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2018-10-12 | 來源：《稅務研究》 | 作者：河南數字納稅服務課題組
時間:2018-10-12 來源：《稅務研究》
作者：河南數字納稅服務課題組
內容提要：建設「數字服務」是納稅服務實現從量變到質變的核心，也是實現納稅服務現代化的關鍵。本文在總結「數字服務」的內涵、特徵、理論依據的基礎上，探討了新時期建設「數字服務」的必要性，結合當前「數字服務」建設中面臨的突出問題，提出了從分類編碼、定義基本數據項、建成資料庫、構建指標體系、建立報表制度、創建信息化工作平臺以及全面進行服務分析等方面建設「數字服務」的整體思路。
關鍵詞：「數字服務」 稅收遵從 納稅服務現代化
一、「數字服務」的內涵、特徵與理論依據
（一）「數字服務」的內涵
納稅服務是指稅務機關在依據稅收法律、法規的基礎上，在納稅人依法履行納稅義務和行使權利的過程中，為納稅人提供規範、全面、便捷、經濟的各項服務措施的總稱。不同的時期納稅服務的具體內容、呈現形式以及標準要求與所處時期經濟形勢和稅收環境相適應。「數字服務」是與新時期辦稅服務內容相適應的、滿足新時期納稅服務標準要求的、依託信息優勢的新型納稅服務體系。其根本目的是通過高效、便捷、統一的信息化手段降低稅收成本，提高徵管質量和效率，其內容涵蓋稅收徵收、管理、檢查以及實施稅收法律救濟等各個方面。
（二）「數字服務」的特徵
1.服務的「精準性」。「數字服務」通過大數據手段，不僅可以為納稅人提供「精細」的納稅服務，同時還可以為納稅人辦稅行為「畫像」，判斷納稅人的共性辦稅特徵和個性辦稅需求，為納稅人提供更加「精準」的個性化服務。
2. 服務的「主動性」。稅務部門通過對納稅人辦稅數據分析和挖掘，提前預判納稅人辦稅行為，能夠使納稅服務變「被動」為「主動」，提前做好服務優化和供給配置，降低納稅人的稅收遵從成本，提升納稅人的稅收遵從度。
3. 服務的「智慧性」。「數字服務」突出納稅服務的「實時性」，即通過對實時辦稅數據分析，對下一時間區間內納稅人的辦稅行為進行預判，用數據「思考」，提前採取有效的服務措施，使納稅服務更加「智慧」。
（三）「數字服務」的理論依據
1.稅收遵從理論。A l l i n g h a m 和S a n d m o（1972）通過對個人所得稅逃稅行為建立的A-S模型開創了稅收遵從的理論研究先河。Allingham和Sandmo 受Becker（1968）的犯罪經濟學理論和Arrow（1970）的風險和不確定性經濟學理論的啟發，利用預期效用最大化模型分析了懲罰力度、稽查概率、實際收入和稅率等因素對稅收遵從的影響。但在現實生活中，由於受到信息不對稱、心理和社會因素等影響，納稅人的稅收遵從決策不可能做到完全理性。Kahneman 和Tversky（1979）將心理學引入經濟學分析當中，認為人們在面對不確定性進行決策時實際上是一種有限理性，即創立了前景理論。這一理論逐步應用於稅收領域研究，很好地解決了預期效用理論遺留下來的稅收遵從異象等問題。稅收遵從問題的研究對於稅務機關建設「數字服務」工作有著重要的理論意義，因為科學高效的「數字服務」會大大降低納稅人的稅收遵從成本，從而提高納稅人的稅收遵從度。所以，提高稅務機關「數字服務」水平的同時也是不斷提高納稅人稅收遵從度的過程。
