一、刑事執行一體化概述
刑事執行一體化思想源於刑事一體化構想。我國最早提出刑事一體化構想的學者是北京大學教授儲槐植。早在上個世紀80年代末，儲教授就基於刑事運行與刑事研究維度提出刑事一體化學術思想並不斷進行延伸和拓展。2003年12月20日在北京大學舉辦的一次「刑事一體化與刑事政策論壇」學術會議上，儲教授作了題為「再說刑事一體化」的學術報告，簡述了他以往的關於刑事一體化的思想。與其同時，這一時期關注並研究這一刑事法學思想的國內學者也紛紛撰文，如張紹彥的《行刑權及行刑權的運行機制探析》（發表1999年第3期《法學評論》）、力康泰、韓玉勝、袁登明合作的《刑事執行一體化初探》（發表2000年第10期《犯罪與改造研究》）、邵名正、於同志合作的《論刑事執行權的性質及理性配置》（發表《中國監獄學刊》2002年第5期），安徽監獄管理局程傳水的《完善現行刑事執行體制的思考》（發表2002年第3期《中國監獄學刊》），都從實務層面對刑事執行制度改革提出了自己的思考等。逐步從刑事一體化立法、刑事一體化司法、刑事一體化執法、刑事一體化科研等視角，具體展開我國刑事一體化圖景。
拉丁法諺云：「執行乃法律之終局及果實」。刑事一體化的終局及果實就是刑事執行一體化。實現刑事執行一體化不僅成為我國刑事法學界的共識，而且成為黨中央對司法體制改革頂層設計的應然部分。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,「完善刑罰執行制度,統一刑罰執行體制。」並明確提出優化司法職權配置的要求。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權互相配合、互相制約的體制機制。
「刑罰統一執行主體的確定是一個法律問題，更是一個憲法問題。必須解決刑罰執行權的權力屬性定位問題，才能準確地將刑罰執行權統一賦予特定的國家機關。以憲法和行政法為視角，刑罰執行權是行政權中的司法行政權，是兼具司法特徵的行政權，刑罰統一執行權統一賦予司法行政機關具備憲法上的合理性。」
司法行政系統刑罰執行一體化是刑事執行一體化的應有之義和改革的必由之路。作為狹義上的行刑一體化，它是指我國司法行政系統的刑罰執行機關監獄和社區矯正機構，在執行監禁刑刑罰和非監禁刑刑罰過程中，形成相互協作、相互配合、相互支持的統一的刑罰執行體制和工作機制的總稱。本文所研究的刑事執行一體化就是狹義概念上的刑罰執行一體化。顯然，「社區矯正不是一個孤立的系統，也不是一個孤立發揮其矯正功能的措施，矯正目標的相同性顯示社區矯正與監獄行刑是相關聯的統一體」。這為我們率先研究和推進司法行政系統內部刑罰執行一體化提供了可能和目標指引。
二、刑事執行一體化八大機制構建
推進行刑一體化，必須有統一的行刑管理體制和一套完整的行刑工作機制來保證。通過行刑一體化體制機制構建，最終構建「黨委領導、政府主導、建制規範、機制協調、體制保障、法律監督」的中國特色刑罰執行一體化工作格局。
構建統一的司法行政行刑管理體制就要在國家和省一級司法行政機關統一設置專司刑罰執行工作的管理機構——刑罰執行局，簡稱行刑局。統一行使刑罰執行權，統轄全國或全省的刑罰執行管理業務，不再設置監獄管理局和社區矯正局管理機構。
構建完整的刑事執行一體化工作機制，是實現刑事執行一體化目標、推進刑事執行一體化進程的重要保障。主要包括決策、銜接、配合、協調等八個方面機制內容。
