【裁判要旨】人民政府作出的涉案《同意國有建設用地使用權有償收回的批覆》系針對國土資源局的請示作出，也系與他方協商一致的結果，而非政府機關單方實施的行政行為，且即使收回案涉土地使用權，仍需由人民政府的下屬機關辦理相應的手續引起物權變動，故該批覆本身不直接產生物權變動的效力。政府機關以該批覆主張案涉土地使用權已產生物權變動效力的理由不成立。
中華人民共和國最高人民法院
民 事 判 決 書
（2019）最高法民終51號
上訴人（一審被告）：仙遊縣人民政府，住所地：福建省莆田市仙遊縣鯉城街道八二五大街919號。
法定代表人：吳國順，該縣人民政府縣長。
委託訴訟代理人：陳高峰，仙遊縣自然資源局（原仙遊縣國土資源局）工作人員。
委託訴訟代理人：李金興，福建融成律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）：餘清華，男，1970年4月18日出生，漢族，住青海省西寧市城西區。
委託訴訟代理人：程東民，青海競帆律師事務所律師。
一審被告：連天紅（福建）家具有限公司。住所地：福建省仙遊縣蓋尾鎮石馬村五組。
法定代表人：林飛祥，該公司副總經理。
上訴人仙遊縣人民政府（以下簡稱仙遊縣政府）因與被上訴人餘清華、一審被告連天紅（福建）家具有限公司（以下簡稱連天紅公司）申請人執行異議之訴一案，不服青海省高級人民法院（以下簡稱一審法院）於2018年10月30日作出的(2018)青民初133號民事判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭,於2019年3月29日公開開庭審理了本案。仙遊縣政府的委託訴訟代理人陳高峰、李金興，餘清華及其委託訴訟代理人程東民到庭參加訴訟，連天紅公司經本院送達開庭傳票，無正當理由未到庭參加訴訟，本院依法缺席審理。本案現已審理終結。
仙遊縣政府上訴請求：1.請求撤銷一審法院（2018）青民初133號民事判決，改判駁回餘清華的訴訟請求；2.一、二審案件訴訟費用由余清華負擔。事實與理由：（一）基於案涉土地已經由縣政府提前收回的法律事實，第三人連天紅公司早已喪失案涉土地使用權，一審法院判決準予執行已不存在的標的物缺乏事實和法律依據。基於公權力的行使而使物權發生變動，不經登記或交付，可以直接生效，即物權變動在前，註銷登記在後，註銷僅是對實體權利喪失的確認，不影響在先的物權變動，案涉土地已歸屬縣政府所有。（二）一審法院混淆了導入電子表格的權屬查詢系統與電子介質登記薄檔案系統的區別。仙遊縣不動產登記系統中涉及到2016年8月15日之前已登記的土地使用權登記信息，系外包方式導入的電子表格數據，僅可用於查詢，但並不是電子介質不動產登記簿的檔案系統。（三）根據法律法規和司法解釋規定，不動產權屬證明與權屬登記不一致的，應以權屬登記為準。案涉土地的權屬應以《土地登記卡》備註欄中」於2016年3月31日已辦理土地使用權證註銷登記手續」的記載事實為準。本案註銷登記屬於行政確認具體行政行為，其一經作出即依法具有法律效力。仙遊縣國土資源局系不動產登記機構，而仙遊縣不動產登記中心僅是經授權辦理具體不動產登記事務的事業單位，不能作為不動產登記機構對外行使土地登記行政職能，其以自己名義加蓋印章出具的《不動產登記信息證明》不符合規定，而且也不具有公示不動產的行政職能。因不動產整合期間電腦系統的問題致使案涉土地被錯誤查封的宗地共發現四宗，除案涉土地外，其餘的誤封各法院均已糾正到位。
