2019年5月15日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱「《條例》」）正式生效，確立了「公開為原則，不公開為例外」的政府信息公開基本原則。實踐中，有的行政機關以當事人申請公開的行為實質上是對於相關法律政策的諮詢事項為由，主張申請事項不屬於政府信息公開範疇，並據此作出不予公開的決定。然而，《條例》中並未明確界定「諮詢事項」的內涵和外延。一旦對諮詢事項的理解與適用存在偏差，極易誘發「同案不同判」的風險，從而損害法律適用的統一性。
聚法案例以「政府信息公開條例」和「諮詢事項」為關鍵詞，共能檢索出行政訴訟案例1985個（其中《條例》修訂後案例150個）。聚法案例分類梳理了相關案例中對諮詢事項的理解與適用，概括歸納了其分析過程和主要理由，以期為今後的司法實踐提供有益的參考。
一、審查諮詢事項的法律依據
（一）《條例》第二條關於政府信息概念的規定。
檢索出的案件中，共有1058個案件依據《條例》第二條關於政府信息概念的規定對行政機關的答覆行為進行了審查，佔比53.29%（其中《條例》修訂後案例74個，佔比49.33%）。
實踐中，有的法院認為，根據《條例》第二條的規定，「政府信息」應當是行政機關「製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息」，而對於特定法律政策含義及執行情況的申請，實質上屬於向行政機關諮詢相關事項，行政機關對諮詢事項的答覆意見不屬於「政府信息」的範疇。如，2019年8月8日，申請人向司法部申請公開「受理投訴中華人民共和國司法部-行政執法協調監督局不作為的主管部門名稱、聯繫電話和聯繫地址」。2019年10月9日，司法部答覆稱，相關申請事項屬於諮詢，不屬於《條例》第二條規定的調整範圍。法院經審理認定：相關政府信息公開申請的實質為諮詢，不屬於《政府信息公開條例》所規定的政府信息。
（二）《條例》第三十八條關於「需要行政機關對現有政府信息進行加工、分析」的規定。
檢索出的案件中，共有277個案件依據《條例》第三十八條關於「需要行政機關對現有政府信息進行加工、分析」的規定對行政機關的答覆行為進行了審查，佔比13.95%（其中《條例》修訂後案例17個，佔比11.33%）。
實踐中，有的法院認為，根據《條例》第三十八條的規定，當諮詢事項涉及的政府信息需要行政機關「加工、分析」時，行政機關有權不予公開。如，2020年5月23日，申請人向某縣養老保險經辦中心申請公開，其本人職工基本養老保險個人帳戶單位劃轉為零、全部均由申請人個人繳納的法律規定和政策依據。2020年6月8日，該縣養老保險經辦中心答覆稱，該中心對申請人個人帳戶的操作，經市、縣人力資源和社會保障部門審批，經核查，繳費情況準確無誤。法院經審理認為，申請人的政府信息公開申請屬於諮詢事項，行政機關應當根據《條例》第三十八條的規定，向申請人告知「因其申請公開的事項需要對現有政府信息進行加工、分析，故不予提供」。
（三）《行政訴訟法》第二十五條關於「利害關係」的規定。
檢索出的案件中，共有354個案件依據《行政訴訟法》第二十五條關於行政訴訟的原告應當與行政行為有利害關係的規定，對行政機關的答覆行為進行了審查，佔比17.84%（其中《條例》修訂後案例18個，佔比12%）。
實踐中，有的法院認為，根據《行政訴訟法》第二十五條和《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（十）項的規定，如果行政機關對申請人的諮詢事項所作答覆，對申請人的權利義務不產生實際影響，那麼相關答覆行為就不屬於行政訴訟受案範圍。《條例》修訂後，最高人民法院認為：「在政府信息公開案件中，申請獲取政府信息，是《政府信息公開條例》賦予公民、法人或者其他組織的權利。行政機關針對申請作出不予公開決定、部分公開決定或者逾期未作出任何決定，均影響了申請人信息獲取權的行使或實現。