2015-12-14 15:12:13 | 來源：中國法院網 | 作者：黃祖建
論文提要：
在新一輪審執分離改革的要求下，如何優化民事執行權、從什麼方向優化民事執行權，人民法院執行機構內部合理性改革將是當前以及今後一個階段的重要課題。所謂民事執行權 「行政化」，即把人民法院執行機構建成與法院其他業務部門不同的相對獨立的由上一級法院或更高一級法院直轄的執行工作機構，這種管理模式可以介於檢察機關「領導關係」和審判機關「指導關係」之間。民事執行權的「行政化」涉及改革面較廣，涵蓋了自身內部優化、完善上級監督與管理、強化外部權力機構的有效監督指導，同時還要處理好審執分離、審執兼顧、審執協調等關係。新的民事執行運行模式將有利於強化執行法官績效考核，規範執行人員的執行行為，確保執行規範、執行廉潔，積極主動執行、努力提升執行工作實效，已到達化解「執行難」的目標。（全文共9425字）。
關鍵詞：審執分離 民事執行權 執行機構 改革
主要創新觀點：
審執分離、執行機構改革是十八屆四中全會推行司法體制改革中的重要內容之一。本文以當前「執行難」工作局面為切入點，分析當前先進的改革成果，主要從中、基層兩級法院的角度概括、分析新的一輪司法改革中執行機構改革及民事執行權的定位與走向，並大膽提出以「行政化」的運行模式推進法院執行機構改革及優化民事執行權配置的問題，進而對建立起新的執行工作體系提出了自己的觀點。
以下正文：
黨的十八屆四中全會對司法體制改革提出了新的要求，在《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出「優化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制」，對於未來執行權的改革方向有了進一步的明確，已經把執行權提升到了一個與偵查權、檢察權、審判權相對平行的高度。探索民事執行權改革、優化執行權的配置、創新執行權運行模式，對解決當前執行工作存在的困境意義重大。眾所周知，當前執行難、執行亂、執行力量薄弱等執行工作存在的問題仍然是各級人民法院的亟待解決的問題，也是提升司法威嚴的關鍵所在。
一、改革浪潮中的民事執行權的定位
（一）當前法院執行權改革的典型模式
1.唐山市中級人民法院改革模式
當前，各地出現了一些針對民事執行權的改革，以下是唐山市中級人民法院的改革模式：唐山市中級人民法院執行局原執行一庭更名為執行裁決庭，功能定位上實行與執行局平等的單列編制，脫離執行局，納入審判序列管理，實現了審判權與執行權在該院層面深化「內分」。執行局新的運行模式下該市中院執行局負責統一指揮、監督和指導全市法院執行工作；負責全市法院的執行隊伍管理和執行業務考評工作；負責全市法院執行經費和執行裝備管理工作;負責協調解決跨執行分局和跨地市的執行爭議案件；負責執行現行法律規定由市中級人民法院執行的法律文書；負責審查處理執行實施過程中的來信來訪及執行申訴案件；負責全市法院執行宣傳工作等。
調整後該市轄區的基層法院執行局更名為執行裁決庭，機構規格和領導職數不變；調整後的該市中院執行局內設辦公室，單列編制、政治處，單列編制、執行督導處，單列編制，執行實施處，單列編制（充分配置該部門的編制數）；下設五個執行分局，每個執行分局內設辦公室，下設縣（市）區執行大隊，管轄基層法院執行工作，實現執行機構、職能和人員與基層法院徹底「外分」。調整後的執行分局在上一級法院執行局及該市中院執行局領導下，統一管理本轄區執行工作，實現執行人財物案在法院內部相對獨立，在執行機構這條線實行「行政化」管理。
2.湖南省長沙市嶽麓區人民法院改革模式
