崔厚元：地方「法檢兩院」可以向本級人大及其常委會提出議案嗎？

關於地方各級人民法院和人民檢察院（以下簡稱「法檢兩院」）是否可以向本級人大及其常委會提出議案，存在不同觀點。

有人認為，地方組織法沒有明確規定，地方「法檢兩院」無權向本級人大及其常委會提出議案；有人認為，監督法規定「法檢兩院」可以向本級人大常委會提出撤職案，據此，「法檢兩院」可以向本級人大及常委會提出議案；也有人認為，參照最高人民法院、最高人民檢察院做法，地方「法檢兩院」有權向本級人大及其常委會提出議案。

首先，法無授權不可為。關於「法檢兩院」能否向本級人大及其常委會提出議案，從國家層面上看，全國人大議事規則第二十一條規定「最高人民法院，最高人民檢察院，可以向全國人民代表大會提出屬於全國人民代表大會職權範圍內的議案，由主席團決定列入會議議程。」

全國人大常委會議事規則第十二條規定，「最高人民法院，最高人民檢察院，全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出屬於常務委員會職權範圍內的議案，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定提請常務委員會會議審議。」

從地方層面上看，地方組織法第十八條規定，地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬於本級人民代表大會職權範圍內的議案。

地方組織法和第四十六條規定，縣級以上的地方人民代表大會常務委員會主任會議可以向本級人民代表大會常務委員會提出屬於常務委員會職權範圍內的議案，縣級以上的地方人民政府、人民代表大會各專門委員會、常委會委員三人或五人聯名可以向本級人民代表大會常務委員會提出屬於常務委員會職權範圍內的議案。可以看出，地方組織法並沒有做出地方「法檢兩院」可以向本級人大及其常委會提出議案的明確規定。

此外，人民法院組織法、人民檢察院組織法也沒有做出地方法檢兩院可以本級人大及其常委會提出議案的相應規定。因此，地方「法檢兩院」向本級人大及其常委會提出議案於法無據。

其次，上位法高於下位法。監督法第四十五條規定，「縣級以上地方各級人民政府、人民法院和人民檢察院，可以向本級人民代表大會常務委員會提出對本法第四十四條所列國家機關工作人員的撤職案。」

有人據此認為，地方「法檢兩院」可以參照監督法第四十五條規定做法，可以向本級人大及其常委會提出議案。

筆者以為，此種觀點並成立，因為，地方組織法是由全國人民代表大會制定，屬於上位法，監督法是由全國人大常委會制定，屬於下位法。

根據上位法優於下位法的法律衝突適用規則和立法法權限規定，地方「法檢兩院」並不能依據監督法向本級人大及其常委會提出議案。況且，監督法中的撤職案並不能等同於地方組織法所規定的一般性議案，不能想當然的依次類推。

再者，適用法律保留原則。憲法第六十二條規定，全國人民代表大會「制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律」，立法法第七條規定，「全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律」。

從立法法第八條規定可以看出，司法制度適用於訴訟制度法律保留原則。也就是說，訴訟制度或司法制度，都屬於法律保留原則的範疇，只能由全國人大及其常委會以法律的形式來加以規範。

因此，地方「法檢兩院」不宜就訴訟制度和法律規定事項向本級人大及常委會提出議案，而是通過上級法檢部門層層反映情況，由最高法最高檢分別向全國人大及其常委會提出議案。

至於「法檢兩院」關於經費保障、人員編制、技術裝備等實際問題，並不屬於法律法規範疇，而是實際工作問題，不涉及司法制度層面。如果必要，可以由人大代表通過意見建議的形式向本級人大及其常委會提出。

（安徽省鳳陽縣人大常委會 崔厚元）