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作者 新財富分析師 牛播坤
前財政部部長樓繼偉曾經說，人類國家史上的每一次重大變革,無不滲透著深刻的財政原因，這句話參透了財政政策的本質。我國的商鞅變法、唐代「兩稅法」、明代「一條鞭法」、清代「攤丁入畝」等改革，基本上都是圍繞財稅問題展開的。17世紀英國「光榮革命」確立的稅收法定原則，為英國在工業革命中的崛起奠定了基礎。19世紀末20世紀初美國預算制度變革開啟了「進步時代」的大幕，推動美國步入世界強國之列。
一、財政重回聚光燈下：英美啟動財政刺激
從2016年下半年開始，以英美為代表、去槓桿進程相對較快的國家正在開始啟動，或明年即將啟動積極的財政政策。
英國財政部11月23日發布的退歐後首份財政報告顯示，英國政府預計16~17年度預算赤字擴大逾100億英鎊，未來五年公共借貸增加逾1220億英鎊，並放棄2019/20年達到預算盈餘的目標，並要建立230億英鎊投資基金等一系列措施顯示出了財政擴張的信號。 11月川普團隊透露初步政策框架宣稱，為了重振美國，未來十年計劃動用1萬億美元來大興基建。川普承諾將投資5500億美元來重修高速公路、橋梁、機場等基建，改善交通狀況。9月15日，川普在紐約經濟俱樂部演講，稱其減稅方案總規模 4.4 萬億美元，全方面涉及企業和個人，所得稅收入用於投資密西根州等存在經濟困難的州。
英美相繼啟動財政刺激，一方面是基於目前貨幣政策的擴張已經陷入了一個困境；另一方面，本身英美去槓桿的進程相對要優於其他國家。
當然，宏觀上大的背景則是，從2008年以來的金融危機，西方以薩默斯教授為代表的認為全球經濟已經從上個世紀九十年代的大穩健走向長期停滯，這也是他始終呼籲應該由積極的財政政策替代僅僅是貨幣擴張的原因。但是發達國家為何遲遲沒有啟動財政政策呢，非常重要的原因來自於財政狀況堪憂。同時，財政本質上是一個利益調整，不同群體的利益、代際的利益，使得推行財政政策的難度是比較大的。
二、貨幣放水黯然退場了嗎？
過去幾年全球競相進行的量化寬鬆中所帶來的負效應逐步顯現，當前全球面臨的政治困境某種程度上也與其脫不了干係。具體而言，一是超寬鬆貨幣政策的資產價格所加劇的貧富分化。
我們看到，這一輪發端於發達國家的反全球化浪潮、極右翼勢力的抬頭背後的一個重要因素是，經濟始終停滯不前，同時資產泡沫惡化收入分配結構，為民粹的興起以及政治動蕩提供了溫床。
二是超寬鬆貨幣環境會加劇錯誤投資。在穩健貨幣的環境下，資本資源從那些虧損企業中釋放出來，配置到高效率的盈利企業。而在流動性泛濫、超低利率環境下，一些低效率的企業會繼續存活下來。本輪債務危機真是源於上世紀90年代以來全球的低利率造成的槓桿率的抬升，在危機後再次長時間的求助於貨幣政策，顯然只會加劇問題。
三是超長時間的低利率、寬鬆的貨幣政策加大了整個金融體系的不穩定性。一旦利率上行到來，一些脆弱的風險點將會釋放。
三、財政與貨幣：高債務率下說不盡的糾葛
財政和貨幣政策從來不是完全獨立的。事實上，貨幣主義的弗裡德曼也曾說過，從來沒有真正意義上獨立的財政政策，財政政策的實施一定需要貨幣政策的配合。回到中國的情況，可能更為符合國情的提法是「從來沒有獨立意義上的貨幣政策。」我們觀察，從中國十幾年的宏觀調控政策來看，主導整個宏觀調控方向的是財政政策，而不是貨幣政策。積極財政政策之下，貨幣政策往往難以穩健。
金融危機後，財政和貨幣政策的界限變得模糊。傳統意義上我們講貨幣政策是總量工具，財政政策是結構工具，但是金融危機以來，很多貨幣政策試圖部分承擔財政政策的職能，在貨幣調控中體現結構性的特徵。例如，在一些定向的信貸工具的運用上，比如中國的專項貸款，這種具有貼息色彩的信貸支持，事實上是一種財政工具。
