［摘要］ 標語在我國社會生活中是一種極具代表性的政治文化現象，在我國農村地區社會治理中扮演著特殊的角色，發揮著宣傳黨和國家各項方針政策及其他信息的重要載體作用，是官方話語權在農村社會的具體體現。標語作為我國農村社會治理的一種手段，反映了時代的特徵與社會的風貌，標語的嬗變則折射出時代的發展與社會的變遷。本文通過對農村標語的功能分析，探討我國農村社會治理的理念、手段和方式，進而透視當前我國農村社會官方話語權的困境，為推動農村社會治理的發展提出相應的對策建議。
［關鍵詞］ 農村標語; 農村社會治理; 困境
一、引言
在我國相當長的歷史時期內，標語發揮著宣傳黨和政府各項方針政策的載體作用，是官方話語權在農村社會的具體體現。尤其是在農村，由於村落散點式的地理分布、薄弱的文化環境以及獲取信息渠道的單一性，農村標語的發展異常迅速，特別是建國之初至「文化大革命」時期，農村曾一度陷入了標語的「海洋」，因 此，有人評論說我國是「標語治國」。農村標語由於其具有短小精煉、易記易識、朗朗上口的特點，備受廣大農村地區的推崇，是農民群眾學習和了解黨和國家各項政策方針的重要途徑和直接「教材」，是社會主義政權在基層社會掌控話語權力的重要工具，在很大程度上具有不可替代的功能。
從廣義上講，話語是指言語交際行為體現出來的由詞句構成的言語表達形式。在福柯看來，權力始終與話語相伴相隨，而話語最終也發展成一種權力，從而對他人的行為產生控制和約束作用，對社會生活具有滲透作用。話語即是權力，話語即是控制。農村標語作為我國治理農村社會的一種手段，與我國的政治社會發展有著密切的關聯，其背後反映的是公共權力的主導價值觀念和政策主張。透過農村標語的演化和功能分析，探討我國農村社會治理的理念、手段和方式，可以折射出我國農村社會的發展狀況。目前學界主要集中在對標語的傳播、演化發展以及其功能等方面上的研究。而透過農村標語分析農村社會治理所遇到的困境、農村標語的產生與農村社會治理策略之間關係的研究較少。因此，本文著力於通過對農村標語功能的分析，結合符號互動理論、社會控制、話語權等理論，探討當前我國農村社會治理中官方話語權的困境及其影響因素，進而提出增強官方話語權、提高農村社會治理能力的對策建議，以期推動我國農村社會健康有序發展。
二、標語的話語權功能解析
農村標語語言上精煉、簡潔、通俗易懂，具有鮮明的目的性、鼓動性、指向性、時代性和地域性等特徵，在農村社區發展建設過程中發揮著不可替代的作用。特別是進入21世紀以來，隨著新農村建設和農村城鎮化進程的不斷加快，標語對農村的發展發揮著更為突出的作用。在社會轉型期，標語可以在應對複雜多變的外部環境時鞏固和增強官方話語在農村社會的影響力。如「發展就是硬道理」「依法治國，科教興國」「發展現代化農業，推進新農村建設」「生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主」「保護環境，人人有責」 等。這些富有中國特色的政策話語潛移默化地影響著農民群體的政治傾向與行為模式。
標語的功能主要表現為: 第一，政治引導功能。標語體現著國家的政治導向，在農村地區提高廣大農民群眾的思想意識，與國家發展保持一致方面發揮著不可替代的作用；第二，政策宣傳功能。農村標語是國家「政策下鄉」的工具和載體。農村標語覆蓋面較廣、具有符合受眾認知程度且經濟成本較低的特性，適合農村社區的政策宣傳。基層行政組織將政策法規變換成通俗易懂的語言，易於廣大農民群眾了解接受；第三，社會化教育功能。標語既是人們日常生活中一種普遍的信息傳播載體，也是引導和教育公民形成正確的價值觀的一種有效的方法和手段。通過標語口號，基層行政組織對農民進行教育，從而達到預防越軌行為的發生，引導農民的行動符合社會規範的目的；第四，激勵動員功能。不同時期的農村標語具有不同的號召性語言和表情達意功能，基層行政組織通過標語向農民群眾傳遞不同時期國家的主流意識，動員人民群眾積極行動起來，響應黨和政府的號召，做到「自上而下、自下而上」達成一致，實現預期的目標。