湖南省長沙市嶽麓區人民法院改革模式主要為內部優化與規範運行：實行嚴格的執行分組，將執行人員劃分為初步調查執行組、重大疑難案件執行組、綜合執行管理組三個專業執行組，每個組負責各自的相關工作職責，通過將一般的執行案件的6個月法定期限按照相關流程環節進行劃分，明確每個執行階段的工作職責與任務時限，要求各個執行小組執行員之間互相監督配合，加快執行流程運轉，提高執行案件質量與效率。在執行環節劃分方面，將正常辦案流程劃分為：執行準備階段，由綜合管理組負責；初步調查階段，採取「五查一回訪」的調查措施，由初步調查執行組負責；深入調查階段，由重大疑難案件執行組負責，主要工作目標是用盡「一搜一拘二限制一曝光」等司法強制措施；在評估拍賣階段，由司法技術部門負責評估拍賣機構的選定、移送案卷等事務性工作；執行異議處置階段，由本院審判監督庭負責，由其下發追加、變更執行人，執行異議裁定；監督結案階段，由綜合管理組負責，由該組整理案卷、審查結案報告等。其特點是,推進分權制約的流程管理、暢通信息反饋、強化流程協調、完善案件移交、加強時限卡控、明確考評標準。 該院執行權改革模式為優化原有執行機構的內部配置，細分各個執行階段，提升執行工作效率。
（二）民事執行權「分集」之辯
執行權的運行應當遵循法定的程序、按照法定的方法、符合法定的時空要素，具有明確的指向。 以上兩個執行改革模式都體現了分權和集權的實質，即一方面實行分權，在另一個方面又進行了集權管理。那麼民事執行權的實質是分權還是集權呢？關於民事執行權「分集」之辯，學術界存在以下三種觀點，即行政權說、司法權說和雙重屬性說。
行政權說的觀點主要從民事執行權具有的強制性、確定性、命令性等行政權的典型特徵出發，將民事執行權當做是一種行政權，認為民事執行權即為國家行政權的一部分。 從表面上看，該種觀點存在偏頗，把民事執行行為當成一種純粹的行政行為當然不可取，但是我們從當前執行工作機制改革需要和解決「執行難」、「執行亂」等問題為出發點，具有一定的參考價值。行政化管理有利於執行中的權力集中、強化管理、措施到位、人員齊備、物質保障、監督制約等，不完全的「外分」使其具備的司法特性不被丟失。
執行工作統一管理的最終目標是為了實現案件的有效和規範執行。 司法權說的觀點認為人民法院執行權的目的是為了保證經司法審判權所確定的生效裁判文書得到有效履行，故認為執行權為司法審判權的一種延伸。 司法是運用國家司法權進行裁判或監督國家法律實施的活動，其主要職能在於依法解決爭端。
雙重屬性說認為，民事執行權兼有行政權性質和司法權性質，是一種複合型的權力。民事執行權既具有司法權的部分屬性，當法院所為的某些行為同時也可以由其他機構實施時，這些職權不專屬於法院，因而不具備司法性。 執行工作中司法權和行政權的有機結合，構成了複合、相對獨立、完整的強制執行權。
民事執行權大可不必因以上幾種觀點而割裂開來，因為民事執行權並不是單一的執行權力，在執行工作中，民事執行權往往表現出行政化與司法性的有機結合，結合的越完美，權力運行也就越順暢，也就更有利於執行工作的開展，達到衝破「執行難」瓶頸的良好效果，提升人民群眾對執行工作的滿意度，推動司法體制改革的重要目標。故民事執行權可兼取司法性和行政性二者之長，補二者之短，以一種全新的姿態展現在公眾面前。
（三）民事執行權分權的界定
民事執行是一種與司法行為有密切聯繫的司法強制行為，追求效率是民事執行的最高追求。 從目前一些先進的改革實踐經驗中可以看出，民事執行權的分權是為了更好地集權，如雖然劃分成執行裁決權和執行實施權，看似權力分割，實則這種分權卻能在實現分工協作的同時，上級法院執行機構進一步集權對下級法院執行機構的領導、管理和監督。就執行實施權來看，執行機構是在當事人之間的爭議性問題已由生效法律文書得以明確的前提下，通過行使執行權，保障生效法律文書得以履行，其工作重心已從爭議問題的處理中轉移了出來，即審執分離，這點執行人員在接待當事人時應予明確。分立執行裁決機構，其目的是處理執行過程中出現的爭議，解決當事人在執行過程中與執行實施機構或其他利害關係人的異議。