DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.02.07
摘要
從政策的視角，採用質性分析的研究方法，對我國民辦高等教育發展政策進行文本分析，從政策文本中生成了辦學條件、辦學行為、黨建思政、師資隊伍、人才培養5個民辦高等教育發展建設的維度。研究發現，我國政策話語對民辦高等教育發展的關注以保障性條件為主，偏重於關注辦學行為、黨建思政、辦學條件，對於師資隊伍、人才培養的關注度尚顯不足，這與民辦高等教育的發展階段有關。面向未來，民辦高等教育政策觀念應從「零碎單一」走向「整體多元」；政策導向應從「偏重管制」轉向「管扶並舉」；政策價值應從「工具理性」轉向「價值理性」；政策機制由「條線分割」轉向「統籌聯動」；質量保障應從「外部保障」轉向「內外協同」。
關鍵詞
教育政策；民辦高等教育；質量；政策
一、問題的提出
中華人民共和國成立70年特別是改革開放40年以來，我國民辦高等教育走過了一段波瀾壯闊的發展歷程，成為我國高等教育事業的重要組成部分。截至2018年底，全國共有民辦高校750所（含獨立學院265所），佔全國2663所普通高等學校的28.2%，本專科在校生649萬人，佔全國2831萬本專科在校生的22.9%，碩士研究生在學1490人。
當前，中國正從高等教育大國向高等教育強國邁進，質量問題日漸成為社會關注的焦點。1998年《世界高等教育大會宣言》明確指出，「21世紀將是更加注重質量的世紀，由數量向質量的轉移，標誌著一個時代的結束和另一個時代的開始。」OECD報告提出，「質量的保障和提升是當前全世界的主要問題和現象……它已經滲透和影響到全球高等教育的方方面面。」在轉型發展的關鍵階段，民辦高校這一龐大群體的教育質量，直接關係到我國高等教育的整體質量。《中國教育現代化2035》勾畫出我國教育發展的宏偉藍圖，要實現高等教育現代化，離不開各級各類高校的共同努力。毋庸置疑，由於辦學歷史短、經費投入少、法律政策不夠健全等諸多原因，目前我國民辦高等教育仍然是高等教育體系的短板。故此，進一步提高民辦高等教育發展水平迫在眉睫，是一項重要且緊迫的課題。
我國民辦高等教育是在資源高度短缺、外部環境充滿不確定性的背景下發展起來的，因此，政策對於民辦高校的發展具有非常重要的方向標作用。從我國民辦高等教育政策這一視角切入，是分析和研判民辦高等教育當前政策供給和未來走向的重要窗口，對於提升民辦高校發展水平，促進民辦高校健康發展具有重要的意義。
二、研究技術路線
（一）研究方法
紮根理論是在20世紀60年代由Anselm Strauss和Barney Glase提出的。後來，Strauss、Glase、Corbin等人發展了這一研究方法，通過開放式編碼、軸向編碼和選擇性編碼，將數據中的具體現象歸類到符碼中，這是紮根理論的核心。編碼是收集數據與形成新理論來解釋數據的紐帶，通過編碼研究者可以明確數據中發生了什麼，並開始解讀它的意義。目前，紮根理論被視為質性研究中最科學的一種研究方法。本研究採用紮根理論的研究方法，梳理並分析國家層面與省級層面涉及民辦高等教育發展的政策文本，通過分析得出我國政策話語對民辦高等教育發展的關注現狀。
（二）文本選擇
本研究選取的有關民辦高校發展的政策文本主要源於國家教育部、各省政府教育主管部門官網上公開的資料，時間跨度從1949—2019年，國家層面選擇專門針對「民辦高校」「民辦高等教育」和涉及到「民辦高校」「民辦高等教育質量」字樣的政策文本；省級層面的政策文本選擇文件名稱中含有「民辦高校」「民辦高等教育」字樣的文件。