可見，標語在農村社會發展進程中發揮了「引導、宣傳、教育、動員」等積極作用，對農村社會的穩定也起到了顯著的積極作用。但是，部分農村標語，如「大躍進」「文化大革命」等時期的標語，對農民群眾的思想意識及行為產生了消極的影響。即使在當前，我國農村的一些標語表現出來的強制性、命令性、脅迫性、暴力性等特點也不同程度地存在，這些「不良」標語也反映出農村社會治理中的一些誤區，如農村社會治理主體單一、基層行政組織「一言堂」的粗暴式家長制管理方式、「官本位」的價值觀與落後的執政觀念等，這些問題都導致了「誰不執行計劃生育，就叫他家破人亡」「放火燒山，牢底坐穿」等大量暴力性的「不良」標語的出現，這類標語不利於黨的路線方針政策的正確執行，在一定程度上削弱了官方話語權，也損害了政府在農民群眾中的威信。
三、標語現象映射出的官方話語權困境
農村標語作為黨和政府在農村地區掌控話語權、宣傳各項方針政策的重要載體，其實質就是對農民群眾的價值觀念及行為規範進行有效的軟控制。一方面，通過宣傳黨和國家的各項方針政策，引導農民群眾價值觀念的形成; 另一方面，通過農村標語的文化植入，強化了國家對農村地區的影響，進而實現對農村社會的治理。農村標語在社會轉型期發揮的話語掌控作用不斷弱化，在一定程度上折射出了農村社會治理中官方話語權的困境，主要表現在以下幾個方面:
（一）農村社會治理的內生動力不足
長期以來，我國農村社會呈現出內生性動力不足的狀況，主要表現為發展是以國家政策為導向的，即依「外源」力量來推動，這樣的發展只是一種「嵌入式發展」的模式，而非內生性的發展。國家動用其強大的宣傳機器，依靠外力機制構建起相對穩定的話語權體系。但在社會轉型的過程中，階層分化等因素會導致原有的話語權體系逐步瓦解，而農村社會內部的話語權建構能力還不足以繼續維持官方的權威，致使農村社會治理彈性不足。
標語作為農村的一種文化現象，在傳遞國家政策方面起到動員、宣傳的作用，同時它也是一種政治控制手段，通過文字符號將國家的社會治理理念滲透到農民思想意識中。但由於部分標語表現出典型的暴力傾向，使得農民在很大程度上誤識並認同這種「合法化」的價值理念，從而忽視了農民自身創造性與主動性的發揮，難以建立有效的利益表達機制，造成其在農村社會治理中的參與程度較低。未來我國農村社會治理的目標是要實現「善治」，就要引導農民並形成一種內生性與自發性的自治力量，最大程度地參與農村治理。
（二）基層行政組織宣傳手段單一
長期以來，除了廣播、黑板報等形式外，標語仍是農村基層行政組織管理農村社會和宣傳黨和國家政策法規及其他信息的一種主要方式。但是在現實生活中，農村基層行政組織只是簡單地把國家方針政策以標語的形式展現出來，儘管標語在語言上具有精煉、簡潔、通俗易懂、合轍押韻的特徵，但很難涵蓋國家方針政策豐富的內涵，同時也忽略了向農民群眾進行系統詳實的宣傳。長期以來在農村宣傳社會發展政策的方式，一直是沿著「自上而下」的路徑展開，並依附於權力體系與行政制度的運行，黨和國家的政策傳遞渠道不暢通，使得農民很難真實地了解到黨和國家的各項方針政策。即使通過標語，農民對黨和國家的方針政策也只是一知半解，長此以往弱化了其對基層行政組織的社會認同和信任。
（三）農村社會動員缺乏完善的機制
傳統社會中「社會動員」具有集中化特徵，思想道德和行為方式有明確統一的定位，以標語為主要動員方式之一的政府聲音傳遞具有集體化服從的內涵性特徵，對行為價值的塑造效果較為有效。而現代社會則蘊含著思想、價值的多元化取向，農村社區能夠通過多種媒介了解到政府政策動態，標語作為輔助手段強化了主流大眾傳媒的作用。
隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的快速發展，農村社會的動員機制在內容方面日益呈現出多樣化，既包括政治方面，也包括經濟、文化、生態等方面，而在社會動員的手段及方式上仍舊是以標語為主。改革開放之前特別是「文化大革命」時期，標語作為農村社會的主要動員手段和方式發揮了舉足輕重的作用，宣傳黨和國家的方針政策，在較大程度上影響了農民的思想觀念和行為方式，因而動員效果較為明顯。隨著信息化時代的到來，農村社會各階層在物質需求、思想觀念、價值取向以及精神文化等方面都日益表現出鮮明的多樣性、差異性和選擇性，標語這種簡單化的動員手段和方式已經無法滿足農村社會動員的需要，其效能呈現出明顯的弱化。