2.稅收效率原則。「數字服務」理念是利用信息化手段實現稅收效率原則的新路徑。稅收效率是西方稅收理論的重要內容。從古典經濟學時期亞當。斯密提出的「平等、確定、便利、節約」徵稅四原則到近年來較為流行的新公共管理理論，效率都是徵稅活動中應考慮的重要方面。從定義上看，稅收效率包括徵管效率、制度效率和經濟效率，其中徵管效率強調徵稅過程本身的效率，即徵稅成本最小，而徵稅成本既包括稅務機關為及時、正確、足額地計徵稅款所花費的費用，也包括納稅人依法繳納稅款過程中發生的費用。「數字服務」就是利用大數據優勢和信息化手段，通過為納稅人提供便捷服務從而節約稅務機關徵收成本和納稅人繳納稅款過程中的貨幣成本、時間成本和精神成本，從而提高稅收效率。
3.新公共管理理論與新公共服務理論。二十世紀七十年代末八十年代初，主張運用市場機制提升政府績效的新公共管理運動興起。新公共管理理論強調政府部門與公民之間應是服務提供者與消費者的新型關係，主張通過引入競爭機制，提高公共部門效率。在承認新公共管理理論對於改進政府公共管理具有重要價值的基礎上，新公共服務理論對其進行了修正，該理論更加關注民主價值和公共利益，認為公共利益的實現需要政府管理部門、公民等多方的集體協作與參與。這些理論對於扭轉納稅服務理念，構建「數字服務」體系，從而形成互動型徵納關係具有重要指導意義。「數字服務」通過稅收信息服務系統、稅收程序服務系統、納稅權益服務系統以及納稅服務監督評價系統，為保障納稅人在稅收活動中的參與權，更好地滿足納稅人需求，從而形成真正的、權責對等的「契約關係」提供了實現路徑。
二、建設「數字服務」的必要性
（一）明確納稅服務的目標值
納稅服務現代化中的優質便捷的服務體系，基本點是普遍樹立以客戶為導向的理念，有效滿足納稅人正當需求，顯著減輕納稅人辦稅負擔，充分保護納稅人合法權益，讓納稅人足不出戶就能依法輕鬆辦稅。但是，如何精確掌握納稅人的正當需求和真實心聲，如何衡量以客戶為導向理念的落實程度、納稅人正當需求被滿足程度、納稅人辦稅負擔程度、納稅人合法權益被保護程度以及依法輕鬆辦稅標準、稅法遵從度標準等，尚沒有權威的、被一致接受的答案。所以，只有通過「數字服務」的建設，將關於納稅服務現代化的具體闡述最終轉化為一整套被廣泛接受的數據指標，才能更加明確突出方向性，也更加有利於全國稅務系統對標自查。
（二）促進輕服務的理念轉變
稅收徵管與納稅服務是稅收工作的兩個側面，兩種表現形式，統一於稅收工作本身，均覆蓋各稅種、各部門、各環節。兩者是辯證統一的，不可厚此薄彼，必須始終堅持兩手抓、兩手都要硬。但不可否認的是，重管理輕服務，認為強調服務會弱化管理的觀念仍在一定程度上存在，甚至在個別單位、個別部門這種理念根深蒂固，難以根除。通過以數據形式全面展現服務的現狀、特點和趨勢，可以為抓好服務提供基礎和方向；通過數據變化增強稅務幹部優化服務的成就感，可以最大限度地激活稅務幹部的責任感和使命感，使其服務行動更加自覺，進而促進真正的理念轉變。
（三）提高納稅服務的認可度
目前，許多服務措施的出臺都是從不同文件中引用、轉述的，覆蓋的範圍有大有小，針對性強弱不一。各部門推出的優化服務措施，彼此之間認可度不高，一些服務措施的出臺，文件在先、執行在後，有些措施執行不徹底，有些措施缺乏實踐性，基層幹部在實際執行工作中難以把握。如果以數據形式開展縱向、橫向、跨年度的歷史數據比較，能夠清晰直觀地反映出稅務機關優化服務的主觀努力程度，從而最大程度上贏得各級政府、社會各界和納稅人的認同。
（四）平衡納稅服務的供給和需求
在納稅服務工作實踐中，「服務不夠」和「服務過度」的聲音同時存在，納稅服務需求與供給不平衡的矛盾由來已久。一方面是全國稅務機關不斷優化納稅服務供給；另一方面是來自納稅人的意見和投訴層出不窮。其根本原因在重供給、輕需求的制度理念。建立「數字服務」是有效解決納稅服務供需矛盾的關鍵。只有建立「數字服務」，才能深入開展以納稅人辦稅習慣、諮詢熱點、投訴焦點等為主要內容的納稅人需求分析，構建納稅人需求資料庫，找準納稅人辦稅的堵點和難點問題，判斷出未來納稅人服務需求的趨勢，構建始於納稅人需求、基於納稅人滿意、終於納稅人遵從的納稅服務格局，達到納稅服務供需平衡。