特別是目前在高債務的水平之下，兩者的互動，或者說糾葛關係會顯得更加明顯。這幾年貨幣和財政互動在中國體現的非常充分。一方面有債務置換的現實背景，另一方面又有財政預算約束，因此很多時候我們通過貨幣政策工具來實現財政的擴張，在兩者之間尋求交集。歷史上各國央行都非常警惕財政赤字，特別是財政赤字的貨幣化，也就是變相通過發行貨幣的方式來為政府償債。因此，在現代的央行體系中，央行始終是在強調貨幣政策本身的獨立性。但是目前全球主要國家基本都面臨相對較高的債務，這就要求財政政策和央行的貨幣政策做好協調，特別是在利率的問題上。在中國過去的一兩年，我們看到明顯的金融抑制的情況，在巨額的地方政府債務置換需求之下，保持了相對低的利率水平，反映了貨幣政策配合財政的現實需要，或者說某種程度上利率具有了財政的屬性。
四、跳出凱恩斯與貨幣主義
積極的財政政策在應對債務周期的問題上，是不是比貨幣政策更有效呢，其實從日本的案例來看，財政政策本身能夠發揮多大的效力，也是值得懷疑的。目前全球來看，主要國家都正處在一個債務周期中，單純依靠常規的反周期宏觀政策，不管是凱恩斯主義，還是貨幣主義，效果都不能令人滿意。跳出現有的思維約束，真正走到更加具有長期結構性的政策框架當中，是全球目前在宏觀調整領域面臨的共同難題。
五、中國改革語境下的政府槓桿應該加在哪兒
最近召開的中央經濟工作會議中明確了2017年財政政策的基調，提到要與供給側改革相配合，包括在員工安置的方面，以及民生的託底上，財政可以更加有所作為。更加關注財政政策的有效性，而不只是單純強調更加積極。也就是說，怎麼樣把財政的錢真正花在刀刃上，進一步優化財政的支出結構，提高資金的使用效率，使得財政政策真正意義上能成為具有結構性改革特徵的政策。
今年8月份我們寫過一篇報告，建議結合供給側結構性改革，可加大在教育、科技等生產要素上的投入醫療，這次對財政支出方向的表述正是沿著我們所期望的方向調整。
首先，中國政府部門槓桿率整體處在一個溫和的水平上，但如果以不同的口徑估算，其實我們的赤字率其實是不低的。一般意義上，大家所理解只是一般預算的赤字率，事實上在《預算法》之後，赤字率是包含四本帳的赤字率。我們把包括了金融債、債務置換作為廣義口徑上的赤字率，實際赤字率並不低。2015年的數據，如果是一般預算的赤字率，大概是在3.4%左右，但是如果我們把專項債包括進去，實際上已經達到了4.5%，接近4.5%的水平。再進一步考慮到債務置換，儘管目前政府公布的各項數據並沒有把它作為納入赤字率的口徑，但是從規範的財政分析的角度，應該計入當期的赤字。我們2015年的財政赤字率實際上已經到了5.6%的水平。現在看到今年1-10月份的數據，廣義赤字率已經到了6%的水平。這樣一個不斷攀升的赤字率水平之下，我們的財政政策效果如何呢？用工業增加值累計的同比去和財政收支的正負差做一個比較，我們看到歷次的財政刺激過程當中，積極財政政策能夠明顯帶動工業增加值回升。從2015年開始實際上這種關係在弱化，這也表明財政的帶動效應在逐步下降。這是目前積極財政政策面臨的第一個困境。
第二個困境基建投資某種程度上已進入了瓶頸期。目前積極財政政策實際上還是偏重於基建投資，但基建投資的拉動效應也在逐年遞減。傳統的「鐵公基」在東部地區已經有趨於飽和的跡象，新增投資能帶來多少的效率改進值得懷疑。而一些基建的短板，實際上是需要投入比較大的，並且沒有回報的，財政至今在這部分的投入是相對偏低的，比如說「海綿城市」。