本研究儘量搜集各級相關的民辦高等教育發展的政策文本，但由於歷史跨度較長、政策公開等實際問題，仍然有極少數文本未能查詢到其政策內容。經過上述標準搜集到原始政策文本，最終篩選出119份文本，其中，國家級層面45份，省級層面74份。本研究針對搜集到的119份文件進行梳理和分析。
（三）研究工具
本研究採用描述統計的方法對我國民辦高等教育的相關質量建設政策文本進行基本統計分析，運用Excel等軟體從「發文時間」「發文單位」「發文形式和」進行統計分析；採用質性分析軟體Nvivo 12.0 PULS對「政策內容」進行三級編碼：開放編碼、軸心編碼和核心編碼。
本研究通過對已發現的概念類屬進行系統的分析，提取出5個核心類屬，即「辦學條件」「辦學行為」「人才培養」「師資隊伍」「黨建思政」。具體類目主要包括：「土地建築」「建築面積」「基礎設施」「儀器設備」「師資隊伍」「學科專業」「教學改革」「質量保障」等25個核心內容，其編碼表如表1所示。
三、我國民辦高等教育政策的文本分析
（一）政策文本頒布時間
通過梳理我國民辦高等教育的政策文本數量，可以觀察相關政策頒布的頻度和密度。從圖1可以看出，我國民辦高等教育政策文本在頒布時間上沒有特別的變化規律。大致經歷了從政策沉寂期到政策平穩期的轉變，可以分為：一是沉寂期（1950—1977年），頒布政策文件的總量為2項；二是萌芽期（1978—1991年），文件頒布總量為4項；三是探索期（1992—2001年），文件頒布總量為8項；每年頒布的文件數量大致為1~2項；四是發展期（2002—2012年），政策頒布數量每年4~7項，頻度不斷增加，五是平穩期（2013—2019年），政策數量頒布的頻率與密度平穩、有序，保持在每年3項政策文件的頻度。
國家層面頒布的關於民辦高等教育發展建設的相關政策共有45項，政策文件頒布數量與我國民辦高等教育改革發展中的標誌性重大事件緊密聯繫。2006年江西民辦高校發生群體性事件，於是國家層面密集出臺《國務院辦公廳關於加強民辦高校規範管理引導民辦高等教育健康發展的通知》等文件。總體來說，2006—2012年，國家民辦高等教育政策數量呈現出波動上升的趨勢。隨著國家加快建設「雙一流」大學，推進地方本科高校轉型發展，民辦教育實施分類管理，民辦高校發展建設得到關注，因此從2015年開始，政策文件數量又呈現出上升的趨勢。
省級層面頒布的關於民辦高等教育的政策與國家頒布的政策在數量上存在較大差別，共頒布71項政策文件，但從政策數量的變化趨勢上並沒有呈現出太大差別，波動趨勢基本一致。其中，2008年和2012年的政策文件頒布數量最多。在發展早期，各省並沒有頒布民辦高等教育的相關文件，最早的政策文件是1995年廣東省頒布的《廣東省私立高等學校管理辦法》。直到2007年開始，各地才陸續出臺加強民辦高校規範管理、強化黨建思政的文件。
從政策頒布的地域分布來看，上海、陝西、江西是政策文件頒布最多的前3個省（市），佔到全國各省文件總數的41%，詳見圖2。從政策頒布數量看出，這3個省（市）對於民辦高等教育發展建設的重視程度最高，事實上，省級政策有力促進了當地民辦高等教育發展，陝西、江西民辦高校數量眾多、規模龐大、質量領先，有全國民辦高等教育的「排頭兵」「高地」的稱號。
（二）政策文本頒布單位
國家層面頒布民辦高等教育法律法規、政策文件的部門主要包括全國人大、國務院、中共中央辦公廳、中共中央組織部、教育部、財政部、人社部、發改委、民政部等多個部門。從圖3可知，教育部發文的數量最多，有23項文件，佔國家層面頒布的相關文件總量的50%；國務院發文數量為8項，中共中央辦公廳發文數量為7項，佔到頒布文件總量的33%；其他部門佔17%。不難看出，黨中央、國務院高度重視民辦高校發展和質量提升，發揮了最高權威部門的作用。教育部作為國家層面主管部門，政策頒布數量佔了半壁江山，發揮了政策職能部門的核心作用。