（一）統一決策機制。所謂統一決策機制，是指在收押管理範圍、教育矯正、社會幫教、生活幫扶、又犯罪處置、家庭調查、案件審理、易科行刑、管控措施使用等各個環節，建立統一決策、一體運行的決策工作機制，扣緊監獄行刑和社區矯正的鏈條，體現促進行刑執法貫通、教育矯正有效銜接的行刑管理要求，實現監獄與社區同向發力、精準發力，把一體化制度優勢轉化為懲罰犯罪與矯正罪犯的治理效能。為了促進行刑決策統一，應採取以下措施。 一是系統內重組組織機構 ；二是成立系統綜合性決策機構； 三是設立行刑管理績效目標體系。
（二）刑務銜接機制。刑務銜接機制是指監獄依法將提請假釋、暫於監外執行的罪犯，在獲人民法院裁定生效後或監獄主管機關批准後，移送社區矯正機構接受社區矯正的程序規定和工作機制。針對目前司法行政系統二元行刑體制存在的問題：立法上存在的不足；制度設計上存在的不足；實施過程中存在的不足等，應積極做好以下工作：
一是完善相關立法和法規制度體系。通過修訂刑訴法、監獄法以及通過社區矯正法立法來實現； 二是建立相關銜接工作機制和平臺，這項工作已經通過兩院兩部的工作機製得以改善； 三是建立完善相關行刑銜接的檢察監督機制。
同時要高度重視刑務信息銜接。構建行刑銜接信息共享平臺是在監獄行刑與社區矯正相銜接工 作機制框架內，利用司法行政政務網的現有網絡、設施和有關數據，實現各監獄與司法行政機關之間的刑務資源共享。通過信息共享平臺，各監獄、社區矯正機構可實現服刑人員信息資料的網上移送、網上辦理、執法動態的交流和業務研討、矯正信息流程跟蹤和監控，建立網上銜接、信息共享、溝通便捷、防範有力、處置及時的懲罰犯罪和矯正罪犯的協作機制，增強監獄行刑和社區矯正整體工作合力，提升司法行政系統執行刑罰的質量和效率。
（三）警務配合機制。有效的警務配合機制必須以構建以下子機制為基礎。
一是建立聯席會議機制，由監獄警務部門與區域社區矯正機構的監管部門輪流擔任聯席會議召集人，定期研究協商合作事宜。在監獄和社區矯正機構分別建立警務配合辦公室，確定負責人和聯絡員，設立合作熱線，建立日常溝通機制，旨在推進落實聯席會議確定的合作事項，負責協調具體事宜，促進配合協作。
二是建立共建共管共保安全的警務共建機制。充分發揮監獄警務資源、社區安保資源、社會治安資源等優勢，構建區域一體、無縫對接的監管防控、社區防範、社會聯防三級監管防控機制。
三是建立警務情報互享機制。在維護監獄穩定、打擊犯罪、社區治安管理、社區服刑人員管控、犯情情報信息等領域加強合作，加強數據交換和共享，在整體警務合作框架下，分別建立專業化合作機制，在證據調取、線索協查、追逃協作、特殊人群監控、預防和打擊社區犯罪等方面開展深度合作。
（四）法務協作機制。當前監獄和社區矯正機構在執行刑罰的刑事活動中，對行刑法務工作重視程度不夠，法務工作常見的問題表現在：
一是缺乏根本性重視，尚未有形成法務工作是監獄、社區矯正機構主業的意識。 二是缺乏法務工作基礎性支持，專業化、規範化管理水平不高，人財物支持力度不夠。 三是缺乏專業化高素質法務人才團隊。
針對以上問題，應從完善法務工作機制入手，構建完善的監獄、社區矯正機構法務工作協作機制。
一是明確法務工作在監獄行刑和社區矯正中的核心價值和基礎地位。首先要明確法務工作性質；其次要明確法務工作原則。即法務工作必須遵循「統一管理、分別負責、服務行刑、分工協作、嚴格規範、依法履職」的工作原則。