而針對「利害關係」的審查系針對政府信息公開行為，並非政府信息公開行為的標的（政府信息的內容）。」但是，在涉及諮詢事項的案件中，最高人民法院早在2016年公報案例中就已明確認定：「針對諮詢作出答覆以及答覆與否，不會對諮詢人的權利義務產生實際影響。」這就在司法實踐中確立了諮詢事項的申請人與行政機關的答覆行為無利害關係的例外情形。如，申請人向某省政府提申請公開，對非法渠道流入市場的**藥業生產的利培酮的藥品流向。2019年，該省政府答覆稱，非法渠道流入市場的**藥業生產的利培酮的藥品流向內容，屬於諮詢問題，不屬於政府信息範圍，無法提供。法院經審理認為，該省政府的答覆行為，對申請人的合法權益明顯不產生實際影響，故不屬於行政訴訟的受案範圍。
二、審查諮詢事項的構成要件
（一）諮詢事項不能清晰、明確地指向特定政府信息。
根據《條例》第二十九條的規定，不屬於政府信息的諮詢事項，必定不能包括特定政府信息的「名稱、文號或者便於行政機關查詢的其他特徵性描述」。否則，實踐中，法院就不會將其作為純粹的諮詢事項而是作為一般政府信息公開申請進行審查。如，2020年1月1日，申請人向某區政府申請信息公開該區政府製作或者獲取保存的、含有規定村民代表大會授權村民委員會對拒不拆遷騰退家村民進行幫拆內容的政策文件。2020年2月17日，該區政府答覆稱，申請人的政府信息公開申請屬於諮詢事項，「不作為政府信息公開申請處理」。法院經審理認為，申請人的申請「已包含了對所申請信息的特徵性描述，具有較強的特徵性，可以指向特定的信息內容」。據此，該區政府直接以相關信息屬於諮詢事項為理由作出的答覆意見書，缺乏事實根據和法律依據。
（二）行政機關需要經過主觀判斷方能形成答覆意見。
根據《條例》第三十八條的規定，不屬於政府信息的諮詢事項，必定不能是「已製作或者獲取的政府信息」，至少應當「需要行政機關對現有政府信息進行加工、分析」。實踐中，法院將形成對諮詢事項答覆意見的過程定性為「須經主觀判斷後方可回應」。如，2019年1月11日，申請人向某市海關申請公開，某公司於特定時間段內是否存在虛報工程機械零部件進（出）口數據信息的行為。2019年2月25日，該海關答覆稱，相關申請屬於諮詢事項，不屬於《中華人民共和國政府信息公開條例》規定的政府信息依申請公開工作範疇。法院經審理認為，申請人申請公開的相關信息，屬於「須經主觀判斷後方可回應的信息」，已實質構成諮詢事項，不屬於政府信息公開的調整範圍。
三、具體適用過程中需要注意的問題
《條例》並未明確將「諮詢事項」作為不予公開的法定理由之一，司法實踐中的相關做法屬於能動司法進行的法律漏洞填補。因此，為了確保法律體系和司法活動的規範性和嚴肅性，實現「同案同判」的目標，必須注意以下3個問題：
（一）對諮詢事項的審查應當符合類案檢索的要求，並自覺接受法律適用分歧解決機制的檢驗。
根據《最高人民法院關於統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》的規定，對諮詢事項的審查，屬於「缺乏明確裁判規則或者尚未形成統一裁判規則的」情形，應當進行類案檢索。此外，根據《最高人民法院關於建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》（法發〔2019〕23號）第二條的規定，對諮詢事項的審查，如果可能出現適用分歧的情形時，應當應當向審管辦提出法律適用分歧解決申請。
（二）審慎適用諮詢事項規則，確保裁判結果符合公平正義的要求。
《條例》修訂後，「公開為原則，不公開為例外」的基本原則，已經明確昭告了政府信息公開案件中公平正義的基本要求。司法實踐中確立的諮詢事項規則並非法定的不予公開事由。法院應當在充分保護申請人政府信息公開相關權益的大前提下，審慎支持行政機關的不予公開主張，防止諮詢事項規則成為逃避政府信息公開法定義務甚至隱瞞包庇違法行為的藉口。