最高人民法院《關於執行權合理配置和科學運行的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）對執行權進行了分權配置，將執行權劃分為執行實施權和執行審查權正是對以上觀點的肯定。《若干意見》第二條規定:「地方人民法院執行局應當按照分權運行機制設立和其他業務庭平行的執行實施和執行審查部門，分別行使執行實施權和執行審查權」。其中，執行實施權的範圍主要是財產查控、處理、交付和分配以及執行制裁措施等實施行為。執行實施權由執行員或具有法官資格的人員行使。而執行審查權的範圍主要是審查和處理執行異議、複議、申訴等審查等事項。
民事執行權由執行裁決權和執行實施權組成。民事執行裁決權是解決執行實施過程中實體和程序上的爭議，具有很強的司法權特點，必須由具有法官資格的人員行使。而民事執行實施權具有的強制性、確定性、命令性等行政權特點決定了其可以用行政化體制來運行、管理、監督、考核，《若干意見》第五條規定「執行實施權事項的處理應當採取審批制，執行審查事項的處理應當採取合議制」就是行政權和司法權的分權運行。
二、當前民事執行權運行模式的現實困境
（一）民事執行工作面臨的程序性困境
1.涉案當事人誠信缺失導致民事執行權弱化
隨著改革開放深入，招商引資、先進的經濟社會管理理念的引進等，帶來了經濟騰飛，國力得到了極大的提升，負面的影響也隨之而來：拜金主義、一切向「錢」看、信仰缺失等等。各種負面能量的衝擊加上我國社會誠信體系未健全，使得法院的執行威懾力大大消弱，這種弱化充分表現在執行環節「四查」以及直接的相關執行調查過程中的強制威嚴日趨淡化，使「執行難」從單一的司法現象逐漸成為一種社會現象，經濟越發達的地區越是明顯。先進執行工面臨的普遍現實是被執行人想方設法推、拖、躲、賴、甚至抗拒執行，造成了執行工作的舉步維艱，既損害了申請執行人的合法權益，又嚴重削弱了執行工作的威嚴。更有甚者認為被執行人規避執行是一種能力，呈現出法治意識的淡薄和誠信思維的匱乏。對此，儘管法律規定了對拒不履行生效裁判文書確定的義務的司法制裁措施，嚴重的有拒執罪，但實踐中追究和運用起來程序複雜，環節繁多，與外部協調配合難等，需消耗大量的時間和司法資源，加之目前大的社會管理方向是穩定壓倒一切，部分媒體斷章取義後的炒作等因素大大阻礙了司法制裁措施的運用，也縱容了執行「老賴」們的囂張氣焰，影響了司法制裁措施的採取，使得強制執行威懾力逐漸弱化，最終導致辦案效率低下。
2.民事執行立法不健全，執行法規單一、老化嚴重
我國現行法律將民事執行程序作為民事訴訟程序的一部分，在《民事訴訟法》法中單列第三編用35個條文規範民事執行程序。《民事訴訟法》及《最高人民法院關於人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》和最高人民法院出臺的幾個司法解釋就成為了全國的人民法院解決每年幾百萬件執行案件的法律依據。民事執行立法層次的局限和民事執行法條的單一、老化嚴重影響了司法權威，也不同程度的造成了執行困境的出現。立法機構雖為解決民事執行工作之急需，陸續起草了幾部《強制執行法草案》，但至今沒有形成一部統一的強制執行法。兩次民訴法修改和新民訴法解釋的出臺也對民事執行程序做了較大的改動，有一定的影響，但距離真正意義上的民事強制執行法律規範相差仍有一定的距離，執行依據、法條運用與其它審判部門的法律法規相比，民事執行中空白點、盲點、矛盾點多，所以要從根本上解決執行難，還必須從完善執行法律法規方面著手，改變當前執行立法局面。
3.從訴訟的調解到執行程序中的執行和解均未能有效解決糾紛