二是完善法務工作制度體系，包括收押制度、接受制度、調查評估制度、減刑假釋制度、暫於監外執行制度、死亡處理制度、收監執行制度、撤銷假釋制度、刑釋制度等。
三是注重提升決策者、管理者的法律素養。
四是注重執法隊伍革命化、正規化、專業化、職業化建設。
（五）執法責任機制。當前司法行政機關刑事執法責任機制構建過程中存在的問題比較突出，主要表現在：相互推諉推卸多、擔責追究少，單位客觀擔責多、個人主觀負責少，一線執法者擔責多，管理機關擔責少，社會力量倒逼多、執法機關主動問責少，執法責任強調多、實際追究失職瀆職少。司法行政機關應對刑事執法責任連帶追究、終身追究進行制度設計，構建完整的執法責任體系。明晰刑事執法主體責任，回歸刑事執法的司法屬性，保障刑事執行民警和矯正管理工作者的職業榮耀。建立刑事執法責任終身追究制度，真正發揮預防徇私枉法的剛性制度作用。中政委曾下發通知明確規定「執法司法人員在職責範圍內對執法辦案質量終身負責。」，毫無疑問，這一問責機制只適用違法亂紀，徇私枉法，編造罪犯積極表現事實，掩蓋罪犯違法違規事實，製作虛假法律文書，編造罪犯實際服刑時間和間隔期等一切行刑管理違法行為的責任。
（六）信息共享機制。信息化建設作為實現司法行政系統管理現代化的重要手段，是促進司法行政工作科學發展的重要載體和有力支撐。近年來，公安、檢察、法院、司法行政等政法部門垂直信息化在不斷深入，但部門之間信息孤島的現象卻愈發凸顯。尤其是同一行刑體系的司法行政系統內部信息不通、不暢、不完整等問題突出。諸如罪犯身份信息、犯罪事實、犯罪情節、家庭關係信息等具有工作內容上的可複製性，而案件受理、期限控制、文書送達、社會經歷、犯罪社會影響、人身危險性評估、刑釋安置、社會融入程度等工作事項在政法各部門之間具有可銜接性。面對日益嚴重的案多人少窘境，改變傳統的辦案工作方式，實現政法部門信息化共享和智能管理，促使行刑效率最大化已是刻不容緩。
（七）行刑保障機制。構建系統化、區域化、一體化的行刑保障體系，形成國家財政保障、社區保障、社會保障相結合的三級行刑保障網絡體系和保障機制。
（八）文化共建機制。讓現代行刑意識、行刑觀念、行刑思維和現代行刑方式在國家刑事司法體系中牢固樹立起來。行刑文化的基本內容包含：行刑的堅強保證是黨的領導，根本宗旨是以人民為中心，基本方略是依法行刑，核心價值是公平正義。通過行刑文化建設弘揚社會主義法治精神，為法治社區、法治監獄奠定文化基礎。構建行刑文化共建機制，是弘揚中華優秀刑罰文明，構建現代行刑文化的必由之路。應從以下六個方面推動行刑文化機制建設:
一是整合監獄和社區資源，參與現代行刑文化建設。
二是倡導行刑文明理念，持續廣泛地舉辦行刑法治宣傳推廣活動。
三是開展「法治社區」「文明監獄」評選活動，弘揚社會主義新型法治文化。
四是共商共建共享，打造社區群眾法治文化活動平臺。
五是建設富有地域文化特色的社區矯正基地、社會關愛幫教基地。
六是形成國家刑罰資源、社區資源互動共享的制度體系。
三、刑事執行一體化機制建構路徑
刑事執行是刑事司法的最後一個階段,其效果直接關乎刑罰目的的實現和刑事訴訟的績效。我國司法行政機關現行刑事執行二元結構形態的制度構造不僅背離了刑事司法改革的初衷和基本精神,而且也不利於監獄、社區矯正機構集中有限的行刑資源專司其職,並容易造成部分刑罰的執行流失,行刑效果難以實現最大化和統一化。因而有必要對行刑形態進行一體化改革,以促進行刑的統一化、規範化和專業化。
