列制度。嚴格生產建設項目水土保持管理，加強生產建設項目水土保持方案審批和設施驗收，督促生產建設項目切實落實「三同時」制度並依法開展監測。加大執法力度，強化監督檢查，堅決查處違法違規行為，有效遏制新增人為水土流失。二是提高監測水平。有效開展水土保持普查、水土流失動態監測與公告、重要支流水土保持監測、生產建設項目集中區水土保持監測。逐步建立監測評價與開發管控、監督執法、考核問責的聯動機制。三是提升水土保持監管能力。加強各級水土保持機構監督執法能力建設；完善水土保持監測技術標準體系和監測網絡體系；加強關鍵技術研究，提升科技支撐能力；有效規範水土保持技術服務市場，提升社會服務能力；建設並完善宣傳教育平臺，提升宣傳教育能力；加強信息化建設，推進國家重點治理工程的「圖斑」化精細管理、生產建設項目水土流失的「天、地一體化」動態監控、監測工作的即時動態採集與分析，建成面向社會公眾的信息服務體系。
解讀十：實施規劃的保障措施
規劃的落地實施還需要採取以下措施予以保障：一是加強組織領導。推動各級政府把水土保持作為建設生態文明的具體實踐，組織編制相應規劃並納入本級國民經濟和社會發展規劃，切實加強領導，落實目標責任，實施好《全國水土保持規劃》。建立有效的部門協作機制，按照職責分工，共同做好國家級水土流失重點預防區和重點治理區綜合防治，抓好任務落實和監督檢查。二是健全法規體系。各級人民政府要結合地區實際，嚴格執行水土保持有關法律法規，出臺水土保持法實施條例或實施辦法，完成配套規章和規範性文件的修訂工作。三是加大投入力度。各級政府應發揮主導作用，大力支持水土保持，逐步建立並完善與經濟社會發展水平相適應的水土保持投入機制，做好水土保持補償費徵收和使用管理，最大限度發揮資金使用效益。四是創新體制機制。在水土流失重點預防區和重點治理區，逐步建立地方各級政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。健全水土流失監測評估體系，為依法落實政府水土保持目標責任制和考核獎懲提供有力支撐。在水土流失地區，鼓勵社會力量通過承包、租賃、股份合作等多種形式參與水土保持工程建設。大力推動政府購買服務，培育和完善水土保持社會化服務體系。五是依靠科技進步。進一步提升水土保持科技貢獻率，加強水土保持應用基礎研究，推廣先進、科學、實用的水土保持新技術。六是強化宣傳教育。充分發揮新聞媒體作用，營造良好氛圍。加強水土保持人才培養，提高從業人員業務素質。把水土保持教育納入國民教育體系，提高全民的水土保持觀念和生態文明意識。
責任編輯： 劉楊