（四）政府社會政策面臨考驗
不同年代的宣傳標語折射出了中國公共政策發展的軌跡與路徑變遷，對不同時期的同質性宣傳標語進行比較，會發現社會政策在連續性和穩定性中存在的一些問題。以計劃生育政策的宣傳標語為例，20世紀80年代的政策宣傳標語為「計劃生育好，政府來養老」，90年代為「計劃生育好，政府幫養老」，21世紀初宣傳標語為「養老不能靠政府」，可以看出政策的變化。公共政策是政府依據特定時期的目標，通過對社會中各種利益的選擇與整合，在追求增進與公平分配社會利益的過程中制定的行為準則。公共政策需要在整合社會利益與增進公平之間做出適度調整，其調整與不連續是不可避免的。但是，如果公共政策不能維持一種常態的連續性，則會在社會認同和政策認同中出現合理性危機。中國目前處於社會轉型期，為滿足新生群體對利益的要求，必須通過調整政策進行利益分配格局變革，社會政策不連續性很難規避。計劃生育宣傳標語的變更體現了不同時期政府公共政策的調整，而當今農村地區社會保障產品供給不足，農村養老問題並沒有得到實質性解決，這一現實無疑是政策無效的一種體現，由此民眾對政府治理的合理性以及對普遍社會政策的信任均會出現危機。 四、導致農村社會官方話語權困境的因素隨著改革開放和市場經濟的深入，以及城鎮化發展的進程，農村社會經濟不斷發展，但是由於城鄉二元結構的長期並存，農村經濟發展遠遠落後於城市，城鄉之間的差距較大。農村社會的官方話語權面臨著諸多困境，其影響因素如下:
（一）社會政策向農村傳輸的效用低
黨和國家關於農村社會發展的政策關乎農村社會的長治久安，而在農村，農民對黨和國家的方針政策大多不了解，方針政策不能有效地傳遞給廣大農民，主要表現在以下幾個方面: 首先，政策宣傳方式的單一性。
由於地方行政組織存在一定的宣傳惰性，其在宣傳國家方針政策時往往習慣性地採取設置幾條標語的宣傳方式，而很少通過深透的宣講讓農民了解國家的方針和政策，因而農民群眾大多是通過標語掌握國家的政策，信息獲取渠道較為單一，這在很大程度上造成了農民群眾缺乏對黨和國家政策的了解的局面; 其次，雖然標語具有簡約的特徵，能夠為廣大農民群眾所接受和理解，但僅靠幾條標語是無法全面反映黨和國家的方針政策，特別是全面反映政治、經濟、文化等各方面信息，呈現方式的局限性，致使農民不能全面了解其豐富的內涵，影響其參與社會行動的積極性，最終只能被動地接受，成為社會邊緣化的群體; 同時，標語宣傳還具有一定的滯後性，尤其在偏遠的農村地區，這種信息的傳遞根本無法滿足社會發展與時俱進的時效性原則，不能及時把國家的大政方針傳遞給廣大農民; 除此之外，標語展現更新非即時性，有些標語一旦在村頭上牆就一勞永逸，直接導致了農村居民的漠視。
（二）地方政府對基層工作缺乏有效指導
農村各地標語幾乎如出一轍，在一定時期和一定階段，其內容具有很強的同質性，這在某種程度上也反映出地方政府基層工作開展的不得力。主要表現為: 第一，政策在上傳下達執行過程中出現一刀切現象。由於黨和國家方針政策的制定具有普遍性原則，而各地區農村發展的實際狀況相差甚遠，因此各地方政府在政策執行的過程中應結合當地經濟社會發展現狀，具體地制定出符合當地發展的規劃。而從農村標語表現出的高度同質性來看，各地方政府只是按部就班地執行國家政策宣傳的要求，缺乏主動性與創新性，許多標語與實際脫軌，忽視了當地執行政策的基礎條件，因而導致了有些農村地區缺乏活力、農村發展缺乏內生性，影響了農村社會的發展; 第二，政策執行過程中缺乏監督和管理。在政策執行的過程中，各級政府缺乏強有力的監管機構來專門負責指導、檢查和監督各種政策的貫徹落實情況。只有前期布置工作，沒有後期監管工作。每每有新政策出臺，只是下發一系列的相關文件，頒布新規定或成立新機構，而較少評估這些政策的執行情況; 第三，政策執行中出現一陣風現象。從不同時期各地區標語的高度同質性可以看出，在同一時期，各地區執行的政策幾乎一樣，各地方政府往往貫徹國家當前最新的政策指令，國家出臺什麼政策就立即宣傳執行什麼政策。加之國家對政策執行缺乏一定的監督體系，導致了各項政策在各地區執行的「來也一陣風，去也一陣風」現象，這種現象在農村中牆體標語中表現最為明顯。這導致了政策執行的不可持續性，嚴重浪費了各地區的人力、物力、財力，卻沒有取得應有的成效，在很大程度上也影響了農民群眾建設新農村的自信心。