（一）行刑一體化需要充分發揮監獄監禁刑行刑的龍頭帶動作用，社區矯正機構展示非監禁刑執行所長的基本行刑系統合作格局。實現兩大行刑系統合作格局，不僅體現寬嚴相濟刑事政策的威力，而且也展示了我國構建科學、合理、有效的國家刑罰執行體系的努力和成果。這一基本刑罰執行制度必須得到有效實施，懲罰犯罪、改造罪犯、預防和減少犯罪、保障國家安全、社會穩定的執行刑罰效能才能得到充分彰顯。圍繞行刑使命，監獄就應當在懲罰犯罪，實現懲罰預防方面有更大的作為；在社區在矯正罪犯，實現社會預防方面發揮獨特作用。兩大體系不是弱化特色而是彰顯特色，不是模糊邊界而是清晰邊界，真正做到目標一致、各顯神通，共同服務國家懲治和改造罪犯、建設美好社會的治理目標。實踐過程中須注意兩點：
一是實施協調性執法銜接政策,但區別監禁刑和非監禁刑的邊界；
二是行刑一體化體制下的監獄行刑和社區矯正系統內部工作機制持續獨立運行。
（二）行刑一體化發展需要契合國家司法體制和刑事訴訟體制改革趨勢。我國司法體制改革已步入新的階段，黨的十八屆四中全會對新時代司法體制改革擘畫了藍圖。2018年召開的全面深化司法體制改革推進會上提出司法體制改革的目標任務，要堅持以重大任務為統領，統籌推進司法機構改革、司法體制綜合配套改革和政法各單位改革等三項任務，形成全方位深層次司法體制改革新格局。新時代司法體制改革具有鮮明的時代特色，「司法公正、司法公信是其基本的價值取向，實現『權責統一』是其基本目標，『還權』與『追責』是實現該目標的方法，落實司法責任制是其關鍵」這一特色必將融入行刑一體化發展進程之中，成為一體化發展的價值底蘊和文化底蘊。
我國刑事訴訟制度改革是司法體制改革的題中之義，也是刑事司法進步文明的重要特徵。構建公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關相互配合、相互制約的新型刑事訴訟體制是全面依法治國的重要內容；積極推進刑事執行法制建設，豐富和完善我國刑事執行法律體系，實現刑罰執行一體化發展是刑事司法體制改革的必然趨勢。當務之急，全國人大應加快推進社區矯正法立法進程，將監獄法修訂工作納入人大立法修法議程。在完善刑法、刑訴法、監獄法、社區矯正法、看守所法等刑事法律體系的基礎上，適時推動刑事執行法立法工作，形成真正意義上的國家刑事執行法典。此外，在刑事執行監督制度改革方面，最高人民檢察院要進一步強化對監獄、看守所、社區矯正機構等執行機關履行好刑罰執行職責的監督，通過刑事執行檢察活動，保障實現刑事執行的目標任務，同時還應推進監所巡迴檢察試點工作，保障刑事司法功能的實現。所有這些改革成果都將為刑事執行一體化發展提供支撐和借鑑。
（三）行刑一體化發展需要複製推廣國家在監獄體制改革和社區矯正機制創新的成果。自新中國創建監獄工作以來，監獄體制改革就國家層面的改革歷經了四個時期。
第一個時期主要改革監獄管理體制問題，將由司法部管理的監獄管理機構劃歸公安部管理，以提升建國初期打擊犯罪、鞏固新生政權的能力； 第二個時期仍然是監獄管理體制問題，強化改革開放時期國家民主法制建設，解決新時期犯罪治理專門化和青少年罪犯教育管理專業化問題；2003—2008年的新中國第三次監獄體制改革，其核心是解決新形勢下，制約和鉗制我國監獄生存和發展的保障問題，確保監獄正常運行。確立了「全額保障、監企分開、收支分開、規範運行」的監獄改革原則； 第四個時期是新世紀以來啟動的大規模監獄布局調整工作，實現布局更合理、功能更完善，設施更先進的監獄建設現代化目標。
