全國人大常委會法工委原副主任闞珂。 受訪者供圖
1979年1月，鄧小平在一份關於香港廠商要求回廣東開設工廠的來信摘報上批示，「這種事，我看廣東可以放手幹」。這一批示，讓廣東嗅到了改革開放的契機。
「我們就從廣東的實際出發，分析廣東的特點，提出廣東的改革開放應該先走一步。」 3個月後的中央工作會議上，一位廣東省委領導提出建議：利用毗鄰港澳的有利條件，允許華僑、港澳商人在廣東的幾個地方直接投資辦廠。
一年多後，全國人大常委會批准《廣東省經濟特區條例》，標誌著深圳經濟特區正式成立。
40年間，深圳經濟特區不僅是改革開放的試驗田，也是法治建設的探路者。作為首個被授予經濟特區立法權的設區的市，深圳的誕生與發展都與立法有著密切的關係。
作為授權經濟特區立法的見證者，曾任全國人大常委會法制工作委員會副主任、全國人大常委會辦公廳新聞發言人的闞珂形容：立法與改革是相伴而生、相伴而行的，改革催生了立法，立法保障和引領了改革。在改革開放的早期、中期和當前，立法與改革這兩者之間的關係也呈現了不同的特點。
談經濟特區設立
「特區是中國的特區，只是在廣東辦」
南都：深圳經濟特區的設立有哪些背景？
闞珂：建立深圳經濟特區最早是廣東省提出來的。當時的廣東省委書記吳南生在1979年到汕頭地區宣傳十一屆三中全會精神，看到老家汕頭太落後了，他就提出能不能劃出一些地方，給一些特殊的經濟政策，舉辦出口加工業。當時有一個考慮：先選小地方，如果搞差了，也不會有多大的影響。
1979年4月，中央召開會議專門討論經濟建設問題，同年7月，中共中央、國務院批轉了廣東省委、福建省委關於對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告，同意在深圳、珠海、汕頭和廈門劃定部分地區，試辦「出口特區」。
南都：您曾提到，深圳經濟特區從設立開始就與人大、立法密切相關，如何理解？
闞珂：深圳經濟特區的設立需要確認法律地位，提供法律保障。1980年8月21日，第五屆全國人大常委會第十五次會議上，《廣東省經濟特區條例》提交審議，條例中規定在廣東省深圳、珠海、汕頭三市分別劃出一定區域，設置經濟特區。
在會上，對這個條例作說明的時候介紹了設置經濟特區的依據和性質、經濟特區組織管理的基本原則、對經濟特區企業的優惠政策以及經濟特區建設的實際步驟。
《廣東省經濟特區條例》經全國人大常委會批准後，經濟特區有了法律地位和法律保障。也就是說，經濟特區是從這時開始設立的。
南都：深圳經濟特區的「特殊性」有哪些？
闞珂：在《廣東省經濟特區條例》提交常委會審議時，也回答了這些問題：經濟特區吸收世界上一些出口加工區的有益經驗和通用做法，又有我國自己的特點，這是在社會主義制度下，在特定地區內，鼓勵和利用外國投資、加快經濟發展的一種特殊方式。廣東、福建兩省毗鄰香港、澳門和臺灣，港澳臺同胞和華僑很多，對外資、僑資具有特殊吸引力，在兩省的特定地區設置經濟特區，有其獨特的有利條件。
經濟特區採取與內地不同的體制和更加開放的政策，充分利用國外的資金和技術，發展工業、農業、畜牧業、養殖業、旅遊業、住宅建築業、高技術研究製造業和其他行業，由於比世界上一般出口加工區的範圍要廣一些，是綜合性經濟事業，所以定名為經濟特區。
南都：《廣東省經濟特區條例》屬於地方性法規，按照法律規定，地方性法規只需報全國人大常委會備案，不需要批准，為什麼這個條例要經過全國人大常委會批准呢？
闞珂：這裡有個故事。當時，對特區條例有無必要報全國人大常委會批准問題上廣東省有兩種意見。一種意見是，經濟特區條例是廣東省的地方性法規，由全國人大常委會批准沒有先例。而另一種意見是，時任深圳市委書記的吳南生等人極力主張這個條例必須由全國人大常委會批准，因為他清楚地知道，「特區是中國的特區，只是在廣東辦」，有關經濟特區建設的具體安排必須得到中央肯定。
意見難以統一，「矛盾」上交到最高層——全國人大常委會。最後，經多番研究，有了這個特區條例由國務院提請、由全國人大常委會批准這一「特例」。