餘清華答辯稱：（一）仙遊縣政府未依法辦理案涉土地使用權的註銷登記，一審判決仙遊縣政府對案涉土地並不享有物權的認定事實清楚，適用法律正確。仙遊縣政府以案涉土地使用權政府收回批覆生效而發生物權消滅的主張沒有法律依據。（二）仙遊縣政府的證據不足以證實其採用的是紙質介質的不動產登記簿。本案一審法院查詢時，直接在接待法院查詢窗口辦理查詢、查封事宜及向法院出具不動產登記信息證明的事實說明仙遊縣不動產登記中心採用的登記方式就是電子介質，因此該《不動產登記信息證明》反映的信息，就是電子介質的不動產登記簿登記的不動產信息。（三）仙遊縣政府提供的土地登記卡為虛假證據，無法證實已經辦理案涉土地註銷登記的事實，不能作為有效證據使用。仙遊縣政府向法庭提交的土地登記卡與全國統一版本不符。在統一版本中沒有備註欄，而其提交的土地登記卡卻出現了備註欄。在統一版本中有土地登記卡續表，仙遊縣政府將本應在續表上填寫的內容手寫在土地登記卡上，沒有續表，與填寫要求嚴重不符。（四）一審法院對於案涉土地使用權的查封符合法律規定，向仙遊縣不動產登記中心下達的（2017）青執保27號《協助執行通知書》合法有效，一審判決認定案涉土地使用權已被查封的事實正確。（五）仙遊縣政府訴稱因不動產整合期間電腦系統問題導致土地錯誤查封的四宗案件與本案無關，該四宗案件是否糾正不能證實本案案涉土地使用權已辦理註銷登記的事實。
連天紅公司未提交意見。
餘清華向一審法院起訴請求：1.判令準許對連天紅公司的仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號國有土地使用權的執行。2.本案訴訟費由仙遊縣政府承擔。
一審法院經審理查明：2017年4月17日，一審法院立案審理餘清華訴李機能、莆田市力天紅木藝雕有限公司、連天紅公司、連碧霞借款合同糾紛一案。
2017年5月16日，一審法院通過廈門市國土資源與房產管理局查封了連碧霞名下位於廈門市開元區同安區祥平街道大唐世家二期7號樓12號店的房屋所有權。
2017年5月18日，一審法院根據仙遊縣不動產登記中心提供的《不動產信息證明》內容，查封了連天紅公司名下位於仙遊縣的仙國用（2015）第QY2156號、(2012)第QY945號、（2012）第QY946號三塊土地的國有土地使用權。
2017年5月31日，一審法院對餘清華訴被告李機能、莆田市力天紅木藝雕有限公司、連天紅公司、連碧霞借款合同糾紛一案，作出(2017)青民初29號民事調解書。
2017年5月31日，一審法院作出(2017)青民初29號之三民事裁定，解除了對連碧霞名下位於廈門市開元區同安區祥平街道大唐世家二期7號樓12號店的三套房屋所有權查封。
2017年9月20日，一審法院作出(2017)青民初29號之六民事裁定，解除對連天紅公司名下位於仙遊縣的仙國用（2015）第QY2156號土地國有土地使用權的查封。
2018年6月4日，仙遊縣不動產登記中心向一審法院遞交《關於錯誤查封連天紅公司土地的函》，主要內容為：因不動產整合期間電腦系統的問題，導致（2017）青執保27號協助執行查封的仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號土地已註銷卻被錯誤查封，並商請法院更正解除查封。
2018年7月6日，仙遊縣政府作為案外人，對仙國用（2012）第QY945號、（2012）第QY946號國有土地使用權的查封向一審法院提出書面異議，要求解除查封。
2018年7月30日，一審法院作出（2018)青執異36號執行裁定：中止對仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號國有土地使用權的執行。
另查明，2011年11月18日，仙遊縣國土資源局與連天紅公司籤訂《國有建設用地使用權出讓合同》，將仙遊縣、東井宮村，宗地編號為XG掛-2011-31號，宗地面積77218平方米的地塊，以912.5097萬元的價格出讓給連天紅公司；約定連天紅公司應在2012年5月31日前開工，在2014年4月30日前竣工。
2012年1月6日，連天紅公司依據《國有建設用地使用權出讓合同》，辦理了國有土地使用權證，即案涉的仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號土地。
2014年3月27日，仙遊縣國土資源局與連天紅公司籤訂《國有建設用地使用權出讓補充合同》，約定：連天紅公司於2015年3月15日前開工，竣工時間相應順延。
