文 | 湖南省高級人民法院司法改革領導小組辦公室
為有效破解近年來民商事審判監督工作中出現的新情況新問題，切實提升案件質效，不斷滿足人民群眾日益增長的司法需求，努力讓人群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，2019年2月，湖南省高級人民法院在充分調研和深入論證的基礎上，啟動了民商事審判監督案件「立審合一」改革試點工作。2019年9月，湖南省三級法院民商事審判監督案件「立審合一」改革正式全面啟動，一年多來運行順暢，各項配套機制有序實施，民商事審判監督案件平均辦理周期大幅縮短，進入再審和進入再審後改判的比率趨於合理，民商事申請再審案件息訴息訪率明顯提高，人民群眾滿意度顯著提升，改革效果良好。
任何改革都是時代的產物，任何制度模式的出現都必然有其歷史合理性。從「立審分離」到「立審合一」的變化，並不是對前者的全面否定，而是意味著「立審分離」模式已經完成了歷史使命，需要重新確立與新的時代背景相對應的民商事審判監督工作模式。
改革的背景及內涵
「立審合一」改革是人民法院為適應新時期民商事審判監督案件的新變化作出的結構性調整，是推動人民法院審判體系和審判能力現代化建設的重要舉措。深刻認識「立審合一」改革的背景，需要注意三個方面的問題。
首先，充分肯定「立審分離」模式的歷史貢獻。對於民商事審判監督工作，改革前，湖南省三級法院採取「立審分離」模式，即先由立案部門對再審申請案件進行審查，對於符合再審條件的，裁定再審後再移交審監庭重新組成合議庭進行審理。「立審分離」模式將審判監督程序劃分成了申請再審審查和再審審理兩個相對獨立的階段。追溯「立審分離」模式確立的歷史背景可知，該模式確立之初，著力於解決我國長期存在的再審「立案難」「訴訪不分」、涉訴信訪案件處理不規範、無序化等問題。通過賦予當事人再審申訴權的方式（即理論上所稱的涉訴信訪案件「訴權化改造」），將涉訴信訪案件納入審判監督程序，有效實現了涉訴信訪案件法治化和規範化。立案部門化解了大部分涉訴信訪糾紛，為審判監督部門創造了對進入再審的少部分案件「深耕細作」的條件，較好地協調了維護生效裁判權威與依法糾錯之間的緊張關係。
其次，及時完善「立審分離」模式的不足之處。隨著立案登記制的全面施行，隨著社會經濟快速發展、交通條件逐步改善、人民群眾法治意識的增強，高級法院申請再審審查案件的數量激增，「立審分離」模式在實踐中的一些問題逐漸暴露。一是再審案件期限長、效率低，給當事人帶來訴累。2019年以前，湖南高院再審審查案件平均辦理期限超過100天。二是立案審查和再審審理標準不一，部分案件進入再審審理後又被維持原判，程序空轉嚴重，減損程序效能，浪費司法資源。2019年以前，湖南高院進入再審後又被維持原判的案件比例達到40%左右。三是再審審查合議庭無需對實體裁判結果負責，不符合「讓審理者裁判、由裁判者負責」的司法責任制要求。
最後，正確認識「立審合一」模式的現實必然。「立審分離」模式在實踐中出現的問題，一定程度上反映了其已不能適應新時期審判監督案件變化規律、不能滿足人民群眾對公平正義需求的事實，改革勢在必行。人民法院要從推進審判體系和審判能力現代化的法治自覺出發，正確認識「立審合一」改革的現實必然性。
實行民商事審判監督案件「立審合一」，是踐行司法為民的有力舉措。近年來，人民群眾對民商事審判監督案件「立審分離」帶來的問題反響強烈。將申請再審審查和再審審理合二為一，一把尺子量到底，既有利於把住案件進入再審關口，維護勝訴當事人的合法權益，又能夠大大縮短再審審理周期，使確有錯誤的裁判得到及時糾正，從體制機制上滿足了人民群眾對審判監督程序效率和公正的期待。
實行民商事審判監督案件「立審合一」，是尊重審判規律、激發程序效能的體現。再審審查並非完全獨立的訴訟程序，審查和審理不宜以另行組成合議庭的形式強制分離。因為實踐中形式審查和實質審理的絕對區分是難以實現的，強制分離反而壓縮了審判監督程序的效能。「立審合一」改革正是從尊重審判規律和激發程序效能的角度開展的。
實行民商事審判監督案件「立審合一」，是提升裁判質效的重要途徑。「公正與效率」是人民法院永恆的價值追求。實行民商事審判監督案件「立審合一」，有利於充分調動、整合法院既有審判資源，促進申請再審審查階段和再審審理階段的有效銜接，有效避免了重複勞動，縮短了整體辦案周期，提高了辦案質量和效率。