（三）基層行政組織引導能力不足
在農村社會治理的過程中，基層行政組織沒有真正將農民當作農村社會治理的主體，而是當作客體來看待，並始終把自己的角色定位為「領導者」，而把農民當成「被管理」的對象。這就忽視了行政組織作為國家之公器的作用，沒有真正以發展地方經濟、服務廣大人民群眾作為主要任務。這種「官本位」主義價值觀造成農民在農村社會治理中的缺位，同時農民缺少有效的利益表達機制，最終導致農民群眾對基層行政組織管理產生一種漠視的心理，他們不參與、不配合基層行政組織所進行的工作，使得基層工作難以有效地開展。
五、社會轉型期增強農村社會官方話語權的路徑
（一）完善基層治理機制的治理方式
中國農村「村民自治」制度的實施改變了農民對國家的依附程度，避免了國家對農村事務的直接幹預，國家權力衰變的同時也依賴於基層組織實現國家意志。國家政策聲音的傳遞沿著「中央—地方政府—村民自治組織」的路徑實施，農村社區的政策宣傳與強化在很大程度上依賴於基層組織，「強政府—弱社會」的結構正在發生變化，國家在制度支撐方面的舉措對這一進程起到催化劑的作用，基層組織發育不足在一定時期內難以形成「小政府、大社會」的格局。但是，地方政權之所以能夠在負面評價之中仍承擔著地方社會的整合和管理，關鍵在於國家擺脫不了對它的依賴而且更多的社會建制仍將權力分配給基層。中國農村的穩定是由於地方基層政權不僅使用了國家權力的話語，更為重要的是基層也使用了地方權力的文化網絡，利用了地方性知識來完成國家的正式命令。從這個角度進行審視，基層組織是正式制度與地方實踐實現對接的橋梁。
基層為主體的標語動員與宣傳需要削弱對國家的依賴作用，而實現社會化的「參與」與「動員」，提高社會自主性。在政府標語設計環節，按照「參與式」治理的思路，強調治理雙方地位的平等與互動，從而成為現代政府治理的改革方向，基層政府組織在採用標語作為政策宣傳工具時應該充分利用村民自治系統在調動民眾方面的優勢，吸納社會力量和社區資源，擺脫單向度制度「自上而下」設計的思路，建立起人民群眾的「話語權」，打牢民眾參與的基礎，從協同政府需要和有效治理的角度，對以標語為載體的政策工具做出審視和選擇。就如學者蕭樓所講，標語動員需要基層實施策略性選擇，實現國家意志的主動表達和社區意願的間接顯露，交融國家法定規則和傳統社會的法理，從而引導村莊政治空間的拓展和政權的柔性化。
（二）與時俱進進行社會動員方式的調整
社會動員被視為既有的社會、經濟、心理義務受到侵蝕而崩潰，個體獲得新的社會化模式和行為模式的過程。中國傳統的動員模式源於「革命」時期的動員體制，形成了行政權力建構和民眾參與相平行的制度化框架，在這一過程中，農民的國家意識逐步形成。行政控制和國家權力滲透於社會生活的諸多領域，國家由此實現對基層的管轄，這一過程通過杜贊奇的「權力」「文化」「國家」的三個維度分析得到闡釋。由於傳統標語社會動員具有集中統一性，已經把思想道德和行為的要求、取向作了明確定位，一般不需要人們進行比較和選擇，動員所產生的結果比較理想。包括標語在內的政策宣傳工具與特定的政策、社會實踐活動結合在一起，帶有一定政策強制性和權力控制的烙印，體現了一個時代的特徵。學者唐賢興指出，中國政府對農村社區的治理類型屬於典型的運動式治理模式，並成為常態化的治理模式，這種政策工具的選擇通常是基於傳統的慣性思維，或者是基於經驗的猜測。