另外，國家級層面多部門聯合發文數量相對較少，以單個權威主體頒布為主。縱觀各歷史時期，1993年以前，沒有聯合頒布相關政策，從2013年開始，多部門聯合發文數量明顯增加，佔聯合頒布政策文本的62%，這主要是由於教育改革進入深水區、攻堅期，注重民辦高等教育改革的系統性、綜合性，這也表明政策頒布從單一性到多部門統籌性的轉變。
（三）政策文本的頒布形式
民辦高等教育政策頒布的形式多樣，包括通知、暫行規定、意見、管理辦法等多種形式。其中，「意見」這個文本形式最多，佔到文件形式總量的36%，其次是「通知」，佔31%，詳見圖4。「通知」「意見」等文本形式屬於權威工具，使用頻率最高，具有很強的規制性、操作性，對於民辦高等教育發展建設起到了規範性與約束性的作用。可見，政府在民辦高等教育發展的過程中扮演著「權力主導者」的身份，屬於強控制型。象徵和勸誡工具使用僅次於權威工具，通過價值倡導、認同、同化等策略誘導民辦高校按政策倡導的理念去行動。可見，政府傾向於扮演「環境營造者」角色。從統計來看，民辦高等教育政策中缺少「獎勵辦法」等形式的激勵工具，「法律法規」「發展綱要」等在政策文本形式總量中佔比較低。
據統計，省級層面民辦高等教育政策頒布形式呈現出與國家層面一致的趨勢，豐富性低於國家層面的政策文本，「通知」「意見」的文件形式佔比最高，這也符合我國「強控制型」的政策特徵，在有效保證政令暢通的同時，也暴露出政策文本趨同、操作性不強等問題。
（四）政策文本的內容
通過Nvivo 12.0 PULS版對民辦高等教育政策內容進行分析，得出辦學條件（89）、辦學行為（239）、黨建思政（129）、師資隊伍（75）、人才培養（80）五個核心編碼，具體如下。
1. 辦學條件。完善的基礎設施是一所民辦高校健康發展的基礎，也是提升高等教育實力的題中應有之義。各級政府政策層面很少有專門針對民辦高校辦學條件的規定，一般都參照公辦高校設置要求，《民辦高校學校設置暫行規定》提到，「國家鼓勵設置專科層次的民辦高職學校，其標準參照《普通高等學校設置暫行條例》」；在準入制度中提到，舉辦民辦高校必須符合國家規定的設置標準和普通高等學校基本辦學條件指標的要求。
文本計量分析發現，辦學規模、基礎設施、土地建築、儀器設備的節點頻次相差不多，我國民辦高等教育政策對民辦高校的土地、建築面積、儀器設備、圖書均提出了一定的要求。教育部曾公布暫停招生（紅牌）和限制招生（黃牌）的高等學校名單，促進了民辦高校改善辦學條件。
2. 辦學行為。研究發現，政策話語對於民辦高校的辦學行為、規範管理最為關注，佔比最大，構成了民辦高等教育政策的重要內容。政府對於民辦高校財務資產規範管理最為關注。同時，政策文本對於民辦高校招生收費、規章制度的關注頻率也較高。
省級層面中對於民辦高校財務管理的政策，以上海市最為突出，該市專門出臺《上海市民辦高等學校會計核算辦法》等一系列文件，從財務管理體制、預算管理、支出管理等多方面對民辦高等教育財務資產進行了規範。此外，河南、江蘇、福建等10多個省份出臺了民辦高等教育發展專項資金管理文件。
3. 黨建思政。加強黨的建設是提升民辦高校發展水平的重要抓手和組織保證。從1993年《民辦高等學校設置暫行規定》首次規定「學校要建立共產黨、共青團和工會組織」，到2000年專門出臺《關於加強社會力量舉辦學校黨的建設工作的意見》，再到2006年中組部、教育部聯合印發《關於加強民辦高校黨的建設工作的若干意見》，一直到2016年修訂《民辦教育促進法》把加強黨的建設寫入法律，中央辦公廳印發《關於加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》，我國民辦高校黨建持續不斷深入推進。