（五）提升稅務部門的納稅服務話語權
稅收領域中，組織收入和優化服務是兩個備受關注的焦點問題。隨著稅收信息化進程的不斷推進，稅收分析質量不斷提升，稅收收入分析的認可度在不斷提高，但優化服務納稅的話語權並不突出，在搶佔「制數權」的競爭中，納稅服務優勢並不明顯，優化服務對稅收徵管、稅種管理、大企業管理等影響力有限。大數據時代，掌握信息的多少、信息的準確度和信息處理能力的高低直接決定了話語權的大小。只有建立「數字服務」，將全流程、各環節、各稅種的納稅服務工作量化為數據，進而開展多維度的數據分析，才能真正精準地指出當前工作中存在的各類問題，從而為領導決策提供更加有針對性的參考建議，增強納稅服務話語權。
（六）形成完整的納稅服務評價體系
儘管納稅服務績效考核指標不斷完善，但仍缺乏一套科學嚴謹，且被廣泛接受的完整指標體系。衡量納稅服務成效如何，更多地使用「細化了多少條舉措、回答了多少次諮詢、舉辦了多少場輔導」之類的數據描述。衡量某一項服務措施成效如何，由於數據缺乏，只能以典型事例、納稅人的表述來替代。評價體系的缺失，不僅使得一些服務舉措難以跟蹤問效，而且削弱了納稅服務的權威性。只有建立「數字服務」，才能讓數據變成有效信息，讓一切納稅服務工作最終都以數據作參考、以目標值為導向，將納稅服務的基本狀況、發展規律、未來趨勢以翔實的數據直觀地展現出來，形成完整、可比較的評價體系。
三、「數字服務」實踐中存在的問題
（一）數據質量有待提高
數據質量是構建「數字服務」的前提。近年來，各級稅務機關在實際工作中通過各種手段使涉稅數據質量有了較為明顯的改善，但在數據的完整性、準確性、規範性以及數據之間的內在邏輯性方面，仍難以滿足「數字服務」建設的需要。一是數據缺失問題。「金稅三期工程」以及其他信息系統，數據展現形式多為服從管理需要，極少從優化服務的角度展現服務進展。服務數據覆蓋面不全、連續性不夠、準確性不足、缺乏一致性、邏輯不嚴謹、標準口徑不一等問題客觀存在。二是數據的系統性問題。目前，服務數據大致分三類：第一類，「金稅三期工程」核心徵管系統數據，這部分數據很難按需靈活使用；第二類，已有的系統或者已經開展的統計調查數據，比如12366 熱線系統、信用管理系統、滿意度調查等，這部分數據獨立存在或者再利用難度較大；第三類，沒有量化的納稅服務數據，比如窗口、走訪、調查中的數據。服務數據散落在各部門、各系統，利用率不高，一些服務措施的實際效果無法統計或統計不準確。
（二） 完整、可延續的納稅服務指標體系尚未建立
覆蓋全流程、各環節、各稅種的納稅服務資料庫仍停留在概念階段，完整、可延續的納稅服務指標體系尚未建立。已有的一些指標或說服力不強，或延續性不足，或口徑不統一，造成納稅服務的具體標準無法確定。稅務部門圍繞納稅服務做了大量工作，但缺少全面系統展現成效的指標和指標體系，缺少有較高權威的「稅收服務指數」等指標產品。
（三） 供需匹配、統一集中的信息化平臺還需完善
當前，需要稅務機關反映服務成效時，多數情況下或依靠臨時提取數據，或依靠人工、逐級填寫報表，未能建立滿足實際需求、統一集中的信息化平臺。一些稅務人員把納稅服務工作平臺混同於面向納稅人提供辦稅便利的業務系統；一些單位以服務之名建立的信息系統仍主要滿足管理需要；一些單位探索的具備部分服務平臺功能的系統，沒有納入統一規劃管理，存在多頭開發、重複開發、低水平開發現象；一些自下而上填報的納稅服務報表，在設計之初就沒有考慮連續性、再利用的問題，不僅造成浪費，而且使得橫向比較和後期推廣存在較大困難。
