由於資金籌措遇阻，導致部分光伏扶貧項目停滯不前。圖/視覺中國
《財經》記者 白兆東/文 李恩樹/編輯
2018年1月，陝西延安迎來入冬首場大雪，氣溫驟降至零下13攝氏度。在延安志丹縣杏河鎮王圪坨村，連綿起伏的高山被積雪覆蓋。延安久久光電有限公司（下稱「久久公司」）在這裡實施的10兆瓦光伏電站已初具規模，連片的鋼支架布滿山坡，豎立在雪地裡，但只有少量安裝了光伏板組件。
陝西省獲批的光伏扶貧項目全部落戶延安市，在項目實施過程中，由於資金籌措遇阻，導致部分光伏扶貧項目停滯不前。
村級光伏電站項目在實施過程中問題頻現，一些項目不僅涉嫌層層分包，在具體實施中也暴露出未批先建等問題。
扶貧項目落地延安
久久公司負責實施的光伏項目，設計規模為10兆瓦，總投資約8000萬元，屬於國家第一批光伏扶貧項目，負責幫扶342戶貧困戶（每戶3000元），系當地政府重點工程。未承想，項目因種種原因停滯。
2016年3月23日，國家發展改革委、國務院扶貧辦、國家能源局、國家開發銀行和農業發展銀行聯合印發《關於實施光伏發電扶貧工作的意見》（下稱《意見》），決定在全國具備光伏建設條件的貧困地區實施光伏扶貧工程。
《意見》說明，光伏發電清潔環保，技術可靠，收益穩定，既適合建設戶用和村級小電站，也適合建設較大規模的集中式電站,還可以結合農業、林業開展多種「光伏+」應用。
光伏扶貧電站是以扶貧為目的，在具備光伏扶貧實施條件的地區，利用政府性資金投資建設光伏電站，其產權歸村集體所有，全部收益用於扶貧。
2016年10月17日，國家能源局和國務院扶貧辦下達首批光伏扶貧項目，共涉陝西、甘肅等14個省約2萬個貧困村，可為約55萬個建檔立卡貧困戶每年每戶增收不低於3000元。
《意見》指出，中東部土地資源缺乏地區，可以村級光伏電站為主（含戶用），西部和中部土地資源豐富的地區，可建設適度規模集中式光伏電站。
據延安市發改委相關文件顯示，考慮到「延安革命老區」因素，陝西省光伏扶貧項目全部落戶延安市。其中，村級光伏電站共計65.771兆瓦，幫扶9500貧困戶，集中式地面電站共計200.52兆瓦，幫扶6948貧困戶。
2016年11月1日，延安市政府召開光伏扶貧項目推進工作會，安排部署全市第一批光伏扶貧項目的落實和推進工作。會議要求，各區縣成立光伏扶貧工作小組，制定具體實施方案，確保2017年10月底前，完成266兆瓦光伏發電設備安裝、調試和併網發電工作。
上述《意見》規定，對村級光伏電站（含戶用），可由縣級政府統一選擇承擔運營管理或技術服務的企業，鼓勵通過招標或其他競爭性比選方式公開選擇。縣級政府可委託運維企業對全縣範圍內村級光伏電站（含戶用）的工程設計、施工進行統一管理。
就村級光伏扶貧項目，延安市政府委託當地國企延安能源化工（集團）有限責任公司（下稱「延安能源集團」）擔任運維企業。延安能源集團成立於2014年，是經延安市委、市政府批准組建的國有獨資公司，以煤電、化工、天然氣為主要產業。
隨即，延安能源集團全資註冊成立延安能源光伏扶貧有限公司（下稱「延能扶貧公司」），專門負責實施光伏扶貧項目。
涉嫌多層分包
工商資料顯示，2017年3月1日，延能扶貧公司註冊成立，註冊資本為1億元。
公司成立一個多月後，委託西安一家招標代理公司，就延安「54.361兆瓦光伏扶貧村級電站項目EPC總承包工程」進行招標。
據延能扶貧公司相關文件，招標的54.361兆瓦光伏扶貧項目，涉及延安市七個縣區。此後，延能扶貧公司又接管其他公司的40兆瓦光伏項目，規模隨之擴大。