在黨建思政維度中，「組織建設」節點出現頻次最高，有23個政策文本都提到了關於組織建設的相關要求。其中，國家級層面政策文本為7項，省級層面的政策文本16項。組織建設是民辦高校黨建工作的重要內容，因此，在政策文件中涉及最多。統計發現，「書記選派」成為黨建思政工作的亮點之一。陝西、河北等10多個省份專門出臺了針對民辦高等黨委書記、督導專員建設的文件。
4. 師資隊伍。從統計來看，在民辦高等教育政策的五大維度中，對師資隊伍的關注度最低，明顯低於辦學行為、黨建思政、辦學條件、人才培養4個維度，可見，國家對於民辦高校師資建設問題尚需給予更多關切。教師權益是在師資隊伍建設中被關注最多的一項，原因在於民辦高校的法人地位不明晰導致教師不能享受公辦高教教師同等法律地位，編制、職工保險、表彰獎勵、評優評先都受到種種限制，因此，在各類政策文本中，凸顯了對教師權益保障的要求。《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》規定，民辦學校應依法為教職工足額繳納社會保險費和住房公積金。上海市實施民辦高校「強師工程」，每年投入2 000萬元專項經費用於教師培訓。
5. 人才培養。人才培養質量是民辦高等教育質量最重要的表徵。在人才培養領域，「教育質量」節點出現頻次最高。不過，國家層面許多文件只簡單提出「不斷提高教育教學質量」等要求，具體目標和路徑不清晰。相對而言，省級層面更關注人才培養的質量問題。陝西省2012年頒布《陝西省教育廳關於實施民辦高等學校能力提升工程的意見》，全面實施民辦高校「科研能力提升計劃」「教師能力提升計劃」，每年設立3億元民辦高等教育發展專項資金。此外，《湖北省委高校工委、省教育廳關於支持民辦高校提高教育質量的若干意見》從公辦高校帶動民辦高校發展等方面給予政策支持；山東省開展民辦本科高等教育特色名校建設，對4所民辦本科高校每所支持1000萬元建設經費。
四、討論與建議
我國民辦高等教育相關政策為民辦高校的健康發展、質量提升發揮了重要保障引領作用。每一次政策創新和變遷都帶動民辦高校不同層面的發展，民辦高等教育政策的演變過程就是我國民辦高校發展的過程。通過政策分析發現，我國民辦高等教育政策的邏輯理路主要集中在辦學條件、辦學行為、黨建思政、師資隊伍、人才培養五個維度。面對新時代新需求新任務，民辦高等教育發展建設政策需要進一步優化，更好地發揮引領保障作用。
（一）民辦高等教育政策觀念：應從「零碎單一」走向「整體多元」
我國民辦高等教育發展建設政策話語對辦學行為、黨建思政的關注頻次最高，對於師資隊伍、人才培養的關注度尚顯不足，對於民辦高等教育發展建設缺乏長遠系統規劃，這與民辦高等教育辦學歷史短、經費少、底子薄的初級發展階段有關，許多民辦高校的工作重心並非教育質量，而是規模擴張，因為民辦高校資金單一，沒有規模效益,就沒有生存。但是，高等教育發展是一個完整的系統和多維的概念，若僅僅注重土地、校園、資產過戶等硬體或軟體某一「碎片化」領域，並不能完整反映高等教育的整體水準。面對廣大利益相關者的關切，新時代需要樹立一種系統性、整體性、多元化的質量觀，提升民辦高等教育的整體發展水平。