2015年11月26日，仙遊縣國土資源局向仙遊縣政府報送《關於蓋尾鎮工業項目XG掛-2011-31號地塊國有建設用地使用權協議有償收回的請示》，主要內容為：2014年3月經有關部門調查核實，因被徵地群眾返回地問題沒有解決的政府性原因，連天紅公司施工一直被徵地群眾阻擾，未能依約開工建設，造成該宗土地閒置，因此，該公司請求仙遊縣國土資源局有償收回該地塊國有建設用地使用權。
同日，仙遊縣政府作出《關於同意蓋尾鎮工業項目XG掛-2011-31號地塊國有建設用地使用權協議有償收回的批覆》，同意仙遊縣國土資源局有償收回該宗土地的國有土地使用權。
同日，仙遊縣國土資源局與連天紅公司籤訂《協議書》，主要內容為：仙遊縣國土資源局以1941.5332萬元的價格，有償收回連天紅公司的仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號國有土地使用權。
2015年11月30日、12月16日、2016年4月8日，仙遊縣國土資源局通過銀行轉帳，三次向連天紅公司轉款總計1941.5332萬元。
2016年4月12日，仙遊縣國土資源局與仙遊縣土地儲備中心辦理了國有土地交接手續，將仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號土地納入儲備管理。
仙遊縣政府提交的仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號地塊的紙質土地登記卡的備註欄裡，手寫備註了」該宗地根據仙政土（2015）182號文件及《協議書》於2016年3月31日已經辦理土地使用權註銷登記。仙遊縣政府提交的連天紅公司的仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號土地使用權證上，加蓋了」註銷」章，沒有註銷日期。
一審法院認為：根據當事人的訴辯主張及已查明的事實，本案爭議焦點為：仙遊縣政府關於案涉土地已經有償回收的事實，能否排除人民法院的強制執行。仙遊縣政府對案涉土地不享有排除強制執行的民事權益，不能排除人民法院的強制執行。具體理由如下：
第一，法律、法規以及部門規章對於不動產權屬的認定和登記均有明確規定和要求，仙遊縣政府未依法履行登記義務，其對案涉爭議土地不享有物權。
一審法院認為，不動產登記是財產權利的證明，是不動產權利人的權利依據，是行政執法和法院司法的依據。《最高人民法院關於人民法院辦理執行異議和複議案件若干問題的規定》第二十八條：」金錢債權執行中，買受人對登記在被執行人名下的不動產提出異議，符合下列情形且其權利能夠排除執行的，人民法院應予支持：（一）在人民法院查封之前已籤訂合法有效的書面買賣合同；（二）在人民法院查封之前已合法佔有該不動產；（三）已支付全部價款，或者已按照合同約定支付部分價款且將剩餘價款按照人民法院的要求交付執行；（四）非因買受人自身原因未辦理過戶登記。」根據上述規定，通常一般不動產買受人，由於自身原因未辦理過戶登記的，買受人不能夠排除執行。本案中，仙遊縣政府作為國家行政機關和土地管理登記的權利機關，應當依法行政，依法從事民事活動。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第七條規定：」依照《土地管理法》的有關規定，收回用地單位土地使用權的，由原土地登記機關註銷土地登記。」《土地登記規則》第五十四條規定：」縣級以上人民政府依法收回國有土地使用權的同時，辦理國有土地使用權註銷登記，註銷土地證書。」《閒置土地處置辦法》第二十條規定:」閒置土地依法處置后土地權屬和土地用途發生變化的，應當依據實地現狀在當年土地變更調查中進行變更，並依照有關規定辦理土地變更登記。」仙遊縣政府在有償回收土地過程中，無論是按照法律規定，還是部門規章，均應當辦理註銷或者變更登記。其在法院查封之前的近18個月時間內未辦理變更和註銷登記，可以認定是其自身原因所致，應當承擔未依法依規辦理登記的不利後果。根據《物權法》」不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力，未經登記，不發生效力」的規定，仙遊縣政府對案涉土地並不享有物權。