（四）納稅服務數據分析深度不夠
多年來，各級稅務機關積累了大量的業務數據，但在優化服務和決策支持等方面數據增值利用還不夠，數據資源沒有得到深度挖掘，以服務為焦點的數據分析報告，尚屬於起步階段，有的框架不成型，邏輯不嚴謹；有的數據不充分、不準確，或直接採用推測、估算的數據，甚至編造數據；有的分析角度窄，內容不充實，覆蓋面不廣，不能反映服務整體成效；有的結論經不起推敲，盲目定性。整體上缺乏針對納稅服務的較為成型的分析報告體系，缺乏有特色、有深度、有分量、有價值、服務大局的拳頭產品，尚且不能準確反映納稅服務的趨勢性、苗頭性、傾向性問題，能夠為領導決策提供有益參考的分析報告更是欠缺。
四、構建「數字服務」的整體思路
（一）分類編碼
通過梳理全流程、各環節、各稅種的納稅服務工作，按照嚴密的邏輯架構，進行細化、分類、編碼，保證事項與編碼一一對應， 為「數字服務」奠定基礎。具體而言， 一是明確主次。以一種分類方法為基礎，其他分類方法在基礎分類方法的基礎上進行。二是科學分類。一種分類方法可以看作一個維度，每一種分類方式、分類單元之間應該互不交叉，具備唯一性；兼容未來可能的發展與變化，事項可變但分類標準保持基本不變。三是關聯融合。不同分類方法即不同維度之間，通過最小顆粒度上的一致性關聯融合。四是進行服務編碼。在分類、細化基礎上，參照《商品和服務稅收分類與編碼》的思路，對全流程、各環節、各稅種納稅服務工作進行編碼。針對非格式化數據，通過科學方法的處理，有效地轉化為格式化數據，進行分類編碼。
（二）定義數據項
在分類編碼的基礎上，將全流程、各環節、各稅種納稅服務事項用數據表示，實現納稅服務數據化和數據標準化。首先，通過轉化數據，將所有最小顆粒度的納稅服務事項轉化為數據，最小顆粒度的納稅服務事項按照不同維度呈現邏輯逐級聚合，形成從小到大、全覆蓋的「數字服務」架構。其次，定義數據。對每一個數據項，明確定義、口徑、標準、類型以及描述特徵的若干欄位。最後，進行數據整合。對每一個數據項，尋找現有信息系統中已經有類似或近似的數據，從納稅服務角度重新審視數據含義。
（三）建立資料庫
整合散落的、非格式化的數據，建立相對獨立，覆蓋需求端和供給端、全流程各環節各稅種、具有納稅服務鮮明特點、跨部門並供各部門共享的納稅服務資料庫。納稅服務資料庫的建立應注意以下幾點：1.相對獨立。納稅服務視角下的數據，即便來源於共同的業務系統，也應呈現出特殊的角度，區別於稅收徵管視角的數據，這是開展納稅服務分析的基礎和前提。2.全部覆蓋。應把所有與納稅服務相關的數據全部納入資料庫管理，實現數據自動更新、實時更新或階段性更新。3. 數據整合。對各類數據從納稅服務視角進行重新定義、整合；量化非格式化的納稅服務數據，包括非格式化的納稅人需求、諮詢、意見和建議，源自辦稅服務廳辦稅難點等。整合各部門開展納稅服務工作的相關數據。科學設置取數需求，將有效的臨時性取數需求固化，不斷充實納稅服務資料庫。
（四）構建指標體系
納稅服務指標體系的構建應關注以下幾點：1.全面性。應從被接受程度最高、最能反映服務質效、推動服務工作的關鍵性指標入手，從最小層級的指標入手，逐步擴展指標數量，擴大指標容量，最終實現所有納稅服務工作均可以通過指標形式呈現。2.兼容性。指標體系應兼容不同地區、不同時期數字服務發展的階段，實現縱向與橫向的可比較。3.擴展性。指標體系應保留可擴展性，新增或變化若干指標時，不應影響可比較的性能，解決長期性、歷史性比對問題。4. 對接性。指標體系要能夠與納稅服務工作、納稅服務措施對接，與稅收徵管對接，與外部第三方評價對接。5.科學性。引入「外腦」，從根本上解決納稅服務指標體系設置的合理性、科學性等問題，通過對服務數據、服務指標的再整合、再聚變，進行持續完善。
