原創 任澤平、彭廷軍等 澤平宏觀
本文為農業農村部國際合作司與恆大研究院聯合研究成果
文：任澤平 彭廷軍 焦 點 熊 柴 等
當今世界正經歷百年未有之大變局，國際政治、經濟、科技、文化、安全等領域風險積聚，黑天鵝事件頻發。圍繞全球貿易體系大變局的風險，我們對其新動向、新格局以及對全球農業和中國農業的影響進行研判，提出了應對思考，以供決策參考。
一、全球貿易體系當前呈現四大動向
多年來，經濟全球化、貿易自由化一直是推動世界經濟發展的主流力量。2008年國際金融危機和2009年歐債危機後，全球化開始放緩，特別是近年來世界經濟政治格局快速演變，「逆全球化」不斷升溫，對全球貿易體系造成顯著衝擊。當前，呈現四大動向。
（一）世貿組織改革談判停滯不前，多邊貿易體系面臨危機。1995年世界貿易組織（WTO）在1947年的關稅與貿易總協定（GATT）基礎上成立，倡導公平、非歧視、透明等基本原則，是全球貿易體系的壓艙石。然而，由於發達成員和發展中成員在農業等議題上意見不合，加之「協商一致」的決策方式過於苛刻，始於2001年的多哈回合談判長期陷入僵局，僅在貿易便利化等個別議題上取得成果。近年來，美國奉行單邊主義政策，以「退群」挾持WTO改革，提出「發展中成員」認定新標準，阻撓大法官遴選使上訴機構停擺。WTO的談判、政策監督和爭端解決三大功能均出現運轉失靈，第12屆部長級會議因疫情推遲到2021年召開，總幹事阿澤維多提前離任。舊患遇新疾，多邊貿易體系正面臨生存危機。
（二）國際政治博弈影響深化，全球貿易摩擦愈演愈烈。近年來，主要經濟體之間的貿易摩擦和爭端頻發，背後除了經濟因素考量，更服務於內外政治目的。美國定義中國為「戰略性競爭對手」並實施遏制，貿易戰是其重要抓手，川普為鞏固農業州和「鐵鏽帶」的關鍵選票，對農業和製造業實施貿易保護，拜登上臺後，即使對華策略有所調整，戰略遏制意圖也不會改變。英國為順應民意不惜「硬脫歐」，日韓因勞工賠償和朝鮮問題分歧而打貿易戰，澳大利亞與中國政治外交「遇冷」繼而經貿關係惡化，印度在與中國邊界衝突後大幅增加對華投資限制。未來，全球貿易摩擦可能長期與國際政治博弈相伴。
（三）全球產業鏈布局由「效率至上」向「安全至上」轉變，「多中心化」格局初步顯現。從經濟發展史看，全球產業布局不斷受集中化和分散化兩種力量驅動，「世界工廠」地位先後由英、美、日等更迭至中國。受新冠肺炎疫情影響，各國在產業布局上保安全與防風險的考量，正在超越追求效率的傳統動因，形成新的分散化趨勢。例如，美、英、歐、印等國以「國家安全」為由限制中、俄投資通信和能源等領域，日、美等國政府在疫情後為提升產業鏈安全而鼓勵製造業回流，部分跨國投資考慮到中美貿易摩擦風險轉向了墨、越、韓等地區。這一波分散化力量將驅動全球產業布局走向多中心化，或呈現以中國為主中心、其他N個地區為副中心的「1+N」格局。
（四）雙邊與區域合作意願更強，新型貿易秩序加速建立。WTO允許成員籤署雙邊和區域貿易協定，以實現高於多邊開放水平的合作。近年來，由大型經濟體主導的雙邊和區域協定加速誕生，規則更自由、領域更廣泛、機制更成熟。美墨加、美歐日等積極推行以「零關稅、零壁壘、零補貼」（「三零原則」）為基礎的合作。在美國退出後重新達成的《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）覆蓋約5億人口和全球GDP的13%，新增數字經濟、邊境後監管等規則。由東協倡導，吸納中日韓及澳新加入的《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）剛剛於2020年籤署，輻射約34億人口、覆蓋全球GDP的30%。這些新型貿易協定的生效，將對全球貿易體系和規則產生深遠影響。