北京嘉寓門窗幕牆股份有限公司（下稱「嘉寓股份」，300117.SZ）和新疆乾元坤宇電力工程有限公司組成聯合體進行投標，後中標。據工商資料，嘉寓股份於1987年1月5日註冊成立，法定代表人為田新甲，經營範圍為製造金屬門窗、防火門等，承包建築幕牆設計、安裝等。
對於工程中標後的分包行為，國家有嚴格規定。《招標投標法》第48條規定，中標人按照合同約定或者經招標人同意，可以將中標項目的部分非主體、非關鍵性工作分包給他人完成。但接受分包的人應當具備相應的資質條件，並不得再次分包。此外，中標人就分包項目向招標人負責；接受分包的人就分包項目承擔連帶責任。
也就是說，分包行為的限制條件包括：一是為防止某些中標人在拿到工程項目後以分包的名義倒手轉讓，損害招標人利益，強調中標項目的主體性。關鍵性工作必須由中標人自行完成，不得分包；二是分包只能進行一次。
《財經》記者獲得的相關材料顯示，嘉寓股份組成的聯合體中標該項目後，將光伏項目分包（包括主體工作）給陝西華宇消防科技有限公司（下稱「陝西華宇」）；而陝西華宇又將部分工程勘察、地基檢測等工作分包給陝西九重新能源開發有限公司（下稱「陝西九重」）。陝西華宇2016年2月23日在西安註冊成立，註冊資本5000萬元，法定代表人王舞燕。按照該公司登記辦公地址，無法找到該公司，該公司的電話也無人接聽。
《財經》記者獲得的一份陝西九重與珠海興業新能源科技有限公司的結算協議顯示，陝西九重還從後者分包到一些勞務工作。
對於光伏項目分包問題，陝西九重相關負責人表示，該公司後來已從光伏項目撤離。延安能源集團和嘉寓股份也不予置評。
一位業內人士告訴《財經》記者，嘉寓股份以7.37元/瓦中標，在業內屬於較高價格，如果以低價分包，差價利潤誘人。
知情人告訴《財經》記者，嘉寓股份中標後，採購的是山東潤峰集團的光伏板。《財經》記者在延安一處項目現場發現，被安裝的光伏產品標識顯示，山東潤峰集團生產的265瓦多晶矽光伏板組件，光電轉換率為16.3％。
延能扶貧公司標書明確，本工程項目主要設備採購標準執行國家發改委等八部委發布的《能效「領跑者」制度實施方案》中先進技術要求，符合中國質量認證中心CQC認證、鑑衡認證「領跑者」的光伏發電產品。根據國家能源局2015年6月1日發布的《關於促進先進光伏技術產品應用和產業升級的意見》，光伏組件「領跑者」先進技術產品，多晶矽電池組件光電轉換效率要達到16.5％以上。
對此，延安能源集團內部人士解釋稱，由於工期有嚴格要求，市場上符合標準的光伏板組件嚴重缺貨，為了趕工期遂選用265瓦光伏板。在後續項目實施過程中，逐漸選用轉換率較高的產品，以此彌補前期產品的缺陷。
據業內人士介紹，如果選用符合「領跑者」標準的280單晶矽光伏板，價格為3.1元/瓦，和2.8元/瓦的265瓦光伏板相比，每兆瓦差價在30萬元左右。轉換率更高的光伏板價格越高，採用265瓦光伏板組件利潤越可觀。
環評缺失與工程反覆
2017年12月8日，國家審計署發布該年三季度重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果。審計發現，截至2017年9月底，延安能源集團光伏扶貧等12個建設項目在未取得環境影響評價等前期環境保護手續的情況下，違規開工建設。
根據相關規定，光伏電站項目在前期開發階段即需要具備資質單位勘察製作環評表，並交當地環保部門批覆，項目選址、氣候條件均是其中勘察要素。未依法經審批部門審查或者審查後未予批准的，建設單位不得開工建設。