經過十多年的社區矯正實踐和理論探索，我國社區矯正工作在領導體制、組織體系、工作內容、工作方式、監督體系建設等方面均取得了歷史性的突破，形成了具有特色的中國社區矯正體制機制，監督管控、教育矯正、社會幫扶等矯正績效顯著。以我省的社區矯正工作為例，據統計，13年來，我省已累計接收社區服刑人員23.6萬人，解除矯正20.1萬人，目前在矯3.5萬人，社區服刑人員再犯罪率為0.11%，持續低於全國平均水平。
（四）行刑一體化發展需要推動刑事執行制度重大改革舉措的集成聯動。行刑一體化涉及國家層面的刑事政策調整、刑事司法體制改革和刑事執行體制機制改革，涉及範圍廣、內容多、難度大，即使司法行政系統刑罰執行體制機制一體化改革，也涉及到我國監禁刑執行和非監禁刑執行兩大體系。如何推動兩大執行體系融合發展，需要一系列重大刑罰制度改革、刑事執行制度改革創新，為一體化發展提供制度支撐和規範導引。例如改革我國刑罰體系，在主刑系統中逐步取消三個月以下監禁刑罰，設置社區服務刑取而代之，為公安機關執行有限刑罰自然紓解；針對將原判三至五年以下有期徒刑，設置刑罰易科制度，打通監禁刑與非監禁刑制度通道，更好地發揮寬嚴相濟刑事政策的威力和作用；通過立法或修訂刑法、刑訴法，有計劃、有步驟擴大社區矯正對象範圍，將剝奪政治權利刑納入社區矯正體系；通過改革監獄減刑假釋制度，重構新型刑罰變更制度，調整我國刑罰變更制度內部結構，限制和減少監獄罪犯適用減刑比例，逐步擴大監獄假釋比例，使得刑罰變更制度更加科學、公正、有效。
（五）行刑一體化需要進一步明確行刑一體化發展的主要任務和內容。司法部在《關於推進刑罰執行一體化建設工作的意見》中，對一體化建設主要任務和內容表述上的原則和抽象，實施和實踐中必須把握原則，理解精神，結合實際，創造創新，形成明確具體、可操作性強的任務清單和內容概要，從而確保目標清晰、任務清楚、內容清朗。這樣，將有利於推進實施過程中明確路線圖和時間表，把握推進節奏。行刑一體化發展的主要任務和內容應著重圍繞行刑一體化理念確立、行刑一體化組織搭建、行刑一體化機制建構、行刑一體化制度設計以及行刑一體化支持系統構建等五個主要方面進行規劃設計。如安徽在構建行刑一體化支持系統方面，強化系統內部資源整合，積極推動行刑資源一體化運作，社區矯正機構依託區域資源優勢在監獄建立警示教育基地；積極整合系統內科研資源和力量，依託安徽省警官職業學院，聯合司法廳法制研究中心、安徽省監獄工作研究所等司法行政系統科研力量成立刑罰執行一體化研究中心，為全系統行刑一體化發展服務，為行刑一體化實踐提供理論指導和智力支持。
（六）行刑一體化需要積極探索構建行刑執法網際網路平臺。建設智慧監獄，推動基礎設施和管理的智能化，體現科技強警帶來的監獄安防、矯正、執法、政務管理模式的變革，不僅是監獄管理模式的創新，更是現代化文明監獄的必然要求。為此，司法部明確提出：堅持以「智慧化應用」為目標，全力推進「智慧監獄」建設的目標和要求。課題組認為，推進智慧監獄、智慧矯正建設，一定要以行刑工作模式和行刑管理實務需求為根本，緊密結合刑務、法務、警務實際需求為導向，以實現刑務相通、法務相聯、警務相融為目標，推進「刑務+網際網路」、「警務+網際網路」、「法務+網際網路」、「監督+網際網路」四大智慧平臺建設，消除兩大行刑體系的信息孤島，連結系統行刑機制，形成特色鮮明的一體化行刑執法監督平臺。