二、全球貿易體系可能走向三大結局
在全球貿易體系新動向之下，各國必然主動調整經貿政策和競爭合作布局，客觀上將推動建立新規則、新秩序、新格局。按照全球化程度由高到低排序，全球貿易體系可能走向三大結局。
（一）新型全球化格局
從貿易理論與發展歷史看，國際分工和建立在比較優勢基礎上的國際貿易，可實現各國利益最大化。樂觀情形下，全球貿易體系歷經變革後，呈現新型全球化格局。一種可能是繼續以WTO為核心重塑秩序。近兩年主要成員在改進爭端解決機制、提高透明度、強化監督功能等方面有一些共識，在電子商務等諸邊談判領域也有顯著進展，有可能整合為多邊規則。如果WTO改革成功，其將繼續引領全球化秩序。另一種可能是以大型貿易協定為核心建立新秩序。改革停滯的WTO可能被邊緣化，而某個大型貿易協定確立的新貿易規則，實質上取代WTO。如CPTPP沿襲了原TPP的絕大部分規則標準，在貨物、服務、投資等市場準入領域全面自由化，並納入了環境、透明度、數據自由流動的「21世紀新議題」，強調邊境後措施和監管一致性，是當今世界公認的開放水平最高的自貿協定。目前中國正在積極考慮加入CPTPP，如果美國重返協定，英國、印度等主要經濟體也被吸引，不排除形成覆蓋全球經濟總量和人口過半的多邊貿易協定，引領新型貿易規則和全球化秩序。
（二）大圈子半全球化格局
中間情形下，全球化可能退化為「半全球化」，各國建立或加入大型貿易圈，但無法形成類似WTO成員規模和經濟體量的全球性貿易組織，總體呈現「大圈子化」格局。一種可能是「南南圈+北北圈」。隨著南北經濟差距縮小，南北合作可能更困難，而南南合作和北北合作可能更順暢。目前看，中國與東協、「一帶一路」共建國等可能形成南南圈，美墨加、美歐日、CPTPP等團體可能形成北北圈。另一種可能是「中國圈+美國圈」。未來中美大國競爭可能推動形成兩大貿易陣營。目前來看，中亞、西亞、獨立國協、中東歐和非洲等或屬中國圈，墨、加、澳、印、越等或屬美國圈，歐盟、日韓、東協、南美等可能與兩圈均保持貿易關係。
（三）小圈子碎片化格局
與雙邊談判相比，多邊談判中各國優勢互補更難實現、利益分配更難平衡。近年來，多成員參與的大型「框架式」貿易協定屢遇瓶頸，如英國脫歐、美國退出TPP、印度退出RCEP等。相比之下，小範圍協定談判成本較低，且更容易執行，如2020年8月，美歐首次就削減部分產品關稅達成協定，雙方將在最惠國待遇基礎上，分別對約1—2億美元貿易額的對方產品全部或部分取消關稅，產品涉及美國出口的龍蝦以及歐盟出口的水晶玻璃製品、打火機、預製食品等。悲觀情形下，大型貿易圈合作遇阻，各國主要依託雙邊和小型貿易協定形成「小圈子」，全球化演變為「碎片化」格局。
三、全球貿易體系大變局對全球和我國農業的影響
全球貿易體系演變結局雖不確定，但其發展過程有共性。短期內，全球貿易環境將處於激烈變化的調整波動期，貿易摩擦和保護主義可能加劇；長期內，新的貿易秩序伴隨大小不等的「貿易圈」而誕生，將呈現「圈內更開放、圈外更排他」的貿易環境，全球貿易格局再調整、利益再分配。
（一）對全球農業的影響
一是全球農業供需的結構性矛盾更加突出。與一般商品和服務不同，農產品生產具有季節性、周期性、自然約束性、生產資料較難跨國轉移等特點，而需求剛性相對較強。為滿足供需平衡而進行的產品交換，是全球農業貿易始終活躍於總體商品貿易的根本動因。在貿易摩擦加劇的環境中，農業貿易一旦受阻，全球農產品供需匹配將更困難，進口國與出口國的結構性矛盾將更加突出。特別是大型經濟體間的貿易摩擦，可能造成區域間資源重新分配，顯著影響第三方國家的市場結構。如，2018年美國對中國農產品出口額減少50%，而對越南、西班牙和韓國等出口明顯擴大；巴西對中國出口額擴大36%，而對埃及、日本和沙烏地阿拉伯等出口明顯減少。