「立審合一」模式是將原來由立案庭辦理的民商事申請再審審查案件調整歸口至審判監督庭，將申請再審審查程序和審理程序交由同一合議庭負責。具體而言，合議庭再審審查決定提審的，再審審理將由該合議庭繼續負責。要全面理解「立審合一」的內涵，需注意以下幾個問題。第一，「立」是再審審理案件之「立」，而非申請再審審查案件之「立」。在現代化的訴訟服務中心建設的背景下，訴訟服務中心是案件進入法院的必經部門，因此「立審合一」之「立」不是指申請再審審查案件的立案，而是指經申請再審審查程序後決定進入再審審理程序的案件之立案。第二，「合一」是主體的合一，而非程序的合一。由於申請再審審查程序的前端過濾功能不可廢棄，「立審合一」並不意味著申請再審審查程序被再審審理程序吞併，兩個程序仍然保持相對獨立，只是不再另行組成合議庭審理。第三，「合一」是責任主體的合一，而非部門職能的合一。「立審合一」改革後，申請再審審查結果與再審審理結果都出自同一合議庭、同一承辦人，實現了責任主體的合一，但立案部門負責的再審案件信訪工作職能仍由立案部門承擔，不應移交至審判監督部門。
「立審合一」改革的實踐分析
湖南省三級法院「立審合一」改革，始終堅持落實黨組責任和一把手責任，以高度的使命感和強烈的責任感，推動改革向縱深發展，積累了寶貴的改革經驗。
深入論證，先行試點，穩妥啟動審判監督案件「立審合一」改革。在警覺到原有模式的不足後，湖南高院先後到15家高級法院開展了深入調研並形成調研報告，論證分析在湖南省法院系統開展「立審合一」改革的必要性與可行性。2019年2月，經廣泛徵求意見後，決定在湖南高院和永州中院啟動先行試點工作。2019年9月26日，湖南高院召開全省中級法院民商事審判監督案件「立審合一」改革部署會，全面啟動民商事審判監督案件「立審合一」改革。從試點到全面推行，改革效果逐漸彰顯，改革效能逐步釋放。2019年1月至2020年10月，湖南高院審監一庭民商事再審審查案件收案4117件，審結3809件，結案率92.5%，人均結案數272件；同時，案件審理周期大幅縮短，民事再審審查案件的平均辦理周期為56.5天，比改革前縮短62.5天，審查效率大大提高，滿足了人民群眾的訴訟需求。在審結的3809件再審審查案件中，本院提審276件，其中擬提審改判的142件，提審調解結案的有134件，提審改判率為3 .73%；指令再審有346件，指令再審率為9.08%；駁回再審申請3080件，駁回率達80 .69%；不計因調解而提審的案件，進入再審總比率僅為11.72%，比「立審合一」改革前的再審審查立案率低了20%-30%，有效防止了程序空轉和司法資源的浪費。
動態監測，謹慎評估，有效防範改革中的可能風險。任何改革都是破舊立新的艱難過程，需要做好應對可能風險的充分準備。在此次「立審合一」改革過程中，湖南省三級法院利用數字法院系統，對申請再審審查案件和再審審理案件進展情況進行實時動態監測。根據收案數、結案數、辦理周期、裁判結果等多項指標綜合評估可能出現的問題，對審監庭可能面臨的人力不足、動力不足、能力不足等可能風險做好充分的預案，確保改革效率不斷提高，改革效能充分釋放。
定期總結，積極匯報，適時提出民事訴訟法修改意見。在「立審合一」改革過程中，湖南高院懷著高度的政治責任感和法律責任感，定期總結改革成效和經驗，防止改革走偏走樣。湖南高院積極向最高人民法院、湖南省委、湖南省委政法委匯報改革進展，確保改革的價值取向和政治方向正確。此外，考慮到此次「立審合一」改革雖然沒有動搖民事訴訟法構建的審判監督程序架構，但對於再審審理應當重新組成合議庭的規定有所突破。對此，湖南高院將繼續奮進，勇於擔當，耐心做好對當事人和社會公眾的解答釋疑工作。同時，根據改革效果進一步深入調研，謹慎論證，適時將民事訴訟法修改意見報最高人民法院，進一步推動民事訴訟法修改。
健全「立審合一」改革配套機制的思考
「立審合一」改革是破除民事再審審查案件辦理的制度慣性、調整程序設置、優化職權配置的過程，阻力和困難在所難免。在「立審合一」改革的推進過程中存在一些新問題。一是審查與審理程序合併後立案庭與審監庭在多元化糾紛解決、化解涉訴信訪等方面的職能不夠明確。二是缺少相對獨立的審查程序，這會在一定程度上導致再審審查案件數量激增、繁案簡案混雜，使高級法院審監庭個案辦理與類案指導職能主次錯位。三是由同一合議庭負責同一個案件的審查和審理，面臨「未審先判」質疑，院庭長監管難度加大。為此，湖南高院司改辦提出以下建議：