據了解，當年6月，延安能源集團1兆瓦光伏扶貧項目在延安市寶塔區開建，原計劃兩個月的工期，後因項目選址不當，屢次遭遇大風將光伏板吹倒，被迫拆除。該項目施工負責人介紹，其從陝西九重手中接活，負責施工，項目拆除亦與環評缺失相關。峁圪墶土特產市場地理位置特殊，三面環山，加之光伏板支架在房頂加固受限，市場出口恰好是風口，特殊天氣易形成龍捲風，只能被迫拆除。
一位業內人士告訴《財經》記者，不經過專業機構勘察設計，盲目施工很可能出問題。設計時要考慮到永久荷載、風荷載、雪荷載、溫度荷載對光伏組件和建築物的影響，根據參數進行加固施工，才能保證光伏組件安全。
延安其他縣市也出現類似情況。在宜川縣交裡鄉赤良村和南嶺村，有延安能源集團實施的6兆瓦光伏項目，項目施工負責人告訴《財經》記者，施工過程中，未見環評報告、勘察設計等手續。從開工到中途停工，都是根據現場實際情況，一邊施工一邊進行調整。
對此，延安能源集團內部人士稱，在宜川縣交裡鄉項目實施過程中，確實存在選址不當問題。為保證後續項目的質量，宜川縣經濟發展局重新進行選址，後續項目在有序推進。
就環評手續問題，寶塔區經濟發展局、宜川縣經濟發展局、延安市環保局均未對《財經》予以明確回復。
知情人告訴《財經》記者，延安市政府對工期要求很緊。延安能源集團於2017年3月成立延能扶貧公司，政府要求5月項目全部開工，並要求全市所有光伏扶貧項目在當年10月底完成發電設備安裝、調試和併網發電工作。
此前的2017年2月27日，延安市發改委就下發督促通知，對全市光伏扶貧項目進行月督促、月通報，同時將督促報告上報延安市委、市政府。督促通知提及，經與國家能源局對接，光伏扶貧項目在2017年6月30日前建成投運的，執行0.88元/千瓦時電價，而在6月30日以後投運的項目，將執行0.75元/千瓦時電價。因此，為保證電站效益最大化，各項目單位務必加快建設進度。
據業內人士介紹，通常約定工期為六個月，除非施工隊富有經驗，設計圖紙和進場電器設備到位，四個月也可以完工。
資金短缺與責任歸屬
2016年10月17日，國家能源局會同國務院扶貧辦印發《下達第一批光伏扶貧項目的通知》（下稱《通知》），並下達總規模516萬千瓦光伏扶貧項目。其中，給與陝西省的份額為266.29兆瓦。
根據《意見》，地方政府可整合產業扶貧和其他相關涉農資金，統籌解決光伏扶貧工程建設資金問題。對村級光伏電站，貸款部分可由省扶貧資金給予貼息，貼息年限和額度按扶貧貸款有關規定由各地統籌安排。集中式電站則由地方政府指定的投融資主體與商業化投資企業共同籌措資本金，其餘資金由國家開發銀行、中國農業發展銀行為主提供優惠貸款。同時，也鼓勵國有企業、民營企業積極參與光伏扶貧工程投資、建設和管理。
對運維企業而言，可依據法律和特許經營協議規定，在村級光伏電站的管理和技術服務費用中提取收益。
延安多位官員告訴《財經》記者，為按期完成光伏扶貧項目，各縣與多家銀行召開協調會，而金融機構發放貸款有自己的規定，未能從銀行獲得資金支持。
截至2018年2月底，志丹縣和吳起縣23兆瓦集中式地面光伏電站，因資金籌措遇阻，基本處於爛尾狀態。2017年5月13日，延安市發改委對光伏扶貧項目建設有關問題進行通報，通報對象是各縣區政府和延安能源集團，反映主要問題就是資金籌措困難——由民營企業承建的吳起縣、志丹縣、延長縣、甘泉縣的四個項目（總容量為70兆瓦），貸款全部未能落實。
這份通報還要求各縣區的光伏扶貧項目，必須在2017年10月底前全部建成，按時限倒排工期、明確責任，並建議市委、市政府啟動約談機制，對光伏扶貧項目實施過慢的縣區主要領導進行約談。