二是市場主體的貿易投資決策更加複雜。由於農業的特殊性，各國政府對農業市場和貿易的幹預程度顯著高於非農市場。在全球貿易體系大變局中，貿易政策的受幹預程度和不確定性更高，將使市場主體的生產、銷售和購買決策更加複雜。由於農業生產周期長、儲存成本高，為避免生產決策失誤、產量過剩，生產主體很可能減少投資以控制風險，繼而加大未來農產品供給風險；因市場預期不穩定，可能出現搶購、囤貨、倒賣等行為，幹擾農產品消費者和採購商的決策。此外，貿易政策不確定性將增加國際金融市場風險溢價，造成與農產品直接相關的大宗商品期貨價格波動。
三是「叢林法則」造成南北農業發展差距更大。貿易談判通常與國家實力和話語權掛鈎，在某種程度上遵循「叢林法則」。話語權較大的農業出口國可能倡導「自由貿易」以獲取他國更大市場，還可能配套更多補貼和技術壁壘以鞏固其出口競爭力；而話語權較小的發展中國家可能被迫擴大進口、減少出口，甚至在農業產業安全上受到威脅，繼而南北農業發展差距會更大，全球農業發展將更失衡。
（二）對我國農業的影響
一是穩定進口供應的壓力增大。隨著全球貿易體系分化為各類相互交織的「貿易圈」，特別是在「半全球化」和「碎片化」結局下，由於我國位於多數進口來源國的「圈外」，穩定緊缺農產品進口的風險會進一步加大。綜合近5年貿易數據，正常貿易條件下，我國大豆進口的30%—40%、豬肉進口的15%、棉花進口的30%來自美國，牛肉進口的20%、棉花進口的25%來自澳大利亞，油菜籽進口的90%來自加拿大。一旦與這些國家發生經貿摩擦，進口數量和價格的穩定性都將受到影響，極端情形下出現的安全風險更值得關注。此外，我國大豆、豬肉進口的六成左右分別來自巴西、歐盟，雖然目前經貿關係相對緩和，但在貿易衝突加劇的大環境下，進口的穩定性也會受到制約。
二是優勢農產品出口可能受阻。我國是全球第五大農產品出口國，年出口額近800億美元。在激烈的國際競爭中，近幾年我國優勢特色農產品出口已經出現下降態勢，受疫情衝擊，水產品出口持續兩位數降幅，大量中小企業保訂單保市場面臨突出困難。全球貿易體系變局中，各國自顧傾向上升，對農產品市場的幹預加強，不少國家已經開始採取多種措施促進本國產品出口和銷售，並對國外產品設限。我國農產品出口最主要的市場在美歐日，我國與這些貿易夥伴構建「貿易圈」的難度比較大，而東南亞等地區已與其達成自貿協定，擁有更加優惠的關稅條件和先發優勢。我國農產品出口主體「小散弱」特點突出，運用國際規則和應對貿易壁壘的軟實力不足，同時支持農產品出口的政策體系尚不完備。上述這些因素都將使我國在未來國際市場競爭中面臨更加嚴峻的挑戰。
三是農業走出去將更加艱難。2020年以來，受疫情影響，農業走出去遭遇前所未有的困難，大量境外農業項目被迫中斷，未來形勢更不樂觀。一方面，各國更加「向內看」，投資限制會進一步加嚴。近兩年，國內企業併購澳大利亞乳企遭到澳監管部門否決，個別國家受美國「長臂管轄」影響而限制中資企業註冊，印度針對我國投資設限，義大利修訂法令將食品行業加入限制外資收購領域，未來不排除更多國家出臺限制措施。另一方面，國內農業還處於全球農業價值鏈的中低端，高端產能不足與低端產能過剩問題比較突出，亟需通過走出去實現產業鏈延長和價值鏈提升。全球貿易體系變局下，全球產業布局的分散化將阻礙農業跨國投資合作，不利於我國在全球進行產業鏈布局和資源優化配置。