第三個困境，儘管營改增有結構性減稅的效應，但是整體上宏觀稅負還是在微幅上升的。如果從企業稅負來看，財政政策實際上並沒有那麼積極。這也是為什麼在中央經濟工作會議上又再次強調減稅。細分來看，稅收和非稅收的增速有一個明顯的此消彼漲的關係。稅收增速儘管放緩，但非稅收入逐年增速上升，企業仍然感知到比較沉重的稅負壓力。因為目前整個預算支出剛性的特徵越來越明顯，那麼預算收入必然面臨增長的約束。這決定了我們減稅的空間實際上非常有限。
既要增加財政投入，還要減少收入，這是不具有可持續性的。考慮到未來我們人口老齡化加速，財政支出未來面臨的剛性壓力越來越大，這些都不支持我們稅負做過大程度調整。這也是為什麼十八屆三中全會關於改革的整體方案中，關於稅收的改革一個大的前提是，保持整體稅負的穩定，而不是能夠實現有效的降低。如果政府職能的精簡短期內我們看不到減稅有多大的空間。
那麼在這樣現實的財政約束之下，財政政策到底應該在哪些領域發力呢？這就要回到我們對整個宏觀經濟的核心判斷上來，如果認為當今面臨的是結構性的問題，那麼財政政策應該致力於解決一些結構性的矛盾，配合供給側結構性改革的推進，而不是做一些短周期的應對。
可以參照的是1998年-2000年積極的財政政策，比較有效的做到了短期的需求管理與長期供給要素改革的結合。我們回顧這個時期積極的財政政策，就可以發現積極的財政政策並不只有基建。從1998年開始，財政政策開始轉向積極。投向項目不僅是在基礎設施的領域打破瓶頸，集中在高速公路、鐵路七大基建領域發力，而且更加注重對人、技術等長期資本和要素的投入，並且構建了社會的安全網，為改革託底。這是非常值得今天的財政政策借鑑的。
例如，社保體系是從98年開始逐步搭建起來的。98年中央開始明確提出了「兩個確保」的要求，要確保國企下崗職工的基本生活，確保離退休人員的基本生活，建立了下崗職工基本生活保障制度、失業保險和城市低保的三條保障線。從98年開始國家財政對社保基金的補助也是快速的增加，包括部分城市試點的城鎮職工基本醫療保險，也是在1999年全面推開的。還有提高教育和科研投入，從98年開始的五年內，中央財政支出中教育經費的佔比比例是每年提高1個百分點，重點用於支持高校的體制改革和高等學校辦學條件的改善。從99年7月開始，還對符合國家產業政策的技改項目，購置國產設備投資，按照40%的比例抵免了企業所得稅。發行國債是專門用於投入技改和高新項目的建設。
因此，我們認為新一輪積極的財政政策，特別是在當前面臨結構性問題的情況下，一方面是加快財稅體制的改革，另一方面財政在做進行適度的需求管理的同時，要更多的分擔改革成本，並且加大對教育、科技領域關鍵要素的長期投入。
對於目前中央經濟工作會議中提出的，要提高財政資金的使用效率方面，我們認為傳統的「鐵公基」領域的帶動效應下降，過去幾年財政政策投入在基建領域是巨大的，但缺乏明確的領域，這種廣撒網式的財政資金使用方式，事後來看效率是偏低的。如果把它集中到幾類重點工程，可能效果會更好。例如地下管廊，不管是商業資金還是地方財政不願投入的領域，中央財政可以做更多的安排。在一些進展緩慢的關鍵領域的改革上，財政應該更多的分擔改革的成本，例如去產能、國企改革的問題，以及戶籍改革的問題，核心是在成本的分擔上。對於這類具有明顯外部性的財政投入，中央財政應該負擔更大的支出責任。比如在殭屍企業的處置當中財政給予更高的獎補資金、對下崗員工的安置問題、以及戶籍制度改革當中農民工市民化，相應資金配套的安排。最重要的，積極財政政策要基於對長期的供給要素的投入，比如說醫療、教育、科技都是存在比較明顯短板的領域，也是市場化程度偏低的領域。如果說繼續提升未來的要素生產，應該在這些關鍵的領域加大長期的財政投入。
目前中國積極的財政政策並不是簡單的凱恩斯分析的框架下的積極財政政策，而是涉及經濟社會，甚至整個國家治理層面的財政政策，本身就是結構性改革的一部分。更重要的，一方面財稅體制涉及到很多改革的內容，比如說整體的預算改革、稅制改革、政府間關係的重構，從支出的結構上來看，要更加強化對公共服務的支出，對人力資本和核心要素生產的投入，應該從一種傳統的基建的物的投資上更多的轉向人的投資上。我覺得這次中央經濟工作會議當中提到的對財政政策的一些表述，正在向這個方向邁進。