高等教育質量在認識論思維方式影響下，強調對高深學問的追求，「為知識而知識」；而在哲學範式由認識論向價值論轉型時，高等教育質量觀開始由以關注高深學問為目的轉向以實踐理性為主導，關注高等教育質量利益相關者的訴求。由於經濟社會對人才的需求多元化，不同教育群體亦呈現差異化，故此民辦高等教育發展質量應是一個多元的概念。不同時代背景、評價主體、評價標準會產生不同的判斷。國家在制定高等教育政策時，應鼓勵多元化、多樣化發展，不能只用一把尺子，不能只考慮到公辦高等教育，而應為民辦高校發展開闢空間，不能簡單用公辦高校發展的思維模式、方法舉措套用在民辦高校發展建設上，因為民辦高校的發展歷史、基礎條件、辦學實力與公辦高校相差甚遠。故國家在高等教育建設方面應充分考慮民辦高校的特殊情況，出臺更具適切性的舉措。教育部2019年工作要點已經提出，研製《民辦高校質量提升行動計劃》。
（二）民辦高等教育政策導向：應從「偏重管制」轉向「管扶並舉」
我國民辦高等教育的政策整體上以規範管理為主。關於辦學行為的政策文件佔比最大，規範辦學受到政策話語嚴重關切。公辦高校位於高等教育系統的頂部，而民辦高校位於系統的底部，呈現等級性，墨西哥、智利、印度等國私立高等教育存在同樣問題。從全球其他地區的經驗來看，通過政策規範來引導民辦高等教育走上健康發展的道路，是一種常見做法。如果說民辦高等教育在其起步階段確實需要加以規範，那麼，隨著民辦高等教育的不斷成長，由補充性教育走向選擇性教育，政策理應將關注點更多放在「管扶並舉」上，引導和支持民辦高校加強質量建設。
我國高等教育管理和資源配置實行行政體制、市場機制雙輪驅動，開展各種「工程」「計劃」「評選」，採取審批制、項目制、分配製，民辦高校往往難以參與競爭，很難分得一杯羹。政策話語往往決定著教育資源的分配方式。近年來，在研究型大學建設方面，國家正大力推進「雙一流」建設，在高等職業院校領域，國家實施了「雙高計劃」，處於中間的民辦本科院校則陷入「中部塌陷」，欠缺精準扶持政策文件。一些省份的「雙一流」建設方案將巨額經費進一步集中到少數高校，民辦本科高校大多處於第二三批次本科，在高等教育資源配置的等級序列中處於中、底部，在辦學中能夠獲得的資源相對較少。
根據黨的十九屆四中全會提出的「支持和規範民辦教育、合作辦學」，一方面要進一步完善前期規範管理中尚未或較少涉及的「制度盲區」和「治理盲區」；另一方面，更應加大對民辦高等教育的扶持，以使其迅速成長為與公辦高等教育形成互補的中國特色社會主義教育體系的重要組成部分，尤其要在財政資金、稅收優惠、土地劃撥、教師培訓、專業建設等方面給予更大力度支持。如在國家政策支持下，吉林華橋外國語學院升格為吉林外國語大學。
（三）民辦高等教育政策價值：應從「工具理性」轉向「價值理性」
政策文本中對民辦高等教育發展建設的不同言說，體現了政府的價值判斷及基本傾向。馬克斯·韋伯把社會行動中的理性分為工具理性和價值理性，前者追求實用、效率、結果，後者注重人的需求、價值。長期以來，我國民辦高等教育質量政策的「工具性」較為明顯，關注硬體達標、組織行為，追求民辦高等教育為經濟建設服務，忽視為人的發展服務這一根本教育宗旨。
價值理性和工具理性是人的行為中不可分割的兩個方面，二者在本質上是合一的，工具理性是為價值理性服務的。民辦高等教育政策應堅持立德樹人這一根本任務，從關注外延發展轉向重視內涵建設，從「以量謀大」轉向「以質圖強」，從關注保障性條件到關注教育質量產出，從關注效率轉向關注公平，從「目中有物」轉向「目中有人」，更加關注人的需求，實現教育工具理性與價值理性的和諧統一。