四是區域間農業合作可能受衝擊。中國農業體量大、市場引力強，對區域間農業合作有「虹吸」效應，但未來面臨兩大挑戰。第一，區域間建立穩定農業經貿關係的難度加大。受全球貿易圈重構的影響，跨區域貿易協定的達成，需要更激烈複雜的博弈，經貿關係的波動可能成為常態，農業作為關鍵領域，難以「獨善其身」。第二，與主要貿易夥伴之間利益平衡的難度加大。不少國家緊盯我國糧食、肉類等重要農產品市場，希望擴大出口。平衡好不同國別之間的貿易布局、平衡好長期短期利益，面臨一定挑戰。
五是提升全球糧農治理影響力的難度更大。近年來，以FAO、WTO為代表的全球治理和以G20、APEC等為代表的多邊協調機制，在制定有共識和約束力的糧農規則方面已經困難重重，在全球貿易體系大變局中前景更加不樂觀。2020年的G20農業和水利部長會，就因歐美在氣候變化問題上的分歧，會上未能達成共同宣言。對我國而言，要提升糧農治理影響力，意味著要作出更大貢獻。WTO改革談判中，需要重點關注農產品市場準入、農業國內支持、漁業補貼等問題。在全球治理中，如果貿易環境惡化引發國際糧食安全危機，我國需要在確保自給的同時對發展中國家加強糧食援助，這對國內農業供給水平和抗風險能力提出了更高要求。
四、我國農業國際競爭戰略取向
面對全球貿易體系大變局，我國農業需要提前謀劃，立足雙循環新發展格局，以強化內循環、促進內外暢通、打造外循環為三大方向，重塑參與國際競爭新優勢，實現「在危機中育先機，於變局中開新局」。
一是農業內循環強基戰略。以國內大循環為主體，首先要自身強。我國農業已經取得歷史性成就，但面對新發展形勢，仍需要補短板、強弱項，解決制約發展和循環暢通的核心問題。供應鏈上，適應消費升級趨勢，推進生產的標準化、品牌化、綠色化，大力發展農產品加工，強化倉儲保鮮冷鏈物流設施，促進供求匹配。技術鏈上，集中力量突破品種培育、生物技術、資源環境、設施裝備等領域卡脖子問題，加大農業科技人才培養力度和產學研體制創新。城鄉鏈上，推動城鄉一體化發展，促進生產要素自由流動，加快農村土地、集體產權等領域改革，賦予農民更多財產權利，強化農業支持保護，平衡好工農關係和城鄉關係。
二是農業結構性大進大出戰略。實現國內國際雙循環相互促進，必須繼續利用國際市場優化資源配置。國際上農業先進國家均實現較高水平的「大進大出」，而我國農產品貿易近年來呈現「進多出少、進快出慢」格局。在提升對資源密集型產品進口穩定性的同時，需要充分發揮在勞動密集型產品和部分產能、技術標準方面的出口優勢，實現結構性大進大出，服務於國內大循環提質增效。「大進」重點是：穩定緊缺農產品進口供應鏈，抵禦進口受阻風險；適度增加日用消費類農產品進口，滿足人民美好生活需要；進一步擴大投資和服務市場準入，積極引進國外資本、人才、技術等生產要素；建設開放型制度，優化營商環境，通過對外開放促進對內改革。「大出」重點是：對接國際標準規則，完善國際營銷網絡，提高出口深加工能力，延伸產業鏈；借鑑國際經驗，建立對農產品出口促進的支持政策體系，穩定果菜茶魚等優勢特色產品出口；鼓勵國內農企對外投資，參與全球價值鏈中高端；積極發展農業服務貿易，帶動產業走出去。
三是新型農業對外合作戰略。以助力形成農業雙循環新發展格局為重要任務，以助推鄉村振興和農業農村現代化為重要目標，以共贏、共擔、共治為重要原則，創新農業交往交流、貿易投資、科技合作、對外援助和參與全球糧農治理方式，發揮好農業在國際經貿關係中的特殊作用，重點解決我國農業貿易進口不穩出口不暢、海外投資分散資源掌控力不強、農業技術「卡脖子」、農業援外協同效應不強、糧農領域話語權與大國地位不相符等問題，加快構建利益和關係更加匹配、投資和貿易地位更加相稱、「取」和「予」更加平衡的新型農業對外合作夥伴關係。
原標題：《全球貿易體系大變局與我國農業國際競爭戰略取向》
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