當前，調解和撤訴是法院績效考核的一個重要指標，指標上去了，績效也就提高了，因而催生了大量的調解結案的案件，不可否認調解結案的案件能很大程度的化解矛盾糾紛，有利於訴訟階段的案結事了。但是過於追求調解率，仍然滋生了一些問題：近些年，大量當事人雙方自願達成的調解案件進入執行程序，加大了執行難度，形成了新的執行難題。這種局面的出現，一方面是由於審判業務部門偏離調解目的，歪曲調解制度初衷，盲目地追求程序性結案率及考核指標的提高，使得調解案件難履行；另一方面是被執行人借調解、執行和解之名，拖延、逃避債務，已出現被執行人誠信危機，造成了執行工作難以高效、高質的執結，增加了民事執行工作壓力。
（二）民事執行工作面臨的實質性困境
1.執行協作欠缺，統一聯動機製作用甚微
執行部門在辦理民事執行案件的實踐中，雖然要經常與相關部門進行了協調，但在實際案件需要時，因缺乏對聯動部門協助執行的有效監督措施，導致有些部門對於法院執行工作推諉敷衍，製造「執行難」，而這種「執行難」不是因為強制執行措施的設置和本身運用存在什麼問題，是因為執行中功能相當有限的法律程序直接面對過於複雜的社會現實，不得不處理遠超過其制度容量的問題時不堪重負引起的制度扭曲或制度緊張」。 如有些聯動單位在協助法院執行當中遇到熟人或面對有一定知名度、影響力或經濟實力的被執行人時，會考慮到情感、自身利益等因素不願向法院提供任何線索，協助執行工作意識不強，阻卻了執行工作，嚴重影響了執行質效。
2.隊伍素質不齊整，執行工作整體能力不強
民事執行工作隊伍素質決定民事執行工作質量，而民事執行案件質量決定執行公信力大小。由於老中新人員結構斷層、人員素質的差異化明顯，以及經驗主義、學習停滯等思維，嚴重與社會經濟的進步脫節，執行人員的法律適用能力差等，伴隨出現了執行力度差，執行拖延等現象。近些年，雖然通過公務員考試，提高進入門檻，隊伍整體素質進一步提高，雖有不同層次的新人充實到法院隊伍中來，一定程度上緩解了法院工作壓力。但相較其他行政機關，人民法院工作強度、工作要求、辦案風險和社會期盼值等大幅提高，相對的福利待遇差異化不明顯，這導致法院隊伍高素質人才流失的現象也較為嚴重，法院隊伍建設可謂是喜憂參半。如何更好地為法院隊伍提供一個良好的工作環境、物質保障和體制支撐是提高了審判執行隊伍力量的關鍵，這是擺在法院面前迫切的現實問題。
3.外部因素抑制民事執行效率
新修改的民事訴訟法中執行異議的引入，從表面上為當事人救濟提供了更多選擇途徑，但這一規定卻阻卻了民事執行工作的順暢開展，嚴重影響了六個月的執行期限，也增加了法律法規運用上的難度；另外，對於多數基層法院而言，執行機構較為單一、執行人員配備不足，缺少專門的異議審查機構，基本上是由執行人員自行審查自己辦理案件的執行異議，因此很難做到執行實施權和審查權分離。《民事訴訟法》第二百三十五條規定：人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。從法條設定上看，給予了當事人更好的救濟途徑，也明示了監督作用，更好地體現了司法為民理念，但從當前執行形勢看，這一規定的理解與適用在實際執行過程中難以界定。檢察建議來了怎麼解決也是考驗執行法官的一個重要難題，一方是申請執行人的迫切需求，另一方是被執行人的利益救濟，如何權衡利益分配，如何實現案件的快捷、高效處置，如何實現當事人的合法權益，如何更好維護法院審判與執行的權威性，如何處理好檢查監督與法院生效裁判的最終裁決權效力和執行力的關係都是值得思考的。
三、民事執行權運行模式的理性選擇
（一）民事執行權在審執分離中的價值取捨
1.審執分離歷史沿革
（1）國際上審執分離通行做法