但是，在中國農村社會發展與轉型的背景下，諸如「誰與政府對著幹，當時就叫誰難看」「集體上訪違法，越級上訪可恥」一類的標語在農村地區依然存在，它映射出政府管理中所滲透的強勢色彩，充斥著懲罰、暴 力、強權的標語容易讓民眾產生不信任的感覺，難以讓公民升華出責任感與主人翁意識，也不利於政策的宣傳和執行。「傳統—現代」二元格局的變遷，導致人們在思想道德、物質生活和行為準則方面發生巨大變化，價值取向異質性增強，呈現多元化格局。因此，標語宣傳應該本著與時俱進的原則，尊重農村社區從傳統熟人社會向現代半熟人社會轉型的現實，採用合適、合時宜的社會動員方式進行社區動員和社會治理。
（三）重塑基層行政組織文化與倫理
羅爾斯在《正義論》中指出，一個人的職責和義務預先假定了一種對制度的道德觀，因此，在對個人的要求能夠提出之前，必須確定正義制度的內容。這就是說，在大多數情況下，有關職責和義務的原則應當在對於社會基本結構的原則確定之後再確定。基層行政組織處於行政體系中的末端，與農村社區居民的熟悉程度高，因而在如何選擇最適合農村的政策執行工具、如何進行權力執行方面都較為有經驗。對於「野外防火，抓住坐牢」「飛車搶劫，當場擊斃」這一類帶有強制性、懲罰意味的標語，有些基層行政人員將其解釋為農民文化素質低，表達直接的標語更容易為農民所理解，起到行為約束作用。在此需要指出的是，基層行政組織遵循了目的性倫理，並將其視為凌駕於責任倫理之上的執政守則，這種觀念是有問題的，責任倫理與目的倫理雙管齊下才能夠適應社會的發展需求。
因此，重塑基層行政組織文化與倫理迫在眉睫，強化執政為民的理念，在執政實踐中踐行制度框架內的價值規範，踐行社會正義。基層行政組織進行政策宣傳需要審視社會政策的道德視角，需要正視治理的工具主義導向產生的消極影響，即對政策工具、手段、效能的強調而忽略社會政策背後的價值、倫理層面和道德視角，從而產生效用缺失。文化和倫理的重建是系統化的結構性調整，同時需要行政制度改革作為支撐，政府在鄉鎮層面需要進行制度變革，增強基層政府的獨立性和自足性，同時弱化基層政府科層制的績效考核，強化公共服務的接受方對基層政府的服務效能測量。
（四）構建從「管理」到「善治」的農村社會治理路徑
俞可平提倡的「善治」理論超越了一般的政治哲學範疇，使用全新的視角和概念範疇解釋了政府與公民社會的平衡關係，構造了國家與公民社會關係的最優模型，將社會治理視為促進公共利益最大化的社會管理過程，成為廣為認可的分析範式並以此來解決政府失靈帶來的一系列問題。不可否認的是，隨著中國社會由傳統向現代社會的轉型，農民的權利意識與民主意識不斷提升，這就需要農村社區重建公共權威和重構公共秩序，傳統的管理與被管理的不對稱思路無法為社會管理提供有效的方法和路徑。就標語而言，很多農村標語語言強硬，雖然產生了一定的威懾作用，但是缺少對治理雙方平等互動的考量，且過度迷信強制性、規則以及懲罰在解決社會問題方面表現出的有效性。
「養兒不讀書，不如養頭豬」這樣表達欠妥的標語背後隱藏的消極價值觀與標語發展教育的積極目標相背離。諸如「一人超生，全村結紮」一類的不恰當標語，映射出了基層管理的粗獷、強勢，以及與民眾的地位不對等。暴力型標語背離了標語的宣傳引導功能的最初目標，就現實功能而言，在傳統社會的一定時期內起到了威懾作用，一定程度上預防了違法、違規、犯罪、越軌行為的發生，但是其話語表達體系已經遠遠不能適應當下政府治理的情境與需求。標語宣傳需要政府在尊重公共領域問題複雜性的前提下選擇合適的宣傳口號與工具，構建政府與民眾之間真正的平等、協商，通力合作解決社會問題，並進行有效且有誠意的對話與溝通。需要將標語視為國家社會政策向鄉村社區傳遞的工具和載體，而非以規誡與懲罰為後盾的強制性的行政指令。
在政策制定和落實環節，標語承載的是政府與民眾之間真誠的溝通，政策的實施需要建立在廣泛民眾自下而上參與的基礎之上，而不是依賴於強制和制裁的力量，這樣才能實現政府與社會之間長期、穩定的互動與合作。
作者：龔曉潔（濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022）
（此文發表在《山東社會科學》2017年第11期P80-84）