（五）建立報表制度
在資料庫與指標體系之上，根據分析需要，建立報表制度，定製報表分析軟體，按時間、階段、事項統計工作進展中的數據、事例等。報表制度，是將經實踐證明有效的數據、指標固化，並藉以開展更深層次分析的基礎性制度，其主要目的在於動態、及時、直接展現最關鍵、最具備實效性、關注度最高的數據。因此，在服從數據管理與軟體建設統一規劃的基礎上，應藉助信息化技術，構建報表系統，實現報表制度信息化。具體可以參照收入規劃核算對報表制度的使用經驗，編制納稅服務報表，並且主要依靠系統自動統計，基本上應杜絕人工報表，並根據實際需要，採用構建一批、成熟一批、應用一批的報表構建思路，為高效率使用數據、打通「數字服務」「經絡」提供支撐。
（六）創建信息化工作平臺
納稅服務信息化平臺是提供納稅服務報表以及進行深度服務分析的前提與要求，「數字服務」應使所有的納稅服務工作都可通過這一平臺實現。區別於以面向納稅人為主、提供便民辦稅途徑的系統（如電子稅務局建設等），納稅服務信息化平臺是指滿足內部各部門分析納稅服務成效、推動和改進納稅服務工作需要的工作平臺，可以作為決策支持平臺的子平臺，也可以作為獨立平臺。對於業務部門，如果沒有一套獨有的、不可替代的數據資源作支撐，很難擁有和保持核心的話語權。因此，在各業務部門搶佔「制數權」的競爭中，為體現納稅服務部門優勢，更好實現「數字服務」，應儘快建立信息化工作平臺，必要時可以先行按需開發實用功能，最終再進行系統整合。
（七）全面開展服務分析
通過持續對服務數據進行分析，構建起屬於納稅服務領域、特色鮮明的分析產品，才能真正讓「數字服務」在稅收現代化中發揮越來越大的作用。具體而言，應從以下幾個方面入手：1.重視數據深度挖掘。通過整合深加工，把繁雜、零散的數據，變成生動、豐富的語言和產品，綜合反映優化服務的成效，提升服務分析的使用價值和引領價值。2.堅持齊頭並進。應著力推進納稅服務分析常態化；瞄準關鍵點，多維度、多層面、廣視角地分析改革帶來的服務效應；注重數據產品差異，做到「人無我有、人有我優」，形成納稅服務特有的話語權。3.提升分析格局。從定期分析、專題分析、熱點分析出發，以年度納稅服務質量綜合分析報告為統領，以納稅信用、服務產品、權益保護、納稅人需求分析報告等子報告為支撐，緊盯納稅人需求圖譜、營商環境指標分析等焦點，逐步形成內容各有側重、特點各有不同、方法各有區分的服務數據分析格局。4.注重分析質量。以數據準確為內核，以科學方法為依託，注重分析深入性、層次性、持續性，逐步做好做精。5.發揮引領作用。納稅服務視角獨特、數據翔實、結論新穎，具有獨特的優勢和競爭力。要逐步探索對稅收發展產生重要影響的「服務指數」等產品，從而提升納稅服務的「話語權」「主動權」和「制數權」。6.抓好對接融合。要與各類稅收分析報告形成有效呼應，與稅收工作全流程、各環節、各稅種、各部門無縫對接，與宏觀經濟分析融合，使服務分析多元化、系統化，契合多方需求。
綜上所述，「數字服務」是納稅服務現代化的基本要素之一。建設「數字服務」，業務規範化是基礎，服務數據化是途徑，指標報表化是捷徑，分析常態化是核心，全面信息化是保障，實現科學化是方向。建設「數字服務」與納稅服務發展的方向是完全一致的，通過建設「數字服務」，逐步使納稅服務工作圍繞納稅人辦稅體驗而改進，才能使更科學的納稅服務理念逐步體現到每一項業務、每一個環節上來，加快納稅服務從單方面的強調服務供給向需求與供給並重，推動納稅服務從高速發展階段向高質量發展階段轉變。