司法權是國家的重要權力之一，是公民尋求庇護的最後一道屏障，也是國家穩定、民眾安居的必要權力。司法權不僅要與立法權、行政權互相制約，更要承擔判定公民財產權、人身權乃至生命權的重要性和特殊性的責任，其本身的運作同樣須遵循分工制約的原則，一個國家要正常運行，必須科學合理地劃分司法權，在司法系統中由不同的部門行使不同的職權。當今世界各國普遍實行司法權與行政權相互獨立，審判權與執行權相分離，司法執行與司法行政相區別，體現了司法體制的科學合理性。在國際上，對於執行權與審判權的分離處置有兩種：第一種是有限分離，即二者在法院內部進一步分離。如義大利、西班牙、德國等國；第二種是徹底分離，即將執行權劃歸司法行政機關管理。如英國、加拿大、美國、印度等國。這兩種模式沒有絕對的優勢和劣勢，與一國的歷史傳統和社會政治制度密切相關，不同國家有不同的司法行政制度，有不同司法行政職權的配屬，形成與主張相對應的司法行政職能配置。
（2）我國審執分離模式的歷史演變
中華人民共和國成立以來，我國審判權與執行權的運行模式根據國情的具體變化而呈現出階段性的特徵。
建國初期，我國採用的是審執合一的運行模式，人民法院是審判機關也是執行機構，審判權與執行權由人民法院一併行使。從1990年開始，民事執行工作改革率先進行，實行初步的審執分離模式，在法院設立了執行庭，依法行使執行權。該模式在很大程度上緩解了當時的執行難、執行效率底等困難，但執行庭與審判庭在業務功能定位上相同，沒有改變其審判功能的定位。2000年，新一輪的執行機構改革在法院內部開始，各法院原設的執行庭更名為執行工作局。2008年，最高人民法院執行局開始對各級人民法院執行局實施垂直監督與指導。執行局模式實現了在法院內部審判權與執行權的剝離，但執行仍是法院工作的一部分，變身為審判權的延伸。通過對近年來法院執行效率的觀察，提升的效率並沒有根本改變積重難返的執行難題，甚至因為執行工作的滯後導致社會公信力的喪失。
當前，我國司法行政體制中確定的司法行政機關的核心職能有兩個：一是刑罰執行，包括監獄和社區矯正；二是有關司法工作的行政管理制度，包括律師、公正、司法鑑定、人民調解、法律援助、司法協助、管理司法考試等。其中，作為司法行政機關主要工作之一的刑罰執行權，較好地實現了刑事訴訟法的根本目標。刑罰的執行權由司法行政機關來行使，充分地保障了刑事訴訟活動的順利開展。可以說，我國的司法行政機關既管理「行政中的司法工作」，也管理「司法中的行政事務」，兼具行政權與司法權。 具體表現就是監獄的管理制度，從我國監獄管理與運行來看，可以說這種管理制度是成功的，有較強的生命力的。法院作為司法機關，將本應由其行使的民事執行權轉移給司法行政機關，在處理好人員調配、工作銜接、協調、體制保障等問題的前提下，具有一定意義上的可行性。
（二）審執分離模式選擇
1.審執分離的兩種理論基礎
當前，理論界和試點改革法院主要有兩種觀點和模式：一是執行實施權外分。將執行裁決權留在人民法院，具體做法參照刑罰的執行體系，將刑罰執行權轉移到司法行政機關。二是人民法院內部優化配置，進一步細分。將民事執行權中由審判權行使的部分剝離，在人民法院內部優化配置執行權。以上兩種分離模式均有一定的理論支撐，如果再進一步細化，都具有一定的現實意義和可操作性。
2.民事執行權「外分」與「內分」的抉擇
（1）民事執行權「外分」存在的現實問題
執行作為一項實現權利的制度，保證其之迅速性、經濟性何簡易性，是民眾對司法最基本的要求。 而民事執行權「外分」涉及的以下幾個問題較為突出。成本問題：外分模式下，必須要打破部分現有的法院與司法行政機關以及其他相關部門的運行體制，牽涉編制、人員、經費保障等方面的問題，全面鋪開阻力較大，對化解執行難的效果可預知性差。效率問題：外分模式下，申請執行人實現權益的環節和部門有所增加，提高了當事人實現債權的成本，與公正高效實現當事人的合法權益相悖。另外，民事執行工作相較刑罰的區別是其複雜性、多變性、專業性等特徵，外分後，增加了執行實施的部門和執行環節，難免會出現增加協調成本和推諉問題，同時原來體系中一些審執結合的優勢也將會消失。實踐問題：所有的改革必定要有一定的實踐基礎，只基於學術理論分析和簡單的類推在實踐起來必定會出現較大的漏洞。對於執行權的外分是否會提高效率、降低成本等，目前沒有充足的現實證據來證明。行政幹預問題：執行權外分後，人民法院的裁判權要依靠司法行政機關來實現，如果不能及時有效的實現，司法權威必將受到嚴重挑戰。特別是當前基礎法院所處的政治環境，司法局作為司法行政機構，其主要功能設置還是政府的二層機構，外分後的執行權必將受行政較大的幹預。