【問答環節】
Q1：請問政府可能會如何推進房產稅？能否給我們一個可能的時間表及分析下各方面的影響？
A1：之所以房地產稅最近又引起大家的熱議，那是在中央經濟工作會議，包括政治局會議上都提出來，要建立房地產的長效機制，那麼房地產稅是一個非常重要的長效機制。具體到這種長效機制要讓它發揮作用，房產稅只是其中的一項，房地產稅並不是主要為了調控房價，更重要的要調整我們當前的稅收結構，提高由個人承擔的直接稅，進而有條件去降低企業承擔的稅負。因此，對於房地產稅，我們更傾向於把它放到整個稅收改革的框架中，而不僅僅是房地產調控政策當中去理解它。因此，如果放到一個稅收制度改革的框架去理解房地產稅，它推行的時間可能不會那麼快，因為還涉及到如何與目前的個人所得稅的綜合稅制改革相配套銜接。在具體的徵收方式以及起點上來看，預計會有一個比較高的門檻。實際上很多人通過家庭人口等等，徵收的針對的只是小部分人群。房地產稅對於整個稅制的影響可能大於對房價的作用。
Q2：營改增目前並沒有起到降低稅負的目標，能否分析下原因？未來企業稅收還會有改革嗎，比如降低增值稅等。
A2：這個問題實際上我剛才也略有所涉及，就是目前我們整個支出的結構和支出的壓力決定了減稅的空間是非常有限的。營改增所強調的也是結構性減稅，主要是降低服務業的稅收，實際上其他行業的稅收是有所增加的。就是我剛才提到的，從目前的稅制和支出結構來看，支出是剛性的，我們很難去期望看到減稅的大規模推進。即便是在目前的稅制結構、大家認為偏高的宏觀稅負的情況下，實際上不少地方財政還面臨著比較大的缺口。加上這兩年政府在土地上獲得的淨收益是逐年下降的，這也決定了我們很難有巨幅的減稅的空間。放長期一點，如果我們能看到個人的稅負佔比相對上升，這樣可能才能夠為企業稅負的下降騰挪出更為有利的空間來。稅制改革根本上是一個利益調整的過程，其中的艱難程度和複雜程度是超出我們想像的。
基於現在提出的進一步減稅的問題，應該說可能還是集中在一些中小企業，或者說是一些高新科技企業等等，符合結構調整或者扶持方向的企業可能會享受更多稅賦的降低，普惠性的全面的稅收降低，我們覺得是很難看到的。
Q3：應對川普的製造業回流政策，中國有什麼財稅政策的應對工具箱？
A3：川普現在提到製造業回流，減稅是非常重要的方面。實際上全球主要國家某種程度上在稅率方面是競爭的關係，直接與一國對企業的吸引力相關。如果說美國本來就比我們相對更為有優勢的企業稅率再進一步下降，那必然會對我們形成一定的競爭的壓力。
最為有效的應對工具一定是我們在稅收上也做出相應的減稅的動作。問題是，目前我們減稅的空間是不大的，特別是很難看到普惠性的減稅。如果在一些高新科技的領域，高端製造業的領域，這也是川普想要重點吸引的回流的對象，那我們可以針對這些具體的高端製造業去做一些減稅的政策。
Q4：請問《勞動合同法》可能做什麼修改？這會帶來什麼改變？
A4：謝謝這個問題，但是我覺得這個可能不是我今天能夠討論的一個專長吧。實際上學界關於目前《勞動法》帶來的人工成本的上升已經有很多的批評，包括一些實證上的研究，也認為《勞動法》實際上是推升我們近兩年人工成本快速上升的一個重要因素。我們看到今年以來在社保的領域，很多省市已經在同步的跟進調低五險一金，應該也是在試圖降低企業的用工成本。我個人認為，《勞動法》的修訂應該更加重視提高勞動力的靈活性和彈性。（完）
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