承接了延安部分集中式電站工程的久久公司負責人告訴《財經》記者，10兆瓦扶貧項目獲批後，當時心裡很有信心，後來到中國農業發展銀行志丹支行（下稱「志丹支行」）對接貸款事宜，銀行負責人說可以貸款，需提供相應的資料。為了符合農發行對放貸企業實收註冊資本金過1億元的要求，公司最初註冊資本金還由原來8000萬元提高至1.1億元。但久久公司按照要求提交後，志丹支行卻無下文。
再次詢問後，志丹支行解釋說最近出臺了新辦法，等具體方案出來後再辦理貸款，此後又說要徵求市行意見，結果市行說具體由支行負責，後來一直沒有消息。
志丹支行負責人告訴《財經》記者，久久公司是諮詢過貸款業務，因為該公司不屬於國有企業，也不屬於國有控股混合所有制企業。原則上不支持民營企業。
現行擔保法禁止地方政府為企業融資提供擔保（經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外）。
關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知（財預〔2017〕50號）明確：金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。
根據《意見》規定，國家開發銀行、中國農業發展銀行為光伏扶貧工程提供優惠貸款，根據資金來源成本情況在央行同期貸款基準利率基礎上適度下浮，鼓勵其他銀行以及社保、保險、基金等資金在獲得合理回報的前提下為光伏扶貧項目提供低成本融資。
《中國農業發展銀行光伏扶貧貸款管理辦法（試行）》第6條關於借款人條件的規定是，混合所有制企業作為借款人時，其民營企業股東，或借款人為民營企業的，需上一年末和最近月份資產負債率70％以內、實收資本在1億元以上（含）、信用等級在AA一級以上（含）、連續三年盈利且經營狀況良好。
《財經》記者調查發現，延安多家實施光伏項目的民營企業，都是針對項目新成立的公司，連續三年盈利、成立超過三年的企業屈指可數。因此貸款難的公司並非延安久久一家，多家企業均未能貸到款。
久久公司負責人告訴《財經》記者，向志丹支行貸款失敗後，又通過政府協調與商業銀行對接，結果也未能如願。而項目前期投入巨大，若不能繼續推進，前期投入等於打了水漂，最後通過一家擔保公司進行融資，僅擔保費就是3％，最終的融資成本接近10％。
業內人士分析，10兆瓦光伏項目，總投入約8000萬元，如果按照中長期4.9％利率下浮10％能貸到款，企業投入資金還能收回。如果融資成本過高，企業基本上能維持正常運行，但收回巨額投資很難。
國內知名光伏企業高管告訴《財經》記者，10兆瓦集中式光伏項目，使用高質量光伏組件每年最高可發電1500萬瓦，按照目前上網電價0.75元計算，每年總收入1120萬元。如果按商業銀行利率融資，除了全年運行成本，再支付貧困戶約100萬元/年，企業利潤所剩無幾。
2018年4月24日，國家能源局在北京舉行新聞發布會，新能源和可再生能源司副司長李創軍對3月26日新出臺的《光伏扶貧電站管理辦法》進行解讀。該《辦法》共20條，其中明確光伏扶貧電站建設主體，今後村級扶貧電站由政府出資建設完成，且不允許貸款，地方政府承擔光伏扶貧開發建設的主體責任。保證扶貧電站公益性質，地方有錢就幹，有多少錢幹多少事。
就在《辦法》印發之前，4月4日，因存在招標價格虛高、承建主體實力不強和選用產品過於繁雜問題，山西省光伏扶貧工作領導小組辦公室也發布「緊急通知」，要求村級扶貧電站建設要做到「終身監測、終身運維、終身追責」。
（本文首刊於2018年5月7日出版的《財經》雜誌）
來源：財經雜誌