（2）如何實現民事執行權「內分」
所謂的民事執行權「內分」，就是在人民法院內部對執行權進行優化、細分、重組等，核心就是將追加、變更被執行人、當事人的執行異議等屬於審判權範疇的內容，從執行權中分離出去，進一步科學、合理的配置執行權，法院執行機構進行內部範圍的重建，參照行政機關的運行模式來管理。結合當前理論、法院機構設置、上下級法院管轄和實踐經驗等，筆者認為以從基層法院往上中、基層兩級法院為單位進行重組改革可行性較強。
當前，全國絕大部分的執行案件都集中在基層法院和中級法院，實現這兩級法院執行權改革是實現法院系統執行權改革的關鍵。要實現中基層法院執行權內分，首先要改革現行的執行權運行模式，改革後在中基層法院執行局形成上下級類似領導關係的行政化管理體制：中級法院執行局設立執行指揮中心，統一調度本級法院執行局及轄區基層法院執行工作；中級法院和基層法院執行局分立執行裁決庭，把本屬於審判業務的工作內容交由該庭負責；中級法院和基層法院設立執行實施庭，該庭為原兩級執行局主要力量組成；執行監督工作交兩級法院審監庭增負責，實現執行工作輕量化、專一化，在執行機構這條線逐步實現行政化管理模式。
中級法院設立的執行指揮中心負責兩級法院的指揮、協調、調度等職能，其主要工作內容為：執行力量抽調，執行工遠程協調指揮，組織專項執行活動，建設執行信息溝通平臺，負責執行後勤保障工作等。兩級法院的執行裁決庭負責處理實體糾紛，即對執行過程中涉及的實體糾紛及責任分擔作出裁判。在執行機構分立執行裁決庭，主要是目的是實現專業對口和提高執行效率，其主要業務內容為：追加、變更當事人，處理執行異議、複議等。執行實施庭行使具體的執行實施權，即原執行局負責工作的主要內容：查控被執行人財產、處置執行標的等執行行為，對被執行人採取罰款、拘留、限制出境、限制高消費、公布失信被執行人名單、將被執行人信息對接全國徵信系統等。審監庭則在原來業務範圍內增加受理當事人的執行申訴，民事訴訟法明確當事人可以提出執行申訴的事項，將當事人執行申訴上升為法定救濟手段，規範辦理程序和結案標準，充分保障當事人的救濟權益。
實現了民事執行權內分的同時，還要加大力度協調外部力量的加入。一是以立法的形式明確和規範相關部門的輔助執行功能。如以法律規範的形式進一步明確與執行實施工作密切相關的銀行、證券、房產、國土、公安、通訊等部門協助執行義務和法律責任，確保執行實施工作開展的順暢。二是對特殊主體案件的執行要出臺特別規定。如對行政機構為被執行人的案件，可以實行提及執行、異地管轄執行，消除行政權對執行工作的阻力。對人大代表、政協委員為被執行人的案件，建議在執行期間依法暫時解除代表和委員的相關權力，避免被執行人利用其特殊身份妨礙執行。
結語
當前，全國各級法院正圍繞「一性兩化」這一執行工作基本要求，以大膽革新的精神全面推進人民法院執行信息化和規範化建設，並通過多種措施，已取得初步成效。進一步推進審執分離改革，實現民事執行權再分配是關鍵。縱觀歷史，任何一項改革都需要投入巨大的人力、物力等成本，並且伴隨著效果的階段性反彈，因此改革者既要有堅定革新信念又要付出超常的努力。當前審執分離已成定局，但是審執分離的模式呈現多樣化，各自改革力度不一。而作為審執分離改革重點之一的民事執行權改革，理應加大力度與速度，改出成效是關鍵。我們只有在改革中做好付出巨大成本的準備，堅持以實現效率、維護當事人的合法權益為目標，改革才能取得成功。
（作者單位：廣西荔浦縣人民法院）