（七）行刑一體化發展需要鼓勵以監獄、社區矯正機構為主體的刑事執行合作與協調。一項國外研究表明：碎片化管理的困境無法通過相互分割的政府部門來實現，也不能依靠設立新的「超級部門」，唯一可行的方法就是圍繞統一、特定的政策目標，在不打破部門界線的情況下進行部門之間的協作。我國現行刑事執行主要弊端體現在「行刑權架構與運行上的兩大缺陷」，即「行刑主體過於分散，行刑權的非均衡性。」通過成立協作組織、規範協作內容、強化協作信息等構建協作機制。
首先在司法廳局內，監獄管理局、社區矯正管理局（處）聯合成立省級協作領導小組，分別設立相應的辦事機構；在監獄和市級司法局指定部門負責協調聯絡工作；縣以下司法局、所則由專人分管協調對接工作。
其次在執行刑罰的內容上加強雙方協調協作。監獄對於國家刑事政策調整、刑事法律適用、監管政策和措施實施等涉及到行刑事務重大問題應及時向社區矯正機構通報情況、交流信息並提出協作請求；社區矯正機構對於涉及矯正刑務、法務和警務等工作，應及時向監獄提出實現服刑人員信息共享、矯正工作支持配合和強化監獄、社區聯繫等事務請求。
再次監獄、社區矯正機構在行刑業務和矯正經驗方面應加強交流和分享。通過機制化的工作形態加強社區屬地服刑人員信息、矯正現狀的信息共享，積極整合服刑人員矯正個案信息，共同研究個案特點和方案、行刑矯正規律、安全防控對策。對重點人員由雙方相關人員共同交流研討行刑方案和矯正措施。
（八）行刑一體化發展需要刑事政策的支撐。正如儲槐植教授所言：「刑事政策是導引刑事立法，同時刑事政策又應當在刑法的框架之內，起機制性的作用。運用哲學、政治學、社會學、經濟學，包括犯罪學等學科的知識理念，用來解決刑法問題，體現刑事一體化。」同樣，刑事政策又是引領國家運用刑罰懲罰犯罪和改造罪犯的刑事執行活動。將行刑權力重組於監禁矯正與非監禁矯正的統一體中，「意味著在致力於使刑罰資源分配更合理、刑罰執行體系更有效的目標下，刑罰權力的重構及寬嚴相濟的刑事政策更加緊密地與整體社會機制聯結在一起。」國家層面的刑事政策就是貫徹落實社會治安綜合治理政策、寬嚴相濟刑事司法政策、打擊嚴重刑事犯罪的高壓政策等，相對數量較少、政策基礎性、根本性、穩定性、方向性較強。需要一系列配套執行政策或政策解釋使之落地。如2010年2月8日最高人民法院頒布《關於貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》；而地方層面、系統層面的刑事政策更多是針對地方治理犯罪的實際情況，有的是出於地方保護和系統利益保護，或出於對系統行刑執法風險的規避等考量，往往規定很多。因此，刑事政策的統一和銜接尤為重要，需要打破地方局限或系統局限，形成一體化刑事政策溝通機制，達成統一的刑事政策共識，培育和樹立一體化行刑理念。
作者簡介：
秦心福，省監獄工作研究所所長、省監獄協會秘書長、省法學會監獄法學研究會秘書長。（本課題組組長）
張秀紅，省司法廳社區矯正管理處處長。
鄭迎勝，省監獄工作研究所副所長、省監獄工作協會副會長、省法學會監獄法學研究會副秘書長。
程正樂，省監獄工作協會辦公室主任、副秘書長、省法學會監獄法學研究會副秘書長、中國監獄工作協會文化專委會副秘書長。