理順機構職能，加強團隊建設，提高民商事審判監督案件的專業化水平。申請再審審查和再審審理一併歸口到審判監督庭後，審判監督庭案件數量和責任壓力同步增加，再審案件的專業化進一步增強，必然要求審判監督庭要明確職能分工、優化人員配置，著力提高民商事審判監督案件的專業化水平。要根據工作量的增長，配強配齊審判監督庭的審判人員和審判輔助人員。要加快建設符合審判監督案件規律的新型審判團隊，實現人力資源與審判任務的高度匹配，最大限度釋放工作潛能。要不斷健全審判監督案件專業（主審）法官會議機制，為重大疑難複雜案件的承辦人提供更加充分的諮詢意見。要特別注意的是，審判監督案件的信訪接訪工作依然由立案信訪部門負責，不能以「立審合一」為由，將信訪工作職能移交給審判監督部門。
樹立精品意識，強化監管指導，提升民商事審判監督案件質效。要以「立審合一」改革為契機，樹立精品意識，推動民商事審判監督工作朝高質量、高效率、規範化的方向科學發展。要強化院庭長監督，確保放權不放任。院庭長應當主動承辦或參與重大、疑難、複雜的民商事審判監督案件的審理，通過親自承辦或者擔任審判長的方式對案件進行直接監督；對於「四類案件」，院庭長要敢於監管，善於監管，在不直接改變合議庭意見的情形下，以提交專業法官會議討論、提請審判委員會討論等方式，強化對案件的間接監督。要將院庭長監督關卡前移至審查階段，確保真正有錯的案件都能進入再審，沒有錯誤的案件及時駁回，維護當事人的合法權益。這樣既充分發揮了審判監督依法糾錯和維護裁判權威的根本職能，又能防止再審程序空轉和司法資源的浪費。要以「立審合一」改革為契機，優化各級法院職能定位，強化上級法院的審判監督和業務指導職能。上級法院要加強民商事申請再審案件的類型化研究，及時總結再審審查中發現的共性問題，以適當的形式進行公布，指導下級法院改進工作。要定期分析再審改判、發回重審和指令再審案件中存在的法律適用疑點、難點問題，適時出臺指導意見。要暢通上下級法院業務指導交流渠道，充分利用網絡資源，創建民商事審判監督工作交流平臺，推廣先進經驗，實現業務指導常態化、制度化。
積極開拓創新，勇於先行先試，探索符合民商事審判監督規律的多元化糾紛解決和訴源治理機制。要高度重視再審案件調解工作，堅持調解優先，講究調解方法，提升調解實效。勸導再審申請人參加訴前調解，努力將矛盾糾紛化解在立案窗口前。引導當事人參加審查中調解和審理中調解。要採取帶案下訪、攜卷上門、上下級法院合作、各部門聯動調解的做法，發揮各方優勢，協同開展調解工作，摸索出一套具有再審特色、符合再審案件規律的調解方法。
嘗試推行預審查制度。近年來，湖南高院民商事申請再審案件增長迅猛，2019年突破6000件，佔所有案件三分之一左右。隨著常規民商事案件基數增大，這一態勢將進一步加劇。如果民商事申請再審案件都集中和匯流到高級法院，風險向上聚集，隱患極大，也與當前黨和國家治理重心下移的治理策略相違背。為更好防控風險，將矛盾化解在基層，從源頭上實質化解再審案件糾紛，案件分流勢在必行。因此，對於當事人雙方均是公民、一方當事人人數眾多的申請再審案件，一律交由中級法院辦理。對其他適合由中級法院自行處理的，交由各中院進行前置審查。中級法院經審查，如果發現原裁判確有問題的，應當啟動院長監督程序，提交審判委員會討論後決定再審，進行自我糾錯；如果審查認為不需要啟動再審的，應當向當事人出具審查意見書，進行辨法析理，促其服判息訴；當事人仍然不服的，再由省高院進行立案審查。該制度實施以來，截至2020年10月，湖南高院新收再審審查案件3187件，比2019年同期減少32.4%，預審查制度成效凸顯。
探索民商事審判監督案件繁簡分流機制。「立審合一」以來，湖南全省法院試點探索了快慢分道工作機制，分別設立快審團隊和精審團隊。對申請再審審查案件適合速調快審的，交由快審團隊審查。這對消化積案、提升審判質效起到了積極作用。目前，湖南高院已出臺相關實施意見，進一步細化了民商事申請再審審查案件快慢分道的具體標準。
2020年是決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅之年，是「十三五」規劃收官之年，也是人民法院推進落實第五個五年改革綱要的關鍵之年。湖南法院將繼續深化民商事審判監督案件「立審合一」改革，為審判體系和審判能力現代化建設貢獻更多的「湖南經驗」。
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《中國審判》雜誌2020年第22期
新聞半月刊·總第260期