談深圳獲得特區立法權
從特區試辦到獲得立法權歷時12年
南都：1989年，全國人大首次審議授予深圳經濟特區立法權的議案，當時為何沒有獲得通過？
闞珂：1989年3月，國務院提請第七屆全國人大第二次會議審議授予深圳市經濟特區立法權的議案，在這次全國人大會議審議這一議案時，代表們提出了一些意見。
審議時，有代表提出，授予某個地方立法權是嚴肅的事，目前深圳市人大常委會尚未建立，也缺乏立法能力，建議這次大會對授予深圳特區立法權的議案暫緩表決。也就是說，代表們認為深圳市人大及其常委會尚未建立，沒有「戶口」就給「糧票」的做法不妥。
1989年4月4日，在這次全國人大會議閉幕會上沒有直接對深圳市作出授予立法權的決定，而是授權全國人大常委會在深圳市產生人大及其常委會後再作出相應決定。
我認為，人大代表在審議議案中提出不同意見，這是再正常不過的事情，它可以使對作出的決定考慮得更周全些、更慎重些，雖然有時在效率上會有所犧牲，但這也是人大這個機構存在的必要性的一個非常重要的方面。
南都：經濟特區設立後的10年間，作為設區市意義上的深圳市人大及其常委會為何一直沒有設立？
闞珂：這主要是在深圳市政權體制設置上曾有一種意見：深圳市暫不設立人民代表大會。據第七屆、第八屆全國人大常委會副委員長王漢斌回憶，時任深圳市領導曾提出，深圳可以考慮不設人大，不開人民代表大會會議，市長由省政府任命。但憲法和地方組織法都沒有這樣的制度。幾經周折，最後還是確定深圳市實行同一般的設區的市相同的政權體制，也就是設立人大及其常委會。
南都：深圳經濟特區立法權是何時被授予的？
闞珂：1990年12月，深圳市第一屆人大第一次會議召開，並產生了市人大常委會。這時，授予深圳市經濟特區立法權的問題被提到了全國人大常委會的議事日程上。在鄧小平同志視察南方重要談話精神的推動下，1992年7月1日，第七屆全國人大常委會第二十六次會議作出了授予深圳市經濟特區立法權的決定。深圳從經濟特區試辦到獲得立法權用時12年。
談「一市兩法」問題終結
曾提出三個解決方案
南都：深圳經濟特區立法權在實施時，還遇到什麼問題？
闞珂：全國人大常委會作出授權決定時，特區外的寶安縣與特區所在的福田、羅湖、南山3個城區(特區面積327.5平方公裡，佔深圳市總面積的1/6)不同，不適用特區法規矛盾並不突出。隨著城市化進程，寶安縣改為寶安、龍崗兩城區，與特區內的三個城區基本上同步發展。但特區法規只能在經濟特區實施，而在經濟特區外的寶安、龍崗兩區實施的是廣東省的地方性法規，這種情況不適應深圳市經濟發展和法制建設的要求。用深圳市人大同志的話說，這個時候深圳市是「一市兩法」(或稱「一市兩制」)，他們希望儘快解決這個問題。
南都：「一市兩法」問題是如何解決的？
闞珂：1994年9月5日，時任全國人大常委會秘書長曹志召集會議，聽取時任深圳市人大常委會副主任張餘慶關於擴大深圳經濟特區法規適用範圍的說明。過了一段時間，時任國務院副秘書長席德華和時任國務院法制局局長楊景宇來到人民大會堂，就深圳經濟特區法規適用範圍問題與人大交換意見。席德華、楊景宇說，這個問題涉及擴大深圳經濟特區的範圍，並提出三個解決辦法：第一，將深圳經濟特區擴大到寶安、龍崗兩區，但當時沒有擴大特區範圍的考慮，而擴大特區範圍問題不由全國人大決定，由國務院報請黨中央後決定；第二，由全國人大作出深圳經濟特區法規在其全市實施的決定，但認為不宜由全國人大作這樣「二次授權」性質的決定；第三，將深圳市變為較大的市，這樣，它就有了制定地方性法規的權力，但經濟特區法規仍不能在寶安、龍崗兩區適用。「一市兩法」問題長時間沒有徹底解決。
直到2010年5月27日，國務院就廣東省提出的《關於延伸深圳經濟特區範圍的請示》，作出了《關於擴大深圳經濟特區範圍的批覆》。根據這個批覆從2010年7月1日起，深圳經濟特區範圍擴大到深圳全市。這樣，在深圳全市既統一實施深圳經濟特區法規，又統一實施深圳市地方性法規，「一市兩法」問題終結。
採寫：南都記者 劉嫚 發自北京