一方面，要切實優化民辦高校教師隊伍的學歷、職稱、年齡、學緣結構，這是質量提升的關鍵。教育部評估中心統計顯示，民辦本科院校具有正高職稱的專任教師僅佔9.0%，中級職稱佔40.0%，初級職稱佔17.0%，無職稱佔12.1%，35歲及以下專任教師比例高達51.8%，民辦本科院校與同類公辦本科院校師資隊伍有較大差距。另一方面，要滿足受教育者的個性化需求，更加注重民辦高校學生的個體差異、學習體驗、成長成才，注重提高學生的滿意度、獲得感。美國高等教育著名學者阿斯汀提出了「基於才智發展的質量觀」（quality as talent development）。顯然，民辦高等教育政策同樣應重視教育為學生增值。
（四）民辦高等教育政策機制：由「條線分割」轉向「統籌聯動」
從目前出臺的政策文件來看，有關民辦高等教育主題的政策文件往往是以教育部單個主體為政策制定主體，較少涉及多部門聯合發文的情況。民辦高等教育作為涉及多方面的一項綜合性事業，要促成其全面發展，如果離開系統性的統籌和規劃不可能取得實質性突破。
民辦高等教育作為我國高等教育體系中較為「年輕」的事物，尤其需要得到來自財政、稅務、工商、民政、人社、編辦等各個部門的全方位支持。近年來，政策制定者意識到這一點，在推動民辦高等教育健康發展的相關政策制定中，可以看到統籌性、聯動性正在不斷增強。
民辦高校提升辦學質量涉及到校園建設、土地使用、稅收優惠、財政資助、師資待遇等多個方面，而這些問題並不僅僅是教育主管部門一家單位可以解決的，往往需要聯合多個部門才能將某一個問題真正解決。展望未來，政府在制定和頒發相關政策時需要進一步加強系統性、協同性，由「條線分割」轉向「統籌聯動」，提高教育決策層級，打破部門利益掣肘，加強部門聯動，以提高問題解決的效率。
（五）民辦高等教育政策保障：從「外部保障」轉向「內外協同」
目前，民辦高等教育政策中關於如何提升我國民辦高校教學質量的內容相對缺乏，質量保障體系不健全，這在一定程度上導致了民辦高校教育質量參差不齊。UNESCO在第二屆世界高等教育大會上指出，質量保障對於當代高等教育至關重要，必須吸納所有利益相關者的參與。首先，加強民辦高等教育外部質量保障機制建設，制定相應標準，發揮好引導作用。當前，我國確立了「五位一體」的本科教學評估制度，但是，民辦本科高校唯一開展的與教育質量建設有關的評估是教育部本科教學工作合格評估、審核評估，專業認證與評估尚未廣泛推行，獨立學院未接受教學工作合格評估。從實踐來看，評估確實極大促進了民辦高校的內涵建設，最終受益者是學生。從國際來看，英國、美國、澳大利亞已經實施基於風險防範的高等教育質量保障策略。展望未來，我國應進一步著力健全民辦高校外部質量保障機制，實行狀態數據常態監測，推進專業認證。
同時，加強民辦高等教育內部質量保障機制建設。美國高等教育認證委員會（CHEA）發布的《國際教育質量保障原則：邁向一個全球質量共識時代》強調，質量保障的首要責任在於高等教育提供者。民辦高等教育質量保障的主戰場在學校內部，質量提升關鍵在民辦高校自身。民辦高校自我評估的重點是建設質量保障體系，應完善教學管理制度，根據國家質量標準、行業質量標準，健全學校質量標準，形成覆蓋教學工作各環節的教學質量內部監控體系。質量保障體系能否真正發揮作用，關鍵在於是否嚴格執行，現實中許多民辦高校的質量管理規章制度名目繁多，但是往往制度執行不嚴，流於形式。因此必須警惕質量陷阱，使質量保障體系剛性化、常態化，營造質量文化，樹立質量自覺。
作者
闕明坤，無錫太湖學院高教研究所所長、副研究員，江蘇無錫214000；廈門大學教育研究院博士研究生，福建廈門361005
王佳麗，北京師範大學高等教育研究院博士研究生，北京100875；內蒙古師範大學鴻德學院副教授，內蒙古呼和浩特010000
原文刊載於《中國高教研究》2020年第2期第33-39頁
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