關於仙遊縣政府已經在紙質介質上對涉案土地使用權予以註銷，只是因不動產整合期間電腦系統的問題致使案涉土地被錯誤查封的辯解理由，一審法院認為，根據《物權法》第十六條」不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理。」《不動產登記暫行條例》第八條第二款」不動產登記機構應當按照國務院國土資源主管部門的規定設立統一的不動產登記簿。」第九條：」不動產登記簿應當採用電子介質，暫不具備條件的，可以採用紙質介質。不動產登記機構應當明確不動產登記簿唯一、合法的介質形式。」第十條：」不動產登記機構應當依法將各類登記事項準確、完整、清晰地記載於不動產登記簿。任何人不得損毀不動產登記簿，除依法予以更正外不得修改登記事項」等相關規定，不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。法律明確要求不動產登記簿應當採用電子介質的前提下，即便仍然保留紙質介質，紙質介質登記內容亦應當與電子介質完全一致，以體現登記的法律權威性。對暫不具備採用電子介質條件的，可以採用紙質介質，但是應當明確不動產登記簿唯一、合法的介質形式。就是說，無論不動產登記機關採用紙質介質還是電子介質，對外都應明確不動產登記簿唯一、合法的介質形式。即使同時保留兩種介質形式，其登記的內容也應該是完全一致的，由此才能產生社會公信力。本案中，2017年5月18日，一審法院向仙遊縣不動產登記中心查詢連天紅公司名下公示的不動產信息，當日仙遊縣不動產登記中心查詢後，提供的《不動產信息證明》明確記載，案涉土地使用權登記在連天紅公司名下。仙遊縣不動產登記中心在案涉土地的收回18個月，一審法院查封14個月後，向該院遞交《關於錯誤查封連天紅公司土地的函》，稱因不動產整合期間電腦系統的問題，案涉土地被錯誤查封要求更正解封的說法，與事實不符。在如此長的時間段內，若電腦系統出了問題，出於對法院依法履行職責行為的負責，及對自身權利的關注和維護，應當提供紙質登記簿的內容與之核對，或者明確告知法院紙質介質為其唯一、合法的介質形式，或者及時與法院聯繫，在合理時間內糾正錯誤。但仙遊縣政府的行為恰恰與之相反，在此情形下，應認定仙遊縣不動產登記簿採用電子介質，且電子介質為其唯一、合法的介質形式。故仙遊縣政府主張在紙質介質記載上已經註銷的辯解，一審法院不予採信。
第二，仙遊縣政府對案涉土地不享有排除強制執行的民事權益，不能排除人民法院的強制執行。根據《最高人民法院關於人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第十七條：」被執行人將其所有的需要辦理過戶登記的財產出賣給第三人，第三人已經支付部分或者全部價款並實際佔有該財產，但尚未辦理產權過戶登記手續的，人民法院可以查封、扣押、凍結；第三人已經支付全部價款並實際佔有，但未辦理過戶登記手續的，如果第三人對此沒有過錯，人民法院不得查封、扣押、凍結」的規定，雖然仙遊縣政府提交證據證明在查封前已作出收回案涉土地行政決定，並與原受讓人連天紅公司籤訂協議、支付對價，但從法院查封的實際情況可以看出，仙遊縣政府對案涉土地權屬並未登記，且系其自身原因造成。
物權登記的重要作用之一在於公示公信，應當依法依規嚴格執行。仙遊縣不動產登記中心的土地登記是對連天紅公司不動產情況的公示，債權人餘清華有權信賴不動產登記中心登記的不動產，社會也有權信賴不動產登記，該信賴利益應當得到法律保護。換言之，經過公示出來的權利外觀，導致第三人對該權利外觀產生信賴，即使真實狀況與第三人的信賴不符，只要第三人的信賴合理，第三人的信賴利益就應當受到法律的優先保護。就本案而言，土地收回方仙遊縣政府長期怠於辦理變更或註銷登記，導致其對案涉土地並不享有物權，在同為債權的情形下，餘清華信賴利益應當優先保護，其有權依據不動產登記簿電子介質記載的案涉土地使用權的歸屬，要求法院繼續執行。
綜上所述，餘清華要求對案涉土地繼續執行的訴訟請求成立，應予支持。仙遊縣政府要求不得執行案涉土地的抗辯理由，無事實和法律依據，不予支持。一審法院依照《中華人民共和國物權法》第九條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百二十七條、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第三百一十三條規定，判決如下：
準許執行被告連天紅公司位於仙遊縣土地使用權證號為仙國用(2012)第QY945號、（2012）第QY946號宗地的國有土地使用權。案件受理費138260元，由仙遊縣政府、連天紅公司負擔。青海省高級人民法院（2018）青執異36號執行裁定於一審判決生效時自動失效。
本院二審期間，仙遊縣政府提交了以下證據：
第一組：仙遊縣不動產機構整合情況，證據1.《仙遊縣不動產登記中心人員移交情況匯總表》、證據2.2016年6月28日《接收仙遊縣林業局、仙遊縣住房和城鄉建設局、仙遊縣國土資源局移交人員花名冊》，證明移交人員到位情況；證據3.2016年3月31日《仙遊縣人民政府辦公室關於啟用仙遊縣不動產登記局等兩枚印章的通知》，欲證明不動產登記中心印章啟用時間。
第二組：仙遊縣不動產登記中心的職能範圍，證據：2016年8月10日《仙遊縣國土資源局關於啟用不動產登記專用章的通知》，欲證明仙遊縣國土資源局不動產登記專用章印章啟用時間。
第三組：不動產統一登記平臺運行系統建設，證據1.《軟體服務合同書》及證據2.2018年11月16日《證明》及附件，欲證明仙遊縣不動產登記系統運行時間，使用外包形式將數據錄入並導入電子表格系統，僅供查詢；證據3.仙遊縣不動產登記第一本電子登記簿，欲證明自2016年8月15日起，仙遊縣不動產登記系統才採用電子介質不動產登記簿。
第四組：其他法院對錯誤查詢結果的更正，證據1.杭州市西湖區人民法院《協助執行通知書》、證據2.《仙遊縣不動產登記中心關於鄭永房產錯誤查封的函》及附件、證據3.杭州市西湖區人民法院《協助執行通知書》，證明杭州市西湖區法院重新出具了《協助執行通知書》，進行更正，用列印版替代了手寫版；證據4.仙遊縣人民法院《協助執行通知書》、證據5.福建山中古典工藝家具有限公司土地登記卡、證據6.福建山中古典工藝家具有限公司《國有建設用地使用權登記證》、證據7.《莆田市人民政府關於收回福建山中古典工藝家具有限公司梅嶺產業園的批覆》、證據8.《關於錯誤查封福建山中古典工藝家具有限公司土地的函》，欲證明土地已經註銷後，人民法院接到人民政府的回覆後也沒有進行查封，均進行了更正和撤銷。
第五組：《莆田市自然資源局關於加快推進不動產登記存量數據整合工作的通知》，欲證明不動產統一登記前使用紙質檔案，該檔案材料至今未轉換為電子數據，未轉入不動產登記信息系統。
第六組：仙遊縣自然資源局出具的《情況說明》，欲證明該局未收到一審法院要求查封連天紅公司名下不動產權屬的《協助執行通知書》。
第七組：《公文送達回證》，欲證明《仙遊縣人民政府關於同意蓋尾鎮工業項目XG掛2011-31號地塊國有建設用地使用權有償收回的批覆》已於2015年11月26日送達連天紅公司。
餘清華發表質證意見認為：第一組證據中證據1不屬於新證據，不能作為有效證據使用；證據2與本案無關，這是在不動產登記整合之後，公章的使用與本案無關。第二組證據也是在不動產登記整合之後，公章的使用與本案無關。第三組證據中證據1不是新證據，不能夠作為證據使用。證據2提交單位與仙遊縣政府有利害關係，無法達到證明目的。該組證據中軟體公司籤訂的合同與本案沒有關係，軟體公司無權出具證明應使用哪種介質。證據3與本案沒有關係。第四組證據與本案無關，不能證實辦理註銷登記的事實。對第五組證據的真實性不認可，證明方向也不認可。第六組證據中仙遊縣自然資源局是仙遊縣政府的所屬部門，這等於自己給自己出具的證據。對第七組證據不予認可，該份送達回證沒有連天紅公司蓋章確認，連天紅公司沒有到庭，是否是2015年11月26日送達不清楚，不能作為有效證據使用。
對於上述證據是否具有證明力及其證明力大小，能否支持仙遊縣政府的上訴請求，本院將結合其他證據綜合認定。
一審法院查明的事實，有相關證據予以證明，本院予以確認。
本院經審理認為：本案為申請人執行異議之訴案，綜合仙遊縣政府的上訴及餘清華的答辯，本案審查的焦點問題是仙遊縣政府是否對執行標的享有足以排除強制執行的民事權益。
首先，一審法院的查封行為並無錯誤。一審法院於2017年5月18日查封仙遊縣的仙國用（2015）第QY2156號、(2012)第QY945號、（2012）第QY946號三塊土地的國有土地使用權時，根據仙遊縣不動產登記中心向一審法院提供的《不動產登記信息證明》顯示，該三塊土地國有土地使用權的權利人為連天紅公司。
其次，本案土地登記卡上手寫備註的內容，不能證明案涉土地使用權註銷登記行為的具體時間，由此不能證明該行為發生在一審法院查封之前。雖然仙遊縣政府在一審期間提交了案涉(2012)第QY945號、（2012）第QY946號兩塊土地的土地登記卡及土地使用權證，且上述兩塊土地的土地登記卡上手寫備註了」該宗地根據仙政土﹝2015﹞182號文件及《協議書》於2016年3月31日已經辦理土地使用權註銷登記」的內容，土地使用權證上加蓋了」註銷」章，欲證明案涉(2012)第QY945號、（2012）第QY946號兩塊土地的土地使用權證已在一審法院查封前辦理了土地使用權註銷登記，但因該兩份土地登記卡備註欄內的其他文字均系列印，該段備註文字系手寫，並未註明經辦人、籤注時間並加蓋印鑑，兩份土地使用權證上也沒有註明註銷日期，不能證明案涉兩塊土地土地使用權註銷登記的具體時間，由此不能證明案涉兩塊土地使用權註銷登記的行為發生在一審法院查封案涉土地使用權之前。
再次，仙遊縣政府作出的批覆本身不產生物權變動的效力。雖然仙遊縣政府在一審期間提交了其於2015年11月26日作出的《關於同意蓋尾鎮工業項目XG掛-2011-31號地塊國有建設用地使用權協議有償收回的批覆》，並在本院二審期間提交了《公文送達回證》，欲證明該批覆系履行批准閒置土地處置方案的行政行為，且其已於2015年11月26日送達連天紅公司，該行政行為一經作出即具有法律效力，同時產生物權變動的效力。經查，該批覆載明，仙遊縣政府同意有償收回案涉國有建設用地使用權，收回的具體手續由仙遊縣國土資源局負責辦理，該幅地塊收回後，作為縣政府儲備地。因該批覆系針對仙遊縣國土資源局的請示作出，且收回案涉土地使用權是仙遊縣政府與連天紅公司協商的結果，並非仙遊縣政府單方實施的行政行為，即使收回案涉土地使用權，仍需由仙遊縣政府的下屬機關辦理相應的手續引起物權變動，故該批覆本身不直接產生物權變動的效力。仙遊縣政府以該批覆主張案涉土地使用權已產生物權變動效力的理由不成立。據上，仙遊縣政府不能證明其對案涉執行標的享有足以排除強制執行的民事權益。
綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律和判處結果正確。仙遊縣政府的上訴理由不成立。依據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費138260元，由上訴人仙遊縣人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 任雪峰
審 判 員 劉小飛
審 判 員 楊 卓
二〇一九年四月十一日
法官助理 許文博
書 記 員 朱